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Projet de loi de finances pour 2010 : Le budget de 2010 et son contexte économique et financier : le budget de 2010, entre crise et reprise

 

C. LES FACTEURS D'ÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC DEPUIS LA FIN DES ANNÉES 1990

Alors que le déficit public atteindra en 2009 et vraisemblablement en 2010 des niveaux jamais atteints en temps de paix, il n'est pas inutile de s'interroger sur les facteurs d'évolution de ce déficit sur longue période.

En effet, le seul niveau du déficit public est trompeur et ne donne pas une bonne image de l'action du Gouvernement et de la situation réelle des finances publiques.

Le tableau ci-après, calculé par la commission des finances, décompose l'augmentation du déficit prévue entre ses différents facteurs, depuis la fin des années 1990. Par convention, on a retenu pour les années 2009 et 2010 la prévision du Gouvernement.

Le déficit public a connu depuis la fin des années 1990 trois phases contrastées :

- jusqu'en 2001 il est demeuré modeste, à 1,5 point de PIB ;

- en 2002-2008 il a fluctué autour de 3,5 points de PIB ;

- en 2009 et 2010 il devrait être supérieur à 8 points de PIB.

Ces évolutions s'expliquent certes en partie par l'action des Gouvernements successifs (ce que l'on peut isoler par la notion d' « effort structurel », parfois utilisée par le Gouvernement), mais elles proviennent également de la conjoncture et de la tendance spontanée des recettes à augmenter plus ou moins vite que le PIB.

Décomposition des facteurs d'évolution du solde public, par la commission des finances

(en points de PIB)

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

1999-2002

2003-2010

1999-2010

Solde public en niveau

-1,8

-1,5

-1,6

-3,2

-4,1

-3,6

-3,0

-2,3

-2,7

-3,4

-8,2*

-8,5*

2003-2006

2007-2008

2009-2010

2003-2010

Evolution par rapport à l'année précédente

Solde public

0,8

0,3

-0,1

-1,6

-1,0

0,5

0,7

0,6

-0,4

-0,7

-4,8

-0,3

-0,6

0,8

-1,1

-5,1

-5,3

-5,9

Solde conjoncturel**

0,7

1,0

-0,1

-0,5

-0,5

0,2

-0,1

0,1

0,2

-0,8

-2,1

-0,6

1,0

-0,2

-0,6

-2,8

-3,5

-2,5

Solde structurel**

0,2

-0,7

0,0

-1,1

-0,5

0,3

0,7

0,5

-0,6

0,1

-2,7

0,3

-1,6

1,0

-0,5

-2,4

-1,8

-3,4

Recettes/PIB structurel

0,7

-0,6

-0,1

-0,5

-0,3

0,4

0,9

0,0

-0,8

-0,3

-1,9

0,0

-0,6

0,9

-1,1

-1,9

-2,1

-2,7

dont :

                                   

Fluctuations de l'élasticité au PIB

1,2

0,2

0,6

-0,3

-0,6

0,2

0,0

0,3

-0,1

0,1

-1,3

-0,1

1,7

-0,1

0,0

-1,4

-1,5

0,2

Mesures nouvelles sur les PO***

-0,3

-1,0

-0,9

-0,4

0,4

0,1

0,4

0,0

-0,6

-0,5

-0,8

0,1

-2,6

0,9

-1,1

-0,7

-0,9

-3,5

Recettes hors PO

-0,2

0,2

0,2

0,2

-0,1

0,1

0,5

-0,3

-0,1

0,1

0,2

0,0

0,3

0,1

0,0

0,2

0,3

0,6

Dépenses/PIB structurel

-0,5

0,0

0,1

-0,6

-0,2

-0,2

-0,1

0,6

0,2

0,4

-0,8

0,3

-1,0

0,1

0,7

-0,4

0,3

-0,7

« Effort structurel » = évolution du solde public (hors recettes non fiscales) dépendant de l'action du Gouvernement (mesures nouvelles + évolution du ratio dépenses/PIB structurel)

-0,8

-1,0

-0,8

-1,0

0,2

-0,1

0,3

0,6

-0,4

-0,1

-1,6

0,4

-3,6

1,0

-0,4

-1,1

-0,6

-4,2

* Prévisions de solde public du Gouvernement.

** Sans prise en compte de l'éventuelle perte de PIB potentiel due à la crise, par nature non chiffrable à ce stade.

*** 1999-2004 : estimations des mesures nouvelles présentées en 2003 par le Gouvernement pour les années 1999 et suivantes dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004 ; années suivantes : rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexés aux projets de lois de finances pour les années 2007 à 2010.

Sources : Insee, rapports économiques, sociaux et financiers, rapports relatifs aux prélèvements obligatoires, calculs de la commission des finances

1. Le déficit structurel, un concept ambigu

Une première approche, fréquemment utilisée, consiste à prendre en compte le solde dit « structurel », c'est-à-dire, en principe, corrigé des fluctuations de la conjoncture. Selon ce critère, l'amélioration du solde en 1999-2002 a été purement optique, puisqu'elle a été de nature strictement conjoncturelle, c'est-à-dire qu'elle a exclusivement résulté d'une croissance du PIB supérieure à la croissance potentielle. En 2007-2008, en revanche, l'augmentation du déficit public s'est répartie à peu près également entre augmentation du déficit conjoncturel et augmentation du déficit structurel, comme cela devrait encore être le cas en 2009 et 2010.

Le solde dit « structurel » est cependant en partie conjoncturel, puisqu'il présente l'inconvénient d'être calculé en considérant que la tendance des prélèvements obligatoires à augmenter plus ou moins vite que le PIB (c'est-à-dire à avoir une élasticité supérieure ou inférieure à l'unité) est indépendante de la conjoncture, et correspond donc à des évolutions du solde structurel. Ce phénomène ne se produit pas sur longue période, les prélèvements obligatoires spontanés tendant, à long terme, à augmenter aussi rapidement que le PIB. Il a cependant joué très favorablement en 1999-2002, améliorant le solde public de 1,7 point de PIB, alors qu'en 2009-2010 au contraire, le solde public devrait s'en trouver dégradé de 1,4 point de PIB.