Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2010 : Outre-mer

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 octobre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Marc Massion et Éric Doligé, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-Mer ».

M. Marc Massion, corapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget intervient cinq mois après la promulgation de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM). Le « coût » global de la LODEOM peut être évalué à 300 millions d'euros. Toutefois, son impact financier sur le budget de la mission « Outre-mer » est assez limité. En effet, un très grand nombre de ses mesures d'application ne sont pas encore parues. Plusieurs dispositions sont donc encore inapplicables.

M. Marc Massion, corapporteur spécial, a par ailleurs précisé que plus des deux tiers de ces 300 millions d'euros correspondent à des dépenses fiscales et non à des crédits budgétaires. De manière générale, les dépenses fiscales tiennent une place importante dans la politique en faveur de l'outre-mer. La mission « Outre-mer » regroupe 2,09 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,99 milliard d'euros en crédits de paiement (CP) dans le projet de budget pour 2010. Les dépenses fiscales, quant à elles, sont évaluées pour l'année 2010 à 3,46 milliards d'euros. Elles augmentent de 6,6 % par rapport à 2009 sous l'effet des dispositifs votés dans la LODEOM. Cette hausse est toutefois moins forte que celle de 2009, qui s'élevait à 17,4 %.

Enfin, la très grande majorité des crédits budgétaires en faveur de l'outre-mer ne se trouve pas dans la mission « Outre-mer ». Le document de politique transversale « Outre-mer », qui retrace l'ensemble de l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer, fait apparaître, pour 2010, 13,56 milliards d'euros en AE et 13,37 milliards d'euros en CP. La mission représente donc moins de 15 % des crédits de la politique transversale. Par ailleurs, le document de politique transversale n'est toujours pas exhaustif puisque deux programmes manquent encore pour appréhender l'effort global de l'Etat en faveur de l'outre-mer.

M. Marc Massion, corapporteur spécial, a ensuite évoqué un deuxième élément de contexte, outre la LODEOM : l'examen de ce budget intervient trois semaines après la synthèse des Etats généraux de l'outre-mer, annoncés en février 2009, qui ont donné lieu à une large consultation dans chacun des territoires concernés. Un Conseil interministériel de l'outre-mer, présidé par le Président de la République, doit se réunir le 6 novembre prochain pour concrétiser ce processus par des mesures législatives et réglementaires.

Ce sera l'occasion de mettre en oeuvre les propositions de la mission commune d'information sur les départements d'outre-mer (DOM) du Sénat dont M. Eric Doligé était rapporteur. L'une des propositions formulées est spécifiquement en lien avec le cadrage global de la mission « Outre-mer » : la nécessité de faire du ministère de l'outre-mer une structure interministérielle, éventuellement rattachée au Premier ministre, et non un ministère sous la tutelle du ministère de l'intérieur.

En effet, comme déjà indiqué, les crédits de la mission « Outre-mer » sont très limités au regard des crédits de l'ensemble de la politique en faveur de l'outre-mer et, par ailleurs, la tutelle du ministère de l'intérieur n'est pas adaptée à la diversité des statuts de l'outre-mer. Enfin, la collaboration entre le ministère et les autres ministères est rendue très difficile par un manque de considération trop répandu de ces ministères pour les problématiques ultramarines.

Dans ce contexte, le projet de budget 2010 de la mission « Outre-mer » apparaît comme un budget de transition entre les deux échéances de la LODEOM et des Etats généraux.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a relevé que les crédits de la mission « Outre-mer » connaissent, pour la seconde année consécutive, une augmentation sensible. Cette hausse est, dans le projet de loi de finances, de 6,4 % en AE et de 6,3 % en CP et porte principalement sur le premier des deux programmes de la mission.

Le programme « Emploi outre-mer » voit en effet ses crédits augmenter de près de 10 %. Cette augmentation correspond principalement à un meilleur remboursement aux organismes de sécurité sociale des exonérations de cotisations sociales spécifiques de certains territoires d'outre-mer. Ces compensations représentent 1,1 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010, soit plus de la moitié des crédits de l'ensemble de la mission.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, s'est réjoui de cette hausse, tout en regrettant qu'elle ne soit pas suffisante pour compenser à l'euro près les pertes subies par les organismes de sécurité sociale. La dette accumulée auprès d'eux s'élèvera à plus de 600 millions d'euros à la fin de l'année.

La deuxième mesure qui bénéficie, au sein du programme, d'une hausse de ses crédits est le service militaire adapté (SMA). M. François Trucy avait montré l'efficacité de ce dispositif dans un récent rapport de la commission des finances. Conscient de cette efficacité, le Président de la République a annoncé le doublement des effectifs de jeunes qui en bénéficient : ils passeront progressivement d'environ 3.000 aujourd'hui à 6.000.

Toutefois, d'après les informations recueillies auprès du ministère, l'augmentation des crédits et des effectifs du SMA ne sera pas proportionnelle à ce doublement. Il est donc à craindre que la qualité de la formation n'en pâtisse. Ce serait regrettable, puisque 80 % des jeunes qui sortent aujourd'hui du SMA trouvent ensuite un emploi ou une formation qualifiante.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a ensuite évoqué le second programme de la mission : « Conditions de vie outre-mer ». Il comporte notamment les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) consacrée au logement en outre-mer. Ces crédits connaissent tout particulièrement une année de transition. En effet, la LODEOM a prévu le recentrage sur le logement social du dispositif de défiscalisation du logement en outre-mer. La défiscalisation pourra en outre s'articuler avec une utilisation des crédits de la LBU. Ce nouveau mécanisme n'entrera en application que très progressivement et devra faire l'objet d'un travail concerté avec les bailleurs sociaux pour être efficace.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a relevé que les crédits de la LBU ne diminuent pas et a espéré que, sur ce point, les craintes de ses collègues ultramarins, exprimées lors du débat sur la LODEOM, seront apaisées. Il s'est réjoui, au regard des besoins des populations locales, de la hausse de 6 % des crédits consacrés à la résorption de l'habitat insalubre. En revanche, il s'est interrogé sur le report à 2011 de la mise en place effective du groupement d'intérêt public censé régler les problèmes d'indivision dans les DOM.

Les mesures en faveur de la continuité territoriale connaissent également une année de transition. Le fonds de continuité territoriale, voté dans la LODEOM, doit être mis en place pour regrouper et rationaliser les différents types d'aides existantes. Ces aides seront désormais soumises à une condition de ressources, ce dont il convient de se réjouir.

Enfin, M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a souhaité aborder deux sujets qui ne figurent pas strictement au sein de la mission « Outre-mer » mais qui revêtent une importance particulière.

D'une part, le dispositif des indemnités temporaires de retraites (ITR) en outre-mer a été réformé, à l'initiative de la commission des finances, dans le collectif budgétaire de décembre 2009. Les économies budgétaires espérées mettront toutefois du temps à se concrétiser puisque la fin des entrées dans le dispositif n'est prévue que pour 2028.

D'autre part, les majorations de traitement des fonctionnaires d'Etat et de la fonction publique territoriale coûtent plus de 1,3 milliard d'euros à l'Etat. Aucun chiffrage concernant leur coût pour les collectivités territoriales n'est disponible. Or, ces majorations ne sont pas adaptées aux écarts de prix entre l'outre-mer et la métropole. Par ailleurs, elles ont d'importants effets pervers sur le niveau des prix et sur la situation financière des collectivités territoriales. M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a rappelé qu'il veillera à mettre en oeuvre les préconisations de la mission commune d'information, sur la base de l'étude comparative des prix qui sera rendue par l'Insee en 2010.

Sous le bénéfice de ces observations, M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a préconisé l'adoption sans modification des crédits de la mission « Outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

M. Marc Massion, corapporteur spécial, s'est dissocié, à titre personnel, de cette préconisation, au regard du décalage entre les attentes des Ultramarins et le projet de budget présenté par le Gouvernement.

M. François Trucy a rappelé que son rapport d'information sur le SMA traite également du dispositif « Défense deuxième chance », applicable en métropole, et qui s'avère tout aussi efficace. Il a demandé des précisions sur les modalités de la mise en extinction de l'ITR, votée à l'initiative de la commission des finances.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a rappelé que celle-ci avait déposé plusieurs amendements visant à une disparition rapide de l'ITR mais que ces amendements n'avaient pas été adoptés. Le Gouvernement a fait adopter son propre projet de réforme, plus progressif, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 mais cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel. C'est ce projet qui a finalement été repris par la commission des finances dans le collectif budgétaire de décembre 2008. Par ailleurs, le gel du montant des ITR signifie qu'il cesse d'être indexé sur l'évolution des retraites auxquelles il s'applique.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que le coût du dispositif continue à augmenter car il bénéficie encore à de nouveaux entrants.

Mme Michèle André a souligné l'absence de doublement des moyens du SMA, qui risque d'entraîner une dégradation de la qualité de la formation dispensée et de son efficacité. De manière générale, le projet de budget pour l'année 2010 est en décalage avec le débat qui a eu lieu au Sénat sur les conclusions de la mission commune d'information sur la situation des DOM le mardi 20 octobre 2009. Par ailleurs, elle a exprimé son inquiétude au sujet des finances locales de Mayotte, qui semblent aujourd'hui dans une situation catastrophique, et a souhaité connaître l'état d'avancement de la mise en place d'un état civil.

Concernant le SMA, M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a indiqué que le Gouvernement explique par deux facteurs le non doublement des crédits. D'une part, il devient difficile de trouver plus de 3000 volontaires par an ; par conséquent, les nouveaux bénéficiaires auraient un autre profil et bénéficieraient d'une formation différente de celle actuellement dispensée. D'autre part, le doublement des effectifs n'aura pas lieu en 2010 mais sur une plus longue durée.

Le budget de la mission augmente de 6,4 % en 2010, ce dont il faut se réjouir. Toutefois, toutes les réponses ne doivent pas venir de l'Etat. La mission d'information du Sénat a identifié plusieurs pistes pour trouver de nouvelles recettes, notamment au profit des collectivités territoriales, qui permettraient de leur rendre des capacités d'action.

Enfin, concernant Mayotte, la situation dégradée des finances locales correspond à ce que la mission a pu constater dans l'ensemble des DOM. La constitution d'un état civil semble avancer correctement puisque deux juges et vingt personnes qualifiées sont aujourd'hui affectés à cette tâche. Ils traitent 1.200 dossiers par an pour un stock actuel de 7000 dossiers, qui devrait donc être traité en six ans.

M. François Trucy a précisé que le SMA a surtout besoin de crédits d'investissement, en particulier pour faire face à l'augmentation du nombre de volontaires.

M. Jean Arthuis, président, a redouté que la situation économique très dégradée de l'outre-mer préfigure celle de la métropole dans quelques années.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, s'est déclaré moins pessimiste. L'outre-mer a des marges de progression considérables. La surface agricole utile, par exemple, peut être augmentée de 50 % si les problèmes fonciers sont résolus. L'intégralité des ressources de pêche n'est pas encore exploitée.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la nature des problèmes administratifs et politiques rencontrés par l'outre-mer et s'est demandé si les aides versées par l'Etat ne constituent pas, en réalité, un obstacle au développement endogène.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a évoqué les principaux problèmes de l'outre-mer. Les majorations de rémunérations pèsent sur le niveau des prix et sur les finances des collectivités locales tout en bridant l'initiative privée, 40 % des emplois étant des emplois publics. Beaucoup de collectivités territoriales ne paient pas leurs charges sociales, ce qui fait de l'URSSAF la première banque de ces collectivités. Il a regretté que ces problèmes ne soient pas traités et a souhaité que les mentalités évoluent. L'immigration clandestine constitue par ailleurs un défi. A titre d'exemple, un jeune Brésilien de 12 ans se présentant pour être scolarisé en Guyane est accueilli et placé dans une classe avec des élèves de son âge même s'il ne parle pas un mot de français.

M. Marc Massion, corapporteur spécial, a rappelé que certaines propositions de M. Georges Patient, formulées dès 1997, sont restées lettres mortes jusqu'à la mission commune d'information du Sénat. Or, la situation sociale dans les DOM est à nouveau « explosive », ce qui nécessite que les problèmes ultramarins soient traités rapidement.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a recommandé que les propositions de la mission commune d'information soient mises en oeuvre dans le cadre de l'examen du texte qui résultera du Conseil interministériel du 6 novembre. Les problèmes de la Guyane sont majeurs et très spécifiques. C'est un territoire aussi vaste que le Portugal, dont 90 % de la terre appartient à l'Etat, qui subit une forte immigration clandestine et reste pourtant soumis aux réglementations européennes applicables en métropole.

M. Yann Gaillard a évoqué plusieurs problèmes majeurs en matière d'organisation administrative et politique, qu'il a pu constater par le passé en tant qu'inspecteur général des finances. Ainsi, les maires n'avaient aucun contact avec les receveurs municipaux. Par ailleurs, à la suite d'un cyclone, les aides apportées par l'Etat n'étaient pas allées à leurs bénéficiaires parce que les lettres d'envoi, estampillées au nom du Trésor public, avaient été détruites.

M. Eric Doligé a indiqué que l'absence trop fréquente d'adresses entraîne des difficultés dans l'acheminement du courrier. Par ailleurs, il est apparu, dans le cadre des auditions de la mission sénatoriale, que le problème des cotisations sociales non payées par les communes était inconnu des exécutifs départementaux concernés, ce qui montre le manque de communication et de coopération entre les différents exécutifs locaux.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a jugé le système d'administration actuel de l'outre-mer « totalement décalé ».

A l'invitation des rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

*

* *

Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position tendant à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Outre-mer », après avoir pris acte de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale. Elle a également décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 54 quater, inséré par l'Assemblée nationale.