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Projet de loi de finances pour 2010 : Recherche et enseignement supérieur

 

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté :

- à l'initiative de notre collègue député Laurent Hénart, rapporteur spécial, un amendement majorant de 1 million d'euros les crédits en faveur de l'enseignement supérieur privé. La mesure a été gagée par la réduction, à due concurrence, de la dotation de l'action « Soutien » du programme « Recherche scientifique et technologique pluridisciplinaires » ;

- à l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Gorges, rapporteur spécial, un amendement majorant de 2 millions d'euros les crédits en faveur de l'Institut Pasteur de Paris. La mesure a été gagée par la réduction, à due concurrence, de la dotation du chantier de désamiantage de Jussieu, dont les crédits ne devraient pas être intégralement consommés.

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement :

- majorant de 0,3 million euros (en AE et en CP) les crédits de la mission, à titre non reconductible ;

- minorant de 67,7 millions d'euros en AE et de 49,9 millions d'euros en CP les crédits de la mission afin de gager les ouvertures de crédits en faveur du monde agricole et de l'outre-mer.

II. ADOPTION DE DEUX ARTICLES RATTACHÉS

L'Assemblée nationale a également adopté deux articles additionnels rattachés à la mission. Il s'agit des articles 54 quinquies et 54 sexies, dont l'analyse figure dans le présent rapport, au sein de la rubrique « Examen des articles rattachés ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 12 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, Président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Philippe Adnot et Christian Gaudin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

M.  Christian Gaudin, rapporteur spécial, a tout d'abord souligné que la mission « Recherche et enseignement supérieur » demeure une priorité de l'Etat. Ainsi, une fois encore, les crédits demandés pour cette mission, soit 25,4 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 24,8 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), dépassent la programmation de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche.

Il a déclaré que le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche estime à 1,8 milliard d'euros l'effort financier supplémentaire consenti par l'Etat. Toutefois, il a remarqué que ce chiffre intègre de nombreuses capacités d'engagement qui mettront sans doute un certain temps à se réaliser et que les sommes effectivement disponibles dès 2010 s'élèvent, au total, à 1,26 milliard d'euros.

Il a également observé que les opérateurs de la mission devraient recevoir une partie des fonds du futur emprunt national. Dès lors, il conviendra d'examiner avec soin la capacité d'absorption de ces moyens nouveaux par les opérateurs.

M.  Christian Gaudin, rapporteur spécial, a ensuite évoqué le plan en faveur des carrières dans l'enseignement supérieur et la recherche, qui a débuté en septembre 2009. Ce plan représente un effort cumulé de 271 millions d'euros sur la période 2009-2011, dont 55,4 millions d'euros en 2010. Il s'est félicité de cette revalorisation des carrières qui permet, d'une part, d'accompagner concrètement la réforme des universités, et d'autre part, d'améliorer la lisibilité du système en harmonisant les règles et les dispositifs entre les organismes de recherche et les établissements d'enseignement supérieur. Cependant, il a relevé que, s'agissant de la revalorisation des débuts de carrière des maîtres de conférences en vigueur à la rentrée 2009, il peut apparaître des différences de traitement entre les personnes recrutées entre 2006 et 2008 et les personnes recrutées à partir de 2009, souhaitant que des précisions soient apportées sur ce point en séance publique.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a complété le propos introductif de M. Christian Gaudin en indiquant que la réforme engagée de la gestion des unités mixtes de recherche (UMR) constitue un sujet majeur puisque 43 % des laboratoires publics prennent la forme d'une UMR, c'est-à-dire impliquent au moins deux établissements. La réforme s'inscrit dans le cadre d'un nouveau partenariat entre les organismes et les universités. Elle s'appuie sur la limitation du nombre de tutelles scientifiques et sur la mise en place du mandat de gestion unique pour l'hébergeur de l'unité. Toutefois, afin que ce mandat devienne une réalité, il convient de procéder à une harmonisation des règles fiscales, comptables et financières régissant les différentes catégories d'établissements publics. Le principal bénéfice attendu de cette réforme est l'identification d'un interlocuteur unique auprès des acteurs extérieurs.

Par ailleurs, l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) a réalisé 1 517 évaluations en 2009 pour la campagne relative aux établissements de la « vague D » (2010-2013). Cette charge de travail suscite des questions quant à la capacité de l'agence à assumer pleinement ses missions alors que ses ressources humaines sont relativement limitées. En effet, il importe que le système national soit soumis à une évaluation incontestable et répondant aux meilleures pratiques internationales. Son rôle est devenu d'autant plus important aujourd'hui que le nouveau système d'allocation des moyens aux universités (SYMPA) attribue une partie des crédits en fonction de la notation par l'AERES des laboratoires de recherche.

Puis M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a présenté ses principales observations sur les programmes dont il a la charge.

Le programme « Formations supérieures et recherche universitaires» est le plus important de cette mission puisqu'il en représente près de 50 % des crédits. Le présent budget témoigne du passage de la deuxième vague d'universités à l'autonomie, soit trente-huit établissements au 1er janvier 2010 : plus de 60 000 emplois doivent ainsi être transférés aux universités ainsi que la masse salariale afférente.

Conformément aux engagements pris par le Gouvernement, ce programme bénéficie d'une augmentation sensible des crédits et ne subit aucune suppression d'emploi. L'évolution des crédits traduit notamment la montée en charge du plan « Réussir en licence », soit 66,5 millions d'euros supplémentaires cette année et un effort cumulé de 730 millions d'euros sur cinq ans. Il s'agit d'un chantier important, à savoir l'amélioration de la réussite des étudiants à l'entrée en l'université, avec pour objectif de mettre un terme au débat sur la sélection.

S'agissant du nouveau système d'allocations des moyens, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a déclaré que les aménagements proposés pour 2010 sont conformes aux préconisations du rapport d'information n° 532 (2008-2009) qu'il a rédigé en juillet 2009, conjointement avec M. Jean-Léonce Dupont, au nom de la commission des finances et de la commission de culture, de l'éducation et de la communication : ajustement du poids respectif des enveloppes licence et master, prise en compte de la situation des universités de petite taille par la surpondération des 10 000 premiers étudiants ; majoration de la pondération des étudiants de licence, de master et d'instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) tertiaires ainsi que celle des diplômes universitaires de technologie (DUT). En outre, deux évolutions majeures ont été annoncées : d'une part, le modèle prendra en compte la nouvelle équivalence entre travaux pratiques et travaux dirigés ; d'autre part, il n'y aura pas, en 2010, de redéploiements d'emplois entre universités. Il est proposé de maintenir une enveloppe particulière compensant les « emplois manquants ». Cette compensation passera de 20 000 euros aujourd'hui à 25 000 euros en 2010. Elle devrait augmenter dans les prochaines années de façon à rémunérer, à moyen terme, tous les emplois manquants à un niveau équivalent au coût moyen d'un emploi de catégorie A, c'est-à-dire 45 000 euros. Ces crédits permettront des recrutements de contractuels ou des transformations de contractuels en titulaires. Les écarts historiques entre les universités pourront ainsi être progressivement rééquilibrés, sans qu'il soit pour autant nécessaire de recourir à des redéploiements massifs entre établissements.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, s'est déclaré favorable à cette solution, car il paraît difficile de réussir la réforme de l'université par une diminution des moyens humains, que ce soit par le biais des suppressions d'emplois ou le redéploiement des postes maintenus.

Il a ensuite présenté l'opération Campus qui doit servir à financer l'émergence d'une dizaine de campus de niveau international par la remise à niveau de leur patrimoine immobilier. Le coût de cette opération est estimé à 5 milliards d'euros. L'Etat dispose actuellement de 3,7 milliards d'euros résultant de la vente d'une partie des titres d'EDF. Cette recette a été placée sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ». Lorsque les opérations auront commencé, elle devra être majorée d'un montant représentatif des économies de charges d'intérêt engendré par le surcroît de trésorerie dont a bénéficié l'Etat depuis la cession de titres EDF. En quatre ans et sur la base d'un taux d'intérêt de 4,25 %, le montant global à répartir serait de l'ordre de 4,3 milliards d'euros. Une telle somme permettrait de couvrir l'ensemble des dotations jusqu'ici annoncées, mais ne comprendrait toutefois pas l'opération « Paris-Centre ». Au-delà de l'insuffisance des crédits, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a souligné les incertitudes concernant la gestion opérationnelle de ces dotations dont l'identité juridique du bénéficiaire n'est pas connue. Il a indiqué que des précisions seraient demandées en séance plénière, aussi bien sur l'opération Campus que sur les modalités de sélection des campus « prometteurs et innovants » qui bénéficieraient également de crédits budgétaires.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite fait part de ses réflexions sur les possibilités de financer la maturation des projets de recherche innovants et la preuve de concept par le recours au futur « grand emprunt national ». La maturation des projets de recherche est primordiale car elle correspond à la phase qui permet d'examiner le potentiel d'applications d'un projet dont la recherche fondamentale est finie. Or cette phase n'est aujourd'hui financée que marginalement : d'une part, les financements publics de la recherche fondamentale ne peuvent soutenir ces projets qui, d'autre part, ne sont pas suffisamment avancés pour attirer des financements publics ou privés de recherche appliquée. Or, il existe une possibilité réelle de renforcer le potentiel d'innovation de la France. Si un financement public de la maturation et de la preuve de concept était mis en place, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a fait valoir l'importance de sélectionner des projets selon une logique thématique privilégiant l'excellence et non selon une logique territoriale.

A propos du programme « Vie étudiante », il a souligné la progression des crédits qui, d'une part, accompagnent la montée en charge de la réforme des bourses, et, d'autre part, témoignent d'un effort substantiel en faveur de l'accueil des personnes handicapées.

S'agissant du programme « Recherche culturelle et culture scientifique », il a relevé la fusion annoncée entre la Cité des Sciences et le Palais de la Découverte.

Au sujet du programme « Enseignement supérieur et recherche agricole », M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a noté avec satisfaction que la réforme du financement de l'enseignement supérieur agricole privé introduit, à l'image de ce qui se fait dans les universités, d'une part, la notion de performance et, d'autre part, un lien entre allocation de moyens et atteinte des objectifs fixés dans les contrats quadriennaux. Il a également présenté la création du consortium de coopération scientifique pour l'agriculture, l'alimentation, l'environnement et le développement durable, en indiquant que les regroupements thématiques permettent de réunir les meilleures compétences quelle que soit la localisation géographique de ces dernières.

Puis, M.  Christian Gaudin, rapporteur spécial, a livré son analyse des programmes qu'il est chargé de rapporter.

Il a indiqué que les crédits du programme « Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », qui s'élèvent à 5 227,7 millions d'euros en AE et à 5 198,7 millions d'euros de CP, affichent une augmentation de 2,8 % à périmètre constant par rapport à 2009. Il a approuvé cette évolution car elle accompagne une démarche réformatrice, illustrée par les réorganisations du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM). Ainsi, le décret n° 2009-1348 du 29 octobre 2009 a traduit la nouvelle organisation du CNRS en dix instituts thématiques, qui doivent fonctionner selon une logique d'allocation de moyens aux meilleures équipes. Cette réforme devrait contribuer à une meilleure responsabilisation des acteurs. Il conviendra toutefois de vérifier que la répartition des rôles entre le CNRS et l'Agence nationale de la recherche (ANR) est tout à fait claire.

Par ailleurs, il a estimé souhaitable d'augmenter la subvention allouée à l'Institut Pasteur de Paris, indiquant qu'il proposera un amendement à cette fin.

S'agissant du programme « Recherche spatiale », M.  Christian Gaudin, rapporteur spécial, a observé, d'une part, que la subvention octroyée au CNES, soit 584 millions d'euros, est conforme au contrat d'objectifs et, d'autre part, que 2010 sera la dernière année où la participation de la France à l'Agence spatiale européenne (ASE) sera plafonnée à 685 millions d'euros. Dès 2011, conformément aux engagements pris par le Gouvernement devant la commission des finances, le 18 février 2009, lors de l'audition « pour suite à donner » à l'enquête qu'elle a demandée à la Cour des comptes sur l'évolution de la dette du CNES à l'égard de l'ASE, ce chiffre devrait être porté à 770 millions d'euros, de manière à éteindre cette dette en 2015.

M.  Christian Gaudin, rapporteur spécial, a ensuite déclaré que le nouveau programme « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » résulte de la fusion des trois anciens programmes de la mission relevant du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer. Il atteint ainsi une « taille critique », avec 1 303,7 millions d'euros de CP, soit 5,3 % des crédits de paiement de la mission. Il s'est étonné que le programme ne porte pas la participation financière du ministère au Fonds démonstrateurs de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), mis en place par le Grenelle de l'environnement, l'article 24 du projet de loi de finances organisant un mode de financement extra-budgétaire. En outre, il s'est inquiété des difficultés financières de l'Institut français du pétrole (IFP), souhaitant que des explications soient apportées en séance plénière.

A propos du programme « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », M.  Christian Gaudin, rapporteur spécial, a formulé deux remarques. Tout d'abord, la forte sous-consommation des crédits dévolus aux pôles de compétitivité en 2007 et en 2008 conduit à s'interroger sur le caractère réaliste du montant de 187 millions inscrits à ce titre dans ce projet de loi de finances. Ensuite, les crédits d'intervention d'OSEO Innovation (hors régions) devraient demeurer aux environs de 400 millions d'euros, soit nettement moins qu'en 2008. Un amendement sera proposé à la commission sur cette question.

Enfin, après avoir évoqué les crédits du programme « Recherche duale », il a conclu son propos en déclarant que, sous le bénéfice du vote des amendements qu'ils proposent à la commission, les rapporteurs spéciaux recommandent l'adoption des crédits de la mission.

Mme Michèle André a souhaité savoir si le nouveau système d'allocation des moyens aux universités permet un rééquilibrage entre les universités, en indiquant qu'il ne faut pas décourager les universités de petite taille.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a répondu que les aménagements du modèle d'allocation des moyens en 2010 prennent en compte les petites universités, notamment par la surpondération des 10 000 premiers étudiants et la revalorisation de la formation « Licence ». Il a également indiqué que l'efficience des universités est prise en compte dans la mesure où les redéploiements d'emplois entre universités sont remplacés par l'attribution d'une enveloppe financière permettant aux établissements, d'une part, de conserver leurs emplois, et, d'autre part, de financer des postes supplémentaires.

A l'invitation de M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'amendement n° 1 proposé par les rapporteurs spéciaux. Il a indiqué que cet amendement a pour objet de renforcer l'AERES, financée par l'action n° 15 du programme 150. En effet, il importe que cette agence puisse faire face à l'alourdissement continu de son programme d'évaluation tout en conservant sa rigueur d'expertise et son efficacité. La somme correspondante, soit 500 000 euros, proviendrait des crédits du Fonds unique interministériel (FUI) de soutien aux pôles de compétitivité (programme 192, action n° 3), dont les deux dernières lois de règlement ont montré une sous-consommation supérieure à 100 millions d'euros.

Puis, M.  Christian Gaudin, rapporteur spécial, a déclaré que l'amendement n° 2 a pour objet de soutenir l'action de l'Institut Pasteur de Paris (programme 172, action n° 5), alors que certains de ses plus importants brevets, relatifs, notamment, au diagnostic du virus du SIDA, vont tomber dans le domaine public. En outre, suite à la réforme des modalités de départ à la retraite des salariés du secteur privé introduite par l'article 90 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009, l'Institut Pasteur subit un accroissement de ses charges, une forte proportion de ses chercheurs souhaitant continuer à travailler après 65 ans. C'est pourquoi il apparaître nécessaire d'augmenter de 1,5 million d'euros (AE et CP) la subvention qui lui est allouée. Les crédits correspondants seraient prélevés sur le chantier de désamiantage du site de Jussieu (programme 150, action n° 14), dont la planification des travaux fait douter de la consommation de l'ensemble des crédits inscrits à ce titre en 2010. M.  Christian Gaudin, rapporteur spécial, a néanmoins indiqué que cet amendement serait peut-être satisfait avant même l'examen du texte par le Sénat, la commission élargie de l'Assemblée nationale ayant adopté un amendement ayant le même objet.

Enfin, il a présenté l'amendement n° 3 qui a pour objet d'augmenter les crédits d'intervention d'OSEO Innovation destinés aux aides à l'innovation des PME (programme 192, action n° 2). En effet, en 2010, ces crédits risquent d'être légèrement inférieurs à ceux de 2009, année où ils avaient déjà fortement diminué. Il s'agit également d'exprimer une position claire de la commission des finances alors que, l'année prochaine, la poursuite de la montée en puissance du crédit d'impôt recherche et le tarissement des sources extra-budgétaires de financement d'OSEO Innovation, en particulier la trésorerie provenant de l'intégration de l'ancienne Agence pour l'innovation industrielle (AII) au sein d'OSEO, pourraient conduire à une nouvelle baisse de ressources. Les crédits correspondants seraient prélevés, là encore, sur le chantier de désamiantage du site de Jussieu.

La commission a adopté ces trois amendements puis elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 ainsi modifiés.

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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale. Elle a décidé de retirer l'amendement tendant à augmenter la subvention à l'Institut Pasteur de Paris, satisfait par le vote de l'Assemblée nationale, et a confirmé sa position tendant à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur », modifiés par les deux autres amendements des rapporteurs spéciaux. Elle a, en outre, décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des articles 54 quinquies et 54 sexies, insérés par l'Assemblée nationale.