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Projet de loi de finances pour 2010 : Outre-mer

 

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent des efforts poursuivis par le ministère de l'outre-mer pour améliorer l'information de la représentation nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour l'année 2010.

Ils relèvent ainsi que le périmètre et la structure de la mission « Outre-mer » sont stabilisés par rapport à l'année dernière, après plusieurs années de modifications importantes. Cette stabilisation, souhaitée par votre commission des finances, permet de mieux appréhender l'évolution des crédits de la mission.

A la date limite de réponse du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de l'outre-mer avait répondu à 49 des 57 questions formulées par vos rapporteurs spéciaux, soit un taux de réponse de 86 %, en hausse par rapport aux projets de loi de finances des années 2008 et 2009, où il s'était élevé respectivement à 37 % et 73 %. En outre, l'ensemble des réponses au questionnaire avait été transmis à vos rapporteurs spéciaux à la date du 12 octobre, ce qui traduit une amélioration notable de l'efficacité des services du ministère, ce dont vos rapporteurs spéciaux se réjouissent.

Toutefois, des lacunes subsistent encore pour appréhender convenablement l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer.

Ainsi, le document de politique transversale « Outre-mer » annexé au projet de loi de finances n'est pas encore exhaustif. Le ministère indique qu'il a fait l'objet d'améliorations importantes par rapport à l'année dernière : il regroupe aujourd'hui 88 programmes relevant de 27 missions contre 51 programmes relevant de 22 missions dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009. Malgré ces améliorations, deux programmes doivent encore y être intégrés « car les ministères concernés n'ont pas été en mesure de préciser leurs interventions en outre-mer. Il s'agit du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat » et du programme 148 « Fonction publique » qui gère la formation et l'action sociale des fonctionnaires ». Ces deux programmes font partie de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Vos rapporteurs spéciaux incitent donc vivement le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, en charge de cette mission, à tout mettre en oeuvre pour que puisse être obtenue une vision globale et précise de l'effort de l'Etat en direction de l'outre-mer.

Enfin, des améliorations substantielles doivent encore être apportées en matière d'évaluation des politiques publiques menées par l'Etat en outre-mer. La réorganisation administrative du ministère de l'outre-mer s'est traduite par la création du département de l'évaluation des politiques publiques et de la prospective, avec pour objectif de mieux évaluer les politiques publiques menées outre-mer. Toutefois, d'après les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux, ce département n'est doté que de 7 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT), ce qui paraît loin d'être suffisant pour évaluer l'intégralité des politiques publiques menées par l'Etat en direction de l'ensemble des départements et des collectivités d'outre-mer ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie. Ces lacunes en matière d'évaluation ont été, en outre, un des principaux enseignements de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer (DOM) menée par votre assemblée cette année.

I. UN CHANGEMENT DE CAP POLITIQUE ENCORE DÉPOURVU DE VÉRITABLE TRADUCTION BUDGÉTAIRE AU SEIN DE LA MISSION

A. L'INFLEXION DE LA POLITIQUE MENÉE EN DIRECTION DE L'OUTRE-MER

1. La LODEOM a initié une nouvelle approche de l'outre-mer

En mai dernier, le Parlement a définitivement adopté la loi pour le développement économique des outre-mer.

L'objectif de ce texte, qui concerne essentiellement les DOM et avait été élaboré dès l'année 2007, après une large concertation, est de donner un nouveau souffle au développement économique de l'outre-mer en modifiant l'approche qui avait été jusqu'alors privilégiée. L'objectif était de renforcer les capacités de l'outre-mer à produire un développement économique endogène, fondé sur ses atouts et non exclusivement sur des transferts de fonds en provenance de la métropole.

Dans cet esprit, la mesure-phare de cette loi a été la création de zones franches d'activités, bénéficiant de larges exonérations fiscales, et ciblées sur des secteurs prioritaires que les quatre DOM ont eux-mêmes choisis. Le bénéfice de ces exonérations est subordonné à l'engagement d'un minimum de fonds, par chaque entreprise, dans des mesures de formation professionnelle. Cette conditionnalité doit permettre de favoriser l'amélioration du niveau de qualification de la population locale ainsi que la résorption du chômage.

La LODEOM a par ailleurs prévu le recentrage de plusieurs dispositifs fiscaux qui souffraient de leur manque d'efficacité. Ainsi en a-t-il été des exonérations de charges sociales, dorénavant davantage ciblées sur les bas salaires et de la défiscalisation dans le secteur du logement, qui a été réorientée vers le logement social.

Cette loi n'a toutefois été qu'une première étape, axée sur le développement économique, dans la volonté de modifier la façon d'aborder la question ultramarine.

2. Les autres initiatives attendues

Ainsi, parallèlement aux débats sur la LODEOM, le Président de la République a annoncé, le 19 février dernier, la mise en place d'Etats généraux de l'outre-mer (EGOM), dont les thèmes de réflexions étaient plus larges que le seul développement économique et structurés autour de huit points :

- Comment faire baisser les prix ?

- Comment limiter les importations et augmenter la production locale ?

- Quels projets structurants pour l'avenir de chaque territoire ?

- Comment favoriser le dialogue social et l'accès à la formation professionnelle ?

- Comment mieux organiser la gestion des collectivités et de l'Etat ?

- Quelle relation faut-il développer avec les voisins de chaque territoire d'outre-mer ?

- Comment améliorer l'insertion des jeunes et garantir l'égalité des chances ?

- Quel travail faut-il accomplir pour réconcilier la mémoire, la culture et l'identité ?

Ces Etats généraux avaient notamment vocation à répondre à la crise sociale qu'ont rencontrée la Guyane, les départements des Antilles et, dans une moindre mesure, La Réunion, au début de l'année 2009.

La restitution de ces Etats généraux a eu lieu rue Oudinot le 1er octobre dernier, en présence de la ministre de l'outre-mer, Mme Marie-Luce Penchard, et a donné lieu à une synthèse de ses travaux par son coordinateur national, M. Richard Samuel.

Ils se sont traduits, le 6 novembre dernier, par des mesures d'application concrètes décidées par le Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM), créé par le Président de la République en février dernier et présidé par lui. Les premières traductions budgétaires de ces décisions ont été prises au travers d'un amendement du Gouvernement présenté à l'Assemblée nationale en seconde délibération et développé ci-dessous.

Le Sénat s'est également fortement investi dans la réflexion menée sur les modalités d'amélioration de la situation des DOM. Une mission commune d'information a été créée, par une initiative du Président du Sénat approuvée par l'ensemble des groupes politiques de notre assemblée. Cette mission, présidée par notre collègue Serge Larcher, a réalisé plus de trente auditions au Sénat, s'est rendue à Bruxelles et, surtout, a mis à profit ses déplacements dans chacun des quatre départements d'outre-mer en organisant quelque quatre-vingt réunions et une trentaine de visites de terrain afin de proposer des solutions concrètes aux problèmes que rencontrent aujourd'hui les DOM. Elle a rendu, le 7 juillet dernier, un rapport détaillé dont vos rapporteurs spéciaux veilleront à ce que les conclusions soient concrétisées.