B. UN PROGRAMME MARQUÉ PAR LE POIDS DES DÉPENSES FISCALES ET LE RÔLE DES OPÉRATEURS
1. Des dépenses fiscales considérables, parfois difficiles à évaluer
L'atteinte des objectifs du programme 174 mobilise des dépenses fiscales considérables, dont vos rapporteurs spéciaux regrettent que l'évaluation demeure parfois malaisée .
Les 820 millions d'euros de CP doivent tout d'abord être mis en regard des 2,9 milliards d'euros de dépenses fiscales principales sur impôts d'Etat rattachées au programme 174. Ces dépenses fiscales sont essentiellement constituées par le crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable 57 ( * ) , qui représente à lui seul un coût de 2,6 milliards d'euros pour le budget de l'Etat. Vient ensuite l'exonération de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel des ménages et des réseaux de chaleur, qui occasionne une perte de recettes de 200 millions d'euros.
S'agissant du crédit d'impôt « Développement durable », vos rapporteurs spéciaux observent qu'entre le PAP 2009 et le PAP 2010, le coût estimé du dispositif a quasiment doublé, passant de 1,5 à 2,8 milliards d'euros pour 2009 ( cf . tableau), et ce alors même que la réforme du dispositif votée en loi de finances initiale pour 2009 ne produira d'effets en recettes qu'en 2010. Cette réévaluation substantielle ne laisse pas de surprendre, s'agissant d'une dépense fiscale dont l'estimation est pourtant qualifiée de « très bonne » par le projet annuel de performances.
Réévaluations successives du coût du crédit d'impôt « Développement durable »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2008, 2009 et 2010.
Interrogés à ce sujet, les représentants de MEEDDM font valoir que « le coût 2009 a été supérieur aux prévisions, car l'engouement des Français a été important pour les travaux « développement durable » en 2008 (...) ». Ils relèvent également une « difficulté structurelle à anticiper les comportements des ménages en période de crise sur un marché qui sert de variable d'ajustement (typiquement, l'isolation des fenêtres ou le changement de chaudière est repoussé d'un an ou deux en période d'incertitude économique, ou avancé en période de confiance) ».
Quoi qu'il en soit, vos rapporteurs spéciaux considèrent que le volet dépenses fiscales du programme 174 doit faire l'objet d'améliorations significatives. Celles-ci pourraient d'abord consister à identifier le crédit d'impôt « Développement durable » comme dépense fiscale à fort enjeu dans le projet annuel de performance 58 ( * ) et à en assortir le chiffrage d'explications circonstanciées . Compte tenu de ses finalités, il conviendrait ensuite de mentionner, au titre des dépenses fiscales subsidiaires rattachés au programme, de mentionner l'éco-prêt à taux zéro destiné au financement de travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements anciens 59 ( * ) , relevant à titre principal du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » de la mission « Ville et logement ».
Vos rapporteurs spéciaux s'attacheront enfin à obtenir du Gouvernement une estimation des effets, en 2010, de la réforme 60 ( * ) du crédit d'impôt « Développement durable », dont il était annoncé, au moment de son vote, qu'elle se solderait par une amélioration nette de 82 millions d'euros des recettes d'impôt sur le revenu ( cf . tableau).
Impact sur les recettes fiscales de 2010 de la réforme du crédit d'impôt « Développement durable »
(en millions d'euros)
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Aménagements prévus |
Impact sur les recettes fiscales en 2010 |
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Elargissement de l'assiette aux logements donnés en location |
- 135 |
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Elargissement de l'assiette aux diagnostics de performance énergétique |
- 3 |
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Elargissement de l'assiette aux frais de pose des matériaux d'isolation des parois opaques |
- 250 |
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Exclusion des chaudières à basse température |
+ 40 |
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Exclusion des pompes à chaleur air-air |
+ 160 |
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Réductions de taux applicables à certains équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable et aux pompes à chaleur |
+ 220 |
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Non-déductibilité pour la détermination du revenu net foncier |
+ 50 |
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Total |
+ 82 |
Source : commission des finances
* 57 Article 200 quater du code général des impôts.
* 58 Tel était le cas dans le PAP 2009.
* 59 Dispositif créé en 2009 et dont le coût avoisinera 50 millions d'euros en 2010.
* 60 La loi de finances pour 2009 a prorogé le dispositif fiscal qui devait s'achever le 31 décembre 2009 jusqu'au 31 décembre 2012. Dans ce cadre, la mesure fiscale est élargie aux propriétaires bailleurs, aux dépenses de pose pour les matériaux d'isolation thermique des parois opaques et aux frais engagés lors de certains diagnostics de performance énergétique. Par ailleurs, le champ d'application du crédit d'impôt a été recentré sur les appareils les plus performants en excluant certains équipements de confort. Sont exclues les acquisitions de chaudières basse température et de pompes à chaleur air-air. Par ailleurs, une diminution progressive du taux du crédit d'impôt est appliquée aux équipements de chauffage alimentés à partir de biomasse et aux pompes à chaleur, compte tenu du degré de maturité de ces filières. Le taux applicable à ces équipements est ramené à 40 % au 1 er janvier 2009 et à 25 % au 1 er janvier 2010. Cependant, le taux de 40 % est maintenu si l'équipement est installé dans un bâtiment construit avant le 1 er janvier 1977 et si l'installation est faite dans les deux ans de l'acquisition du logement.