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Projet de loi de finances pour 2009 : Engagements financiers de l'État - compte spécial participations financières de l'État - Compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'État

 

EXAMEN DE L'ARTICLE 85 (NOUVEAU) RATTACHÉ AU COMPTE SPÉCIAL « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT »

ARTICLE 85 (NOUVEAU) - Mises à disposition d'immeubles de l'Etat à UBIFrance

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, tend à modifier le régime des mises à disposition d'immeubles de l'Etat au bénéfice d'UBIFrance (actuellement gratuites), afin de pouvoir appliquer à cet opérateur le droit commun en la matière (notamment la perception de loyers par l'Etat).

I. LE RÉGIME DU PARC IMMOBILIER D'UBIFRANCE

A. UBIFRANCE, UN OPÉRATEUR DE L'ETAT AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL DES ENTREPRISES

« UBIFrance, Agence française pour le développement international des entreprises », établissement public national à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle des ministres chargés de l'économie, des finances et du commerce extérieur, a été créé par l'article 50 de la loi du 1er août 2003 pour l'initiative économique.

Aux termes de ce texte, la mission de l'agence consiste à « favoriser le développement international des entreprises françaises en réalisant ou coordonnant toutes actions d'information, de formation, de promotion, de coopération technique, industrielle et commerciale et de volontariat international ».

B. DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT RÉCEMMENT AMÉLIORÉS

Le personnel d'UBIFrance comprend à la fois des salariés de droit privé et des fonctionnaires détachés ou mis à disposition. En France, pour accomplir sa mission, l'agence s'appuie sur les collectivités territoriales et les acteurs économiques locaux.

En vue d'optimiser le soutien public des PME à l'export, l'article 27 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a transféré à UBIFrance, dans certains pays, les compétences du réseau international du ministère chargé de l'économie et des finances (c'est-à-dire des « missions économiques »), notamment pour la gestion des ressources humaines des moyens de fonctionnement71(*). Ainsi, l'agence dispose désormais de bureaux à l'étranger, dénommés « missions économiques-UBIFrance », qui font partie des missions diplomatiques. A défaut, elle peut être représentée, dans le cadre d'une convention, par les missions économiques « classiques ».

Le régime des moyens de fonctionnement d'UBIFrance a également été précisé :

- d'une part, il a été prévu que les biens et droits à caractère mobilier du domaine privé de l'Etat, attachés aux services de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) à l'étranger et nécessaires à l'accomplissement des missions d'UBIFrance, soient transférés en pleine propriété à cette agence. Ils relèvent, après transfert, du domaine privé de celle-ci ;

- d'autre part, les biens immobiliers du domaine privé de l'Etat nécessaires à l'accomplissement des missions d'UBIFrance sont mis gratuitement à sa disposition, à titre de dotation. La loi a expressément prévu que l'agence supporte les coûts d'aménagement et les grosses réparations afférents à ces immeubles.

II. UN ALIGNEMENT SUR LE DROIT COMMUN DES OPÉRATEURS DE L'ETAT

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement. Il propose de modifier l'article 50, précité, de la loi pour l'initiative économique, tel qu'il résulte de l'article 27, également précité, de la loi de modernisation de l'économie, afin d'aligner sur le droit commun des mises à disposition immobilières de l'Etat le régime bénéficiant, en la matière, à UBIFrance.

A. LA FIN DE LA GRATUITÉ DES MISES À DISPOSITION D'IMMEUBLES DE L'ETAT EN FAVEUR D'UBIFRANCE

Le présent article met fin au principe de gratuité des mises à disposition d'immeubles de l'Etat en faveur d'UBIFrance. Les biens immobiliers du domaine privé de l'Etat nécessaires à l'accomplissement des missions de l'agence ne seront donc plus attribués à celle-ci en dotation, mais par une mise à disposition « classique », susceptible d'entraîner le versement d'une redevance ou d'un loyer « budgétaire » à l'Etat.

Logiquement, le présent article supprime la mention de la prise en charge, par UBIFrance, des aménagement et travaux d'entretien « lourd » afférents aux immeubles en cause : c'est désormais à l'Etat, en qualité de propriétaire, qu'il reviendra en principe de financer ces coûts. Mais la possibilité de l'intervention d'une structure publique intermédiaire est prévue.

B. LA POSSIBILITÉ DE MISES À DISPOSITION PAR L'INTERMÉDIAIRE D'UNE ENTITÉ PUBLIQUE DE PORTAGE IMMOBILIER

Le présent article précise en effet que les mises à disposition d'immeubles de l'Etat au bénéfice d'UBIFrance pourront être réalisées « directement ou par le canal d'une entité publique appropriée de portage immobilier », dans des conditions financières fixées par le ministre chargé du domaine ou, le cas échéant, par le conseil d'administration de « l'entité en cause ».

Ces dispositions, suivant les explications du gouvernement, visent à prévoir l'intervention de la future société foncière qui doit être mise en place afin de gérer l'ensemble du patrimoine immobilier de l'Etat situé à l'étranger, conformément à la décision du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008. Dans cette perspective, les conclusions d'une mission d'étude associant l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale des affaires étrangères sont attendues prochainement.

Au cas présent, ainsi, cette foncière « ad hoc » organiserait les mises à disposition immobilières de l'Etat bénéficiant à UBIFrance, assumeraient les charges liées au titre de la propriété des biens, et percevrait les loyers afférents.

III. UNE MESURE CONFORME AUX PRÉCONISATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

A. L'APPLICATION AUX OPÉRATEURS DE L'ETAT D'UNE GESTION IMMOBILIÈRE RATIONALISÉE EST ENCORE EMBRYONNAIRE

En son état actuel, la politique immobilière de l'Etat, telle qu'elle a été définie à partir de 2004 et approfondie dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), ne concerne que faiblement les opérateurs.

Certes, l'évaluation du parc immobilier de ces derniers a été engagée, en juin 2006. La conduite à bien de ce travail, l'an dernier, était annoncée pour la fin de l'année 2008. Cependant, d'après les indications transmises à votre rapporteure spéciale, par rapport à cet objectif, les opérations accusent aujourd'hui un retard important. Dans l'une de ses réponses au questionnaire établi en application de l'article 49 de la LOLF sur la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », le gouvernement fait valoir que « cette situation s'explique notamment par la diversité des chantiers auxquels les services doivent faire face, par l'absence d'outil dédié et adapté aux opérateurs, ou bien encore par la complexité des opérations. D'autres raisons moins évidentes telle que la revendication d'autonomie des opérateurs les conduisant à essayer de se soustraire au contrôle de l'Etat et la volonté de garder dans l'ombre ces marges de manoeuvre compliquent la bonne marche du chantier. [...] En réaction, l'ensemble des acteurs concernés ([des] secrétaires généraux, contrôleurs budgétaires et comptables des ministères, aux agents comptables des opérateurs et aux trésoriers-payeurs généraux) fut relancé le 15 juillet [2008] pour renforcer la pression sur ce chantier prioritaire. Les ministres [chargé] de l'économie et du budget ont en outre décidé, en août 2008, d'intégrer cet inventaire et la bonne gestion patrimoniale pour les modalités de la tutelle financière exercée par l'Etat sur tous ses opérateurs. »

Au-delà de cette difficile évaluation de leur domaine immobilier, les opérateurs de l'Etat, actuellement, ne sont pas soumis aux dispositifs que l'Etat a mis en place en vue d'une gestion rationnalisée de son propre patrimoine. En particulier, ils « échappent » encore aux schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) comme aux loyers « budgétaires » des ministères.

B. L'EXTENSION AUX OPÉRATEURS DE L'ETAT DES RÈGLES DES GESTION IMMOBILIÈRES DE CELUI-CI EST UNE NÉCESSITÉ

Aux yeux de votre rapporteure spéciale, il est essentiel que la gestion immobilière des opérateurs de l'Etat ne soit pas abandonnée à leur seule responsabilité. A cet égard, les conditions peu profitables, pour l'Etat, de la cession de l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale doivent servir d'« anti-modèle »72(*). A l'instar du plafonnement annuel, en loi de finances initiale, de leur autorisations d'emplois73(*), il convient d'assurer le respect, par les opérateurs, des exigences que l'Etat s'applique.

Votre rapporteure spéciale appuie donc le projet, dont fait état le gouvernement dans sa réponse précitée au questionnaire « budgétaire », d'étendre de façon systématique aux opérateurs la démarche d'établissement de SPSI, en vue d'insérer leurs actions immobilières dans un cadre rationnel. De même, la prochaine réforme du régime de l'affectation74(*), devant se traduire par la conclusion de conventions d'occupation entre le service France Domaine, représentant de l'Etat propriétaire, et les différentes administrations, assimilées à des locataires (ces documents définiront les droits et obligations de chaque partie), doit être étendue aux cas de mises à disposition de biens immobiliers de l'Etat au profit de ses opérateurs.

Le présent article s'inscrit pleinement dans cette orientation, puisqu'il tend à permette qu'UBIFrance, opérateur de l'Etat au service des entreprises, acquitte une redevance ou un loyer « budgétaire » à raison des immeubles mis à sa disposition par l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

LES AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR VOTRE COMMISSION

* 71 Cf. le rapport n° 413 (2007-2008) de nos collègues Laurent Béteille, Elisabeth Lamure et Philippe Marini, fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi de modernisation de l'économie.

* 72 Cf. le rapport d'information n° 37 (2007-2008) de notre ancien collègue Paul Girod et de nos collègues Bernard Angels, Marie-France Beaufils et Adrien Gouteyron.

* 73 Dispositif introduit, à compter de 2009, par l'article 64 de la LFI pour 2008.

* 74 Le projet de décret correspondant, d'après les informations transmises à votre rapporteure spéciale, devrait être publié avant la fin de l'année 2008, pour une mise en oeuvre en 2009.