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Proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures : rapport

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Parlement se saisit à nouveau du problème récurrent de la clarté de la loi et de la cohérence interne de notre arsenal législatif.

Transmise au Sénat le 16 octobre 2008, la proposition adoptée le 14 octobre 2008 par l'Assemblée nationale est destinée à clarifier, simplifier et alléger un grand nombre de dispositions dans des domaines très divers : droit pénal, droit civil, droit des collectivités territoriales, droit social, droit rural, code des douanes, code de la consommation...

La variété des domaines abordés a conduit trois commissions permanentes (affaires économiques, affaires sociales et finances) à se saisir pour avis de cette proposition soumise au fond à l'examen de la commission des lois.

Pour permettre la cohérence et la clarté du débat, votre commission a décidé de leur déléguer l'examen des dispositions relevant de leur seule compétence1(*). En conséquence :

- les articles 10, 18, 18 bis, 22, 27, 28 quater, 36, 36 bis, 36 ter, 51 et 52 seront examinés par la commission des affaires économiques ;

- les articles 15, 15 bis, 16, 19, 20, 21, 23, 28, 35 et 49 par la commission des affaires sociales ;

- les articles 14, 25, 26 et 28 bis par la commission des finances.

En outre, dans le même esprit, les ordonnances que les articles 55 et 55 bis proposent de ratifier seront examinées, chacune pour ce qui la concerne, par les différentes commissions.

Enfin, votre rapporteur a consulté ces dernières pour décider de l'opportunité de supprimer la centaine de rapports au Parlement visés à l'article 29.

La présente proposition a été examinée par votre commission, en prévision de son inscription à l'ordre du jour après le 1er mars 2009, selon la nouvelle procédure d'examen des textes législatifs résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ; la discussion en séance publique portera en conséquence sur le texte issu de ses travaux qu'elle a établi en examinant simultanément les amendements présentés par le rapporteur et ceux déposés par les membres de la commission.

I. A LA RECHERCHE DE LA LOI LIMPIDE, PRÉCISE ET CONCISE : UNE QUÊTE INACHEVÉE

La clarté du droit est devenue une antienne dans le débat juridique français : au cours des deux dernières décennies, parallèlement à la complexification et à la densification croissantes de notre législation, les appels à les combattre se sont multipliés, émanant non seulement des plus hautes instances (Conseil d'Etat, Conseil constitutionnel) mais aussi des parlementaires eux-mêmes confrontés au dépôt de projets de loi toujours plus nombreux.

Au-delà des discours, plusieurs chantiers ont été ouverts : codification, simplification du droit par ordonnance ou par la loi (lois des 2 juillet 2003, 9 décembre 2004 et 20 décembre 2007). Ces différentes techniques ont permis d'alléger notre droit de dispositions inutiles, périmées ou obsolètes, de le rendre plus accessible. Mais cet objectif juridique qu'est la simplification du droit ne pourra être pleinement poursuivi que si le Parlement n'est pas contraint de légiférer dans l'urgence et la confusion comme le cas se présente trop souvent.

Ainsi, pour nous en tenir à l'époque la plus récente, une disposition figurant dans l'article 11-II du projet de loi, actuellement en instance en première lecture à l'Assemblée nationale, portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires a été transférée par le Gouvernement dans le projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, définitivement adopté le 29 janvier 2009 par le Parlement, au motif de l'urgence à adopter cette extension aux établissements publics de santé de la faculté de déclasser et de vendre un immeuble appartenant à son domaine public dès la décision de désaffectation.

De même, la réforme de l'indemnité temporaire de retraite (ITR), cavalier initialement introduit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et, à ce titre, censuré par le Conseil constitutionnel, a été successivement introduit dans deux projets -le collectif budgétaire du 30 décembre 2008 et le projet de loi d'accélération des programmes de construction précédemment cité. Avant même d'arriver au Sénat, cette disposition a été supprimée par l'Assemblée nationale dans le second projet puisqu'elle avait été validée dans le premier par le Conseil constitutionnel et était donc entrée dans l'ordre juridique.

Ces collisions de textes ne peuvent conduire qu'à la confusion.

De même, les retouches conjoncturelles isolées peuvent être de nature à altérer l'équilibre général du bloc législatif modifié et y introduire des incohérences, voire des contradictions.

En revanche, deux dispositifs prévus par la révision constitutionnelle du 25 juillet 2008 faciliteront peut-être la tâche du législateur si la volonté du constituant est correctement respectée.

Il s'agit, en premier lieu, des études d'impact jointes aux projets de loi, destinées notamment à évaluer et à mesurer les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales du dispositif proposé.

En second lieu, les délais minimaux fixés entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique, sauf recours à la procédure accélérée sont de nature à contribuer à la qualité de la loi qui dépend naturellement du temps accordé au Parlement pour l'examiner mais aussi du double regard des deux assemblées.

C'est un des mérites éminents du bicamérisme comme le soulignait le rapporteur, au Sénat, du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vè République2(*) : « La navette parlementaire est l'une des conditions de l'approfondissement du débat politique et de l'amélioration du travail législatif ». Ainsi, le président Jean-Jacques Hyest déplorait-il que « la déclaration d'urgence (soit) devenue une pratique régulière ».

Il conviendra donc que la procédure accélérée destinée à remplacer l'urgence actuellement déclarée par la seule volonté du Gouvernement, ne soit pas banalisée comme c'est le cas aujourd'hui : en effet, cette technique a pour double effet de raccourcir la navette législative puisqu'une commission mixte paritaire peut être réunie à la demande du Gouvernement après une lecture dans chaque assemblée, et d'écarter l'application des délais précédemment cités.

Dans l'attente des effets bénéfiques de la procédure législative renouvelée, le Parlement doit se consacrer à cet exercice aujourd'hui devenu classique de la simplification du droit par l'initiative législative.

* 1 Cf. avis de Mme Jacqueline Panis au nom de la commission des affaires économiques - avis de Mme Françoise Henneron au nom de la commission des affaires sociales - avis de M. Bernard Angels au nom de la commission des finances.

* 2 Rapport n° 387 (2007-2008) de M. Jean-Jacques Hyest :

http://www.senat.fr/rap/l07-387/l07-387.html.