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Projet de loi de finances pour 2009 : Engagements financiers de l'État - compte spécial participations financières de l'État - Compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'État

 

II. UN OUTIL ESSENTIEL POUR UNE POLITIQUE ENCORE EN CHANTIER

A. LE « TABLEAU DE BORD » DES OPÉRATIONS PATRIMONIALES DE L'ETAT PROPRIÉTAIRE

Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » peut être considéré comme l'un des piliers de la politique de rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat. Il constitue en effet un véritable « tableau de suivi » des opérations de cessions et, en particulier, retrace la part du produit de ces ventes affectée au désendettement public.

Ce faisant, ce compte s'inscrit comme une pièce maîtresse parmi l'ensemble des mesures qui, depuis 2004, ont circonscrit la nouvelle gestion immobilière de l'Etat, notamment la mise en place de schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) par ministère, l'instauration de loyers « budgétaires » acquittés par les services de l'Etat, et la rénovation du service en charge des domaines.

Les nouveaux instruments de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat :

quatre ans de réforme (2004-2008)

Depuis 2004, année de mise en oeuvre de la nouvelle politique de dynamisation du patrimoine immobilier de l'Etat, outre la création par la LFI pour 2006 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », les mesures suivantes, présentées par ordre chronologique, ont été instaurées :

- la refonte du statut domanial des bureaux administratifs, désormais classés dans le domaine privé de l'Etat, par l'ordonnance du 19 août 2004 ;

- l'amélioration des modalités de cession des biens domaniaux par le décret du 4 novembre 2004 (cession amiable par voie d'appel d'offres) ;

- la clarification de l'affectation des immeubles à usage de bureau dans la nouvelle rédaction de l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation ;

- l'élaboration de trois listes d'immeubles à vendre, rendues publiques en novembre 2004, mars 2005 et février 2006 respectivement, qui ont contribué aux résultats de cessions enregistrés pour ces trois années (cf. infra) ;

- la rénovation du tableau général des propriétés de l'Etat (TGPE), outil de comptabilité patrimoniale. À terme, les données doivent en être reprises dans « CHORUS », outil budgétaire interministériel ; cette mise en oeuvre est prévue, par pallier, à partir d'avril 2009 ;

- la poursuite de l'adaptation du droit domanial, amorcée dès 2004, avec la promulgation du code général de la propriété des personnes publiques (assouplissement des conditions de cession et de recours au crédit bail et au bail emphytéotique, et harmonisation des règles applicables par les collectivités publiques) ;

- la création du conseil de l'immobilier de l'Etat (CIE), en juin 2006. La nouvelle instance, présidée par notre collègue député Georges Tron, est composée de deux députés et deux sénateurs, de personnalités issues de l'entreprise ou de l'administration, choisies pour leur expérience de la politique immobilière ou leur connaissance du marché, de représentants des organismes représentatifs des professionnels intervenant dans le secteur, et du représentant du directoire de l'agence qui gère les immeubles de l'administration fédérale allemande. Créée pour cinq ans, elle a reçu la mission de « suivre et évaluer pour le compte du ministre chargé du domaine l'avancement de la démarche de modernisation et l'évolution du parc immobilier de l'Etat », et de « formuler régulièrement au ministre des recommandations et des préconisations opérationnelles pour améliorer la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». En outre, à partir d'une pratique développée depuis la fin 2007, une procédure d'avis préalable du CIE a été mise en place, en 2008, en ce qui concerne les opérations immobilières de l'Etat les plus significatives (acquisitions ou cessions d'immeubles d'une valeur supérieure à 2 millions d'euros hors taxes dans la région Ile-de-France ou à 1 million d'euros hors taxes en province ; prises à bail d'immeubles d'une valeur annuelle supérieure à 1 million d'euros hors taxes dans la région Ile-de-France ou à 0,5 million d'euros hors taxes en province) ;

- les schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI), documents qui décrivent les diagnostics et orientations stratégiques de chaque ministère, réalisés pour les administrations centrales au premier semestre 2006 (et révisés en 2008), étendus aux administrations déconcentrées de 25 départements incluant les dix agglomérations principales et l'ensemble des départements de la région parisienne. Le dispositif porte aujourd'hui sur plus de 3.300 immeubles, et devrait être appliqué à l'ensemble du territoire en 2009. Ces SPSI ont vocation à déboucher sur la cession d'immeubles inoccupés ou mal adaptés aux besoins des administrations occupantes. Désormais, ils ont également vocation à intégrer les incidences immobilières des décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP par ex. la réorganisation des services déconcentrés au niveau régional et départemental, la constitution d'agences régionales de la santé, la constitution de la direction générale des finances publiques [DGFiP], le nouveau plan de stationnement des forces militaires ou le redéploiement de la carte judiciaire) ;

- les loyers « budgétaires » (acquittés au moyen des crédits du ou des programmes concernés), expérimentés en 2006 pour trois ministères (MINEFI, MAE, Justice), généralisés pour les administrations centrales en 2007 et étendus en 2008 aux services déconcentrés présents dans 29 départements incluant les dix agglomérations principales. Le dispositif couvre actuellement plus de 1.500 bâtiments de bureaux, et devrait être appliqué sur l'ensemble du territoire en 2010. En 2006, ces loyers avaient été calculés sur la base des valeurs patrimoniales inscrites au TGPE, auxquelles avaient été appliquées le taux de 5,12 % (taux moyen de remboursement de la dette de l'Etat, inférieur à celui du marché : 6 %) ; en 2007, ce taux a été relevé à hauteur de 5,4 % ; en 2008, compte tenu de la diversité des territoires concernés eu égard à l'extension du dispositif aux services déconcentrés, des taux locaux ont été déterminés, par comparaison avec le marché immobilier local, en fonction de la nature des zones d'implantation (zones « sur-urbaines », urbaines, périurbaines, rurales). La mise en oeuvre de ces taux a conduit, en 2008, à une masse globale de loyers budgétaires d'environ 675 millions d'euros (contre un peu plus de 300 millions d'euros en 2007). Cependant, le CIE a recommandé une évolution vers l'application aux administrations de véritables loyers « de marché » ;

- la restructuration du service des domaines, devenu France Domaine, rattaché à la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) en 2007 puis à la DGFiP depuis la constitution de celle-ci en avril 2008. Incarnant la fonction d'Etat propriétaire (par opposition aux administrations occupantes), le service a été doté de missions élargies, qui ne se limitent plus aux tâches traditionnelles d'évaluation patrimoniale et de rédaction des actes, mais consistent dans une mission générale de conception et de mise en oeuvre de la politique immobilière de l'Etat, en procédant aux arbitrages requis. Il est organisé au niveau central (employant une soixantaine d'agents) en deux entités : le bureau chargé des missions domaniales (législation et contentieux, TGPE et comptabilité patrimoniale de l'Etat) et la mission chargée de la politique immobilière (stratégie immobilière, loyers budgétaires, valorisation du patrimoine public). Au niveau déconcentré, les services territoriaux rattachés aux TPG (environ 2.000 agents), comptent des services départementaux du domaine (dont l'ampleur des effectifs est très variable, d'un département à l'autre), des brigades régionales domaniales (au nombre de 24, outre la direction nationale des interventions domaniales) et des pôles « supra départementaux » de gestion des patrimoines privés. Depuis août 2007, France Domaine a enrichi les avis domaniaux en demandant à son réseau de s'assurer que les opérations de prise à bail et d'acquisitions d'immeubles de bureau sont conformes aux orientations définies pour la politique immobilière, en particulier en termes de ratio d'occupation par agent ;

- la circulaire du Premier ministre du 28 février 2007 relative à la modernisation de la gestion immobilière de l'Etat. Ce document a rappelé les principes de la politique immobilière : une stratégie basée sur les SPSI et des critères de performance, un Etat propriétaire qui conclut des conventions d'occupation avec les ministères locataires acquittant des loyers, un patrimoine mieux entretenu ;

-  la réforme du régime de l'affectation, engagée conformément aux orientations du conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007. Le régime « historique » consistant en une mise à disposition sans spécification des modalités de l'occupation sera remplacé par des conventions d'occupation, équivalant à des baux, qui définiront les droits et obligations de chaque partie, entre France Domaine, représentant de l'Etat propriétaire, et les différentes administrations, assimilées à des locataires. Le projet de décret correspondant devrait être publié avant la fin de l'année 2008, pour une mise en oeuvre en 2009.

Source : documentation budgétaire