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Projet de loi de finances pour 2010 : Recherche et enseignement supérieur

 

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 23

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteurs spéciaux : MM. Philippe ADNOT et Christian GAUDIN

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 (2009-2010)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPECIAUX

- L'augmentation des crédits de la mission confirme la priorité donnée à l'enseignement supérieur et à la recherche. Toutefois, sur 1,8 milliard d'euros de « moyens supplémentaires », 565 millions d'euros résultent de l'augmentation des dépenses fiscales et 420 millions d'euros des autorisations d'engagement liées aux contrats de partenariat public-privé.

- Les opérateurs de la mission devraient être concernés par le futur emprunt national. Leur capacité d'absorption des crédits ainsi dégagés devra être examinée de près. D'autre part, le financement de la maturation des projets de recherche innovants et de la preuve de concept devrait pouvoir en bénéficier, la sélection des projets devant alors reposer sur leur seul potentiel, sans suivre une logique territoriale.

- Il convient de se féliciter de l'effort financier associé au chantier « Carrières », soit près de 270 millions sur la période 2009-2011.

- L'action de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) doit être saluée et soutenue. Toutefois, les moyens humains dont dispose cette agence paraissent insuffisants, ce qui pourrait amoindrir son efficacité.

- La mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités se poursuit. Ainsi, ce budget porte la marque du transfert de 60.617 ETPT à destination des 38 établissements qui seront autonomes à compter du 1er janvier 2010.

- Les aménagements du nouveau système d'allocation des moyens aux universités qui seront portés en 2010 ne sont pas suffisamment détaillés. Ils devraient toutefois en principe rejoindre les préconisations exprimées par le rapport conjoint des commissions des finances et de la culture.

- Les modalités de l'opération Campus nécessitent d'être clarifiées.

- 43 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires sont prévus par le projet de loi de finances pour 2010 afin d'améliorer la « Vie étudiante ». Le bilan de la première phase du chantier « Vie étudiante » est positif, notamment en ce qui concerne la réforme du dispositif d'aides sociales, désormais plus lisible et plus juste, ainsi que l'accompagnement des étudiants handicapés.

- La mise en oeuvre de la réforme de deux grands organismes publics de recherche, le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), marque une avancée importante et appréciable.

- L'évolution des missions du CNRS nécessite une répartition des rôles très claire avec l'Agence nationale de la recherche (ANR) sous peine de créer des doublons préjudiciables.

- Le niveau des crédits d'intervention d'OSEO Innovation n'est pas satisfaisant et il ne faut pas que, l'année prochaine, le soutien aux PME innovantes ne subisse de nouvelles coupes claires. C'est pourquoi il est proposé un amendement visant à augmenter d'un million d'euros les crédits destinés à OSEO Innovation.

- La fusion de la Cité des sciences et du Palais de la Découverte devra être suivie avec attention.

- Le financement des établissements de l'enseignement supérieur agricole privé a été réformé. Le nouveau dispositif permet de fixer des objectifs et d'introduire une évaluation de la performance dans les nouveaux contrats, ce qui est satisfaisant.

- Le consortium de coopération scientifique pour l'agriculture, l'alimentation, l'environnement et le développement durable est de nature à donner une impulsion forte à la recherche agronomique française.

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION : SIX MINISTÈRES ET DIX PROGRAMMES

La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) présente un fort caractère interministériel puisque pas moins de six ministères sont intéressés par au moins l'un des dix programmes de la mission.

La maquette a évolué avec le regroupement en un seul programme des trois anciens programmes de la mission relevant du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Les anciens programmes 189 « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions », 188 « Recherche dans le domaine de l'énergie » et 190 « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat » ont ainsi été fusionnés dans un nouveau programme 190 baptisé « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ».

Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) est le chef de file de la mission.

A. LES PRINCIPAUX CHIFFRES

1. Les crédits et les fonds de concours : 24,813 milliards d'euros de crédits de paiement

La mission est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2010, de 25,425 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 24,813 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), ces derniers affichant une hausse de 2,9 % à périmètre constant par rapport à 2009.

Les fonds de concours attendus pour 2010 s'élèvent à 64,8 millions d'euros.

Cette hausse va, de nouveau, au-delà des engagements figurant dans l'article 1er de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche (LPR), dont l'année 2010 marque le terme, et dont l'article 1er et l'annexe sont rappelés ci-après. Plus précisément :

- les crédits budgétaires de la mission (hors programme « Vie étudiante » et hors agences de financement sur projets pour reprendre la nomenclature de la loi de programme précitée) s'élèvent à 21,9 milliards d'euros en CP, contre 20,8 milliards d'euros inscrits dans la LPR ;

- les dépenses fiscales, détaillées ci-après, devraient s'élever, à périmètre comparable, à 3,6 milliards d'euros au lieu de 1,7 milliard d'euros programmés ;

- en revanche, les crédits dévolus aux agences de financement sur projets, en particulier l'Agence nationale de la recherche (ANR), l'Agence nationale de recherches sur le SIDA (ANRS) et OSEO innovation pour ses aides à l'innovation devraient s'élever à environ 1,1 milliard d'euros en 2010 alors même que la LPR prévoyait 1,5 milliard d'euros à cet effet.

L'incontestable montée en puissance de ces acteurs, qui doivent insuffler davantage de « culture de projets » au sein de notre recherche nationale, n'a donc pas atteint le niveau initialement envisagé, ce que regrettent vos rapporteurs spéciaux. Comme cela sera détaillé dans l'analyse du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », l'évolution de la capacité d'intervention d'OSEO Innovation ces dernières années apparaît particulièrement préoccupante.

Le tableau ci-après retrace la répartition des crédits et des emplois de la mission par programme.

Récapitulation des crédits de la MIRES par programme

 

Ministre intéressé

CP demandés pour 2010

(en euros)

Plafond d'emplois autorisés pour 2010 (*)

(en ETPT)

Emplois pris en compte pour le plafond d'emploi des opérateurs

(en ETPT)

Formations supérieures et recherche universitaire

MESR

12.146.228.506

105.495

113.535

Vie étudiante

MESR

2.014.017.798

0

0

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

MESR

5.198.723.907

0

48.678

Recherches dans le domaine des milieux et des ressources

MESR

1.241.779.700

0

17.212

Recherche spatiale

MESR

1.302.243.193

0

2.417

Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables (libellé modifié)

Ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat

1.303.693.274

14.779

4.861

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

Ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

942.241.321

2.301

2.395

Recherche duale (civile et militaire)

Ministre de la défense

200.000.000

0

0 (**)

Recherche culturelle et culture scientifique

Ministre de la culture et de la communication

161.010.204

489

1.192

Enseignement supérieur et recherche agricoles

Ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche

303.780.072

5.324

544

* Incluant les emplois des opérateurs rémunérés par le programme et figurant dans le plafond d'emplois de l'Etat

** Les opérateurs de la recherche duale ont été comptabilisés dans d'autres programmes de la mission.

Source : projet de loi de finances pour 2010, projet annuel de performances « Recherche et enseignement supérieur »

Extrait de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche

Article 1er

La programmation des moyens consacrés par l'État à la recherche, telle qu'annexée à la présente loi, est approuvée.

Ces moyens augmenteront de manière à atteindre un montant cumulé de 19,4 milliards d'euros supplémentaires pendant les années 2005 à 2010 par rapport aux moyens consacrés en 2004.

Ils comprennent, conformément à l'annexe, l'ensemble des crédits budgétaires de la mission « Recherche et enseignement supérieur », hors programme « Vie étudiante », ainsi que les ressources extrabudgétaires et le montant des dépenses fiscales qui concourent au financement des activités de recherche et d'innovation.

Le Gouvernement déposera, dans un délai de six mois suivant la publication de la présente loi, un rapport visant à déterminer les conditions du développement de la recherche en Guadeloupe, en Guyane, à La Réunion et en Martinique, à en définir les objectifs et, le cas échéant, à proposer de nouvelles dispositions tenant compte de leurs situations particulières.

Annexe : programmation des moyens consacrés par l'Etat à la recherche

(en millions d'euros (*))

 

2004 (**)

2005(**)

2006

2007

2008

2009

2010

MIRES (hors programme « Vie étudiante »)

18.205

18.561

18.950

19.360

19.919

20.365

20.800

Agences de financements sur projets (hors Agence de l'innovation industrielle)(***)

0

350

630

910

1.100

1.295

1.500

Dépenses fiscales

650

950

1.290

1.570

1.620

1.660

1.700

Total recherche

18.855

19.861

20.870

21.840

22.639

23.320

24.000

Effort supplémentaire cumulé par rapport à 2004

-

1.006

3.021

6.006

9.790

14.255

19.400

(*) Les montants de ce tableau ne comprennent pas la contribution française aux programmes et actions communautaires en matière de recherche, de développement technologique et d'innovation.

(**) Périmètre reconstitué en 2004 et 2005, sur une base constante 2006 hors programme « Vie étudiante ».

(***) Financements de l'Agence nationale de la recherche et concours supplémentaires à OSEO-Anvar en faveur de la recherche.

2. Les dépenses fiscales : 5,1 milliards d'euros, dont 3,6 milliards d'euros hors plan de relance

Les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à la mission et qui lui sont donc rattachées représentent 5,1 milliards d'euros (3,6 milliards d'euros hors effet du remboursement immédiat à titre exceptionnel du crédit d'impôt recherche, ou CIR), soit 20,6 % des CP de la mission (14,6 % hors effet CIR). Les principales dépenses fiscales sont :

- le CIR, dont le coût pour 2010 est estimé à 4 milliards d'euros, dont 2,5 milliards de « coût ordinaire » et 1,5 milliard de décaissement dû à la reconduction, en 2010, de la mesure exceptionnelle de remboursement immédiat de ce crédit d'impôt, qui est l'une des composantes du « volet fiscal » du plan de relance de l'économie française. Cette estimation intègre la réforme du CIR de 2008 qui s'est traduite, en particulier, par le triplement de la part dite « en volume » de ce crédit d'impôt, la disparition de sa part dite « en accroissement » et le déplafonnement du CIR ;

- la taxation réduite des plus-values professionnelles à long terme provenant des produits de cession et de concessions de brevets, non estimée dans le présent projet de loi de finances, mais dont le coût était évalué à 660 millions d'euros en 2009 ;

- la réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur, dont le coût pour 2010 est évalué à 195 millions d'euros ;

- la réduction d'impôt au titre de la souscription de parts de fonds communs de placement dans l'innovation, dont le montant est estimé à 100 millions d'euros ;

- l'exonération de l'impôt sur le revenu des salaires perçus par les étudiants, dont le coût est estimé à 50 millions d'euros.

3. Les plafonds d'emplois : 128.388 ETPT et 214.567 ETPT rémunérés par les opérateurs

Le présent projet de loi de finances octroie à la MIRES un plafond d'emplois de 128.388 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour 2010, soit 6,4 % de l'ensemble des plafonds d'emplois.

82,2 % des emplois sont portés par le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ».

Toutefois, afin d'avoir une vision plus précise des emplois rémunérés par les crédits de la présente mission, il convient de tenir compte des emplois rémunérés par les opérateurs, soit au total 214.567 ETPT (dont 190.834 ETPT pris en compte pour le plafond d'emplois des opérateurs).