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Projet de loi de finances pour 2010 : Écologie, développement et aménagement durables. Comptes spéciaux : contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens.

 

D. UNE HAUSSE INQUIÉTANTE DE LA DETTE PRÉVISIONNELLE

En 2006, la reprise par le budget annexe des investissements et immobilisations de navigation aérienne auparavant financés par Aéroports de Paris avait conduit à une extension du périmètre budgétaire et une forte hausse de l'endettement, de 18,7 %. De 2007 à 2009, le recours à l'emprunt s'est stabilisé autour de 103 millions d'euros par an afin de financer les nouveaux investissements, ce qui s'est révélé cohérent avec le rythme de remboursement. L'encours au 31 décembre 2008 était donc de 877 millions d'euros.

En 2009, le budget annexe a cependant été fortement touché par la réduction du trafic aérien et n'a pu maintenir son objectif de stabilisation de l'endettement, afin de compenser la perte de recettes sans trop pénaliser les investissements les plus stratégiques liés à des engagements internationaux dans le cadre du ciel unique européen. La révision à la baisse des prévisions de recettes a conduit à identifier un besoin de financement supplémentaire de 209 millions d'euros. La deuxième loi de finances rectificative pour 2009 du 20 avril 2009, précitée, a donc relevé de 100 millions d'euros le plafond d'autorisation d'emprunt pour le porter à 216,82 millions d'euros.

Evolution de l'endettement net du budget annexe de 2006 à 2010

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

LFI 2009

LFR 2009

PLF 2010

Autorisation d'emprunt

103,6

103,6

103,69

116,82

100

250,7

Emprunt contracté

103

103

Remboursement des emprunts (capital)

114,3

103,7

103,7

116,81

0

128,33

Endettement net au 31/12

878,44

877,74

877,73

886,58

986,58

1.108,95

Evolution en pourcentage

18,7 %

- 0,08 %

0 %

1 %

11,3 %

12,4 %

Sources : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010 ; réponses du MEEDDM au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

Malgré une hypothèse de légère croissance du trafic aérien en 2010, le projet de budget retient un besoin de financement de 258,6 millions d'euros, de sorte que l'encours de la dette au 31 décembre 2010 est estimé à 1.108,9 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de cette évolution vers une dette moins soutenable. L'annuité d'emprunt (hors intérêts) ne représenterait plus que 11,6 % de l'encours, contre 11,8 % en 2008, et surtout serait deux fois inférieure au besoin de financement. L'endettement représenterait ainsi dix-sept années d'autofinancement en 2010, contre douze en 2009.

Les charges d'intérêts sont estimées à 30 millions d'euros, sur la base d'un taux moyen de 2,3 % pour les avances à taux fixe de l'Agence France Trésor (à l'exception de l'avance accordée en 2005, dont le taux hors marge est de 2,45 %).

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

1. Dans une conjoncture très dégradée pour le secteur du transport aérien, le budget annexe est soumis à un double défi organisationnel et financier puisqu'il s'agit de mener à bien de nombreuses réformes structurelles et de restaurer un équilibre budgétaire qui est aujourd'hui trop adossé à une augmentation des tarifs des recettes d'exploitation et de l'endettement.

2. L'extension du périmètre du budget annexe en 2009, par adjonction de fonctions régaliennes qui relevaient de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », n'est pas conforme à l'article 18 de la LOLF, mais permet d'améliorer la lisibilité de l'action de l'Etat dans les domaines de la sûreté et de la sécurité aérienne. L'arbitrage entre la logique juridique et la logique fonctionnelle a donc été réalisé en faveur de la seconde.

3. Le nouveau changement de périmètre est limité en montant (7 millions d'euros) et interne à la mission. Il revient sur une incohérence introduite en 2009.

4. La mise en place d'un contrat d'objectifs, de moyens et de performances avec la DGAC est tardive et il importe que sa conclusion aboutisse très rapidement.

5. L'hypothèse d'une évolution de la DGAC vers un statut d'établissement public doit être sérieusement envisagée. Il ne s'agit naturellement pas de privatiser à terme des fonctions régaliennes, mais de garantir un service de qualité à un moindre coût dans un environnement européen devenu plus concurrentiel avec la mise en oeuvre progressive du « ciel unique ».

6. Compte tenu de l'ampleur de la crise du secteur aérien et d'une nouvelle révision à la baisse des recettes du budget annexe en 2009, les hypothèses d'évolution du trafic retenues pour la construction du budget en 2010 sont peut-être encore trop optimistes. De même, les prévisions pour 2011 demeurent inchangées par rapport à celles qui figurent dans la loi de programmation pluriannuelle et sont donc peu crédibles.

7. L'équilibre en 2010 serait réalisé en jouant simultanément sur trois leviers : hausse des tarifs des redevances de navigation aérienne et de la TAC que l'on peut juger raisonnable (4,9 %), poursuite du plan d'économies sur les crédits de fonctionnement et d'investissement initié en 2009, à hauteur de 40 millions d'euros en 2010, et relèvement substantiel du plafond d'endettement. La situation financière du budget annexe n'en demeure pas moins délicate et pourrait nécessiter d'amplifier les mesures de rationalisation des coûts de fonctionnement.

8. Bien que la crise actuelle tende à en plafonner le produit, la démarche d'extension progressive de l'assiette des redevances de surveillance et de certification et de maintien de leurs tarifs en euros constants est pertinente et proportionnée. On peut cependant regretter que la DGAC ait pour le moment renoncé à créer une redevance de manifestation aérienne.

9. Le nouveau régime de fixation des redevances de navigation aérienne, fondé sur une incitation à la performance plutôt que sur le recouvrement intégral des coûts, est opportun et suit une logique analogue à celle de la réforme de la tarification des péages de Réseau ferré de France.

10. Le plan d'économies de 40 millions d'euros au sein de la DGAC devra impérativement tenir compte des observations sévères formulées par la Cour des comptes dans deux récents référés portant respectivement sur la négociation d'un protocole social avec les organisations syndicales et sur le service de l'exploitation et de la formation aéronautique (SEFA).

11. Il y a lieu de s'inquiéter de la forte hausse de l'endettement net du budget annexe et de s'interroger sur son caractère soutenable. Après une certaine stabilité, il devrait en effet augmenter de plus de 26 % entre 2008 et 2010, et représenterait dix-sept années d'autofinancement en 2010, contre douze en 2009.