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Projet de loi de finances pour 2010 : Recherche et enseignement supérieur

 

E. PROGRAMME 193 « RECHERCHE SPATIALE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur général de la recherche et de l'innovation et mis en oeuvre par son opérateur principal, le Centre national d'études spatiales (CNES), vise principalement à préserver la présence nationale et européenne dans l'espace ainsi qu'à permettre le développement de la recherche scientifique et technologique au meilleur niveau international dans des secteurs clés comme les sciences de la terre et de l'univers.

1. Les principaux chiffres

Ce programme regroupe 1.302,2 millions d'euros d'AE et de CP, soit 5,2 % des CP de la mission. Ces crédits affichent, à périmètre constant, une progression de 1,7 % en 2010.

Ce programme ne comporte aucun emploi rémunéré inclus dans le plafond d'emplois du ministère, les opérateurs du programme regroupant, pour leur part, 2.702 ETPT.

Il se divise en sept actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2010

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Développement de la technologie spatiale au service de la science

132.238.818

132.238.818

10,2 %

Développement de la technologie spatiale au service de l'observation de la terre

215.129.842

215.129.842

16,6 %

Développement de la technologie spatiale au service de la recherche en sciences de l'information et de la communication

140.979.394

140.979.394

10,9 %

Maîtrise de l'accès à l'espace

438.907.165

438.907.165

33,9 %

Maîtrise des technologies orbitales et de l'innovation technologique

226.982.800

226.982.800

17,5 %

Moyens généraux et d'appui à la recherche

114.795.174

114.795.174

8,8 %

Développement des satellites de météorologie

33.210.000

33.210.000

2,1 %

Total

1.302.243.193

1.302.243.193

100,0 %

Source : projet de loi de finances pour 2010, annexe « Recherche et enseignement supérieur »

2. La justification des crédits

a) Dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 718,2 millions d'euros, soit 55,2 % des CP demandés.

Ces dépenses, portées par l'ensemble des actions, permettent de financer :

- la contribution de la France à l'Agence spatiale européenne (ESA), portée par les actions n° 1 à n° 6, à hauteur de 685 millions d'euros. Cette part a été fixée jusqu'en 2010 lors de la Conférence ministérielle de l'ESA du 27 mai 2003. La participation française au sein de l'ESA, qui représente environ 23 % du budget total de l'agence, fait de la France le deuxième contributeur parmi les dix-sept Etats membres, après l'Allemagne. Elle couvre d'une part, la cotisation de la France aux programmes obligatoires de l'ESA (environ 19 % du budget de l'ESA, consacré à la participation européenne aux frais d'exploitation de la station spatiale internationale, aux missions des sciences de l'univers ou de physique fondamentale...), calculée sur la base du revenu national de chaque Etat membre et, d'autre part, sa cotisation aux programmes facultatifs qui n'intéressent qu'une partie des Etats membres, dont ils déterminent leur niveau de participation (activités d'observation de la Terre, de transport spatial dont les programmes ARIANE, de vols habités, de recherche en microgravité, de télécommunication et navigation par satellite...). Les programmes facultatifs sont ouverts à des pays non membres de l'ESA, européens ou non (Canada, République tchèque, Hongrie...) au titre d'accords de coopération ;

- la contribution de la France à l'Organisation européenne des satellites de météorologie (EUMETSAT), portée par l'action n° 7, à hauteur de 33,2 millions d'euros. Ces crédits sont, en pratique, versés à l'établissement public administratif Météo-France, représentant la France au sein d'EUMETSAT. La France contribue à environ 16 % du financement de cette organisation dont les deux principaux axes d'action sont les satellites de météorologie en orbite géostationnaire (satellites METEOSAT puis MSG) et les satellites en orbite basse (satellites METOP).

b) Dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 584 millions d'euros, soit 44,8 % des CP demandés.

Cette somme, portée par les actions n° 1 à n° 6, représente la subvention pour charges de service public versée au CNES. D'après les éléments transmis à votre rapporteur spécial, l'évolution de cette subvention, pour la part relevant de ce programme, respecte le contrat pluriannuel 2005-2010 signé le 26 avril 2005 entre cet établissement public, ses ministères de tutelle (recherche et défense) et celui chargé du budget.

3. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) La mise en place d'un plan d'apurement de la dette du CNES à l'égard de l'ESA

Votre rapporteur spécial tient tout d'abord à rappeler le caractère stratégique de la recherche spatiale, qui doit rester un axe important de la recherche française. La maîtrise de l'espace, permet, en effet, de développer des technologies dans certains domaines clés de l'avenir, comme, par exemple, l'observation de la Terre, l'étude du climat et le développement durable, ou encore les télécommunications.

Les pays européens semblent en être conscients au vu du montant des engagements, supérieur à 10 milliards d'euros, qu'ils ont pris lors du Conseil ministériel de La Haye, en novembre 2008 (dont 2,33 milliards d'euros pour la France).

Dans ce contexte, votre rapporteur spécial a poursuivi ses travaux relatifs à l'évolution de la dette du CNES, qui porte la participation française, à l'égard de l'ESA. Ainsi, à la suite de la transmission par la Cour des comptes d'une enquête que votre commission avait demandée conformément à l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une audition mettant en présence toutes les parties prenantes a été organisée, le 18 février 2009.

Il convient de rappeler que cette dette trouve son origine dans le plafonnement, à 685 millions d'euros, des versements de la France à l'ESA jusqu'en 2010 alors même que les appels à contribution de cette agence, correspondant à la quote-part réelle de notre pays, étaient d'un montant supérieur. Selon les données figurant dans l'annexe « Recherche et enseignement supérieur » au présent projet de loi de finances, la dette française pourrait s'élever à 357,7 millions d'euros fin 2010 (et probablement à 330,1 millions d'euros dès la fin 2009), alors même que les projets de lois de finances précédents évoquaient une extinction de la dette en 2010.

Dès lors, il est appréciable qu'un plan d'apurement ait pu être détaillé lors de l'audition précitée, et dont rend compte le rapport d'information que votre rapporteur spécial a tiré de ces travaux. Il repose sur le versement, dès 2011, d'une annuité revue à la hausse, soit 770 millions d'euros. Ce nouveau montant devrait permettre de ramener la dette à zéro à l'horizon 2015, compte tenu des engagements pris lors de la Conférence ministérielle de La Haye et du niveau prévisible des engagements qui pourraient être pris lors de la prochaine Conférence ministérielle de l'ESA, en 2012.

b) Pour une gestion optimale des fonds de l'ESA

Comme il l'a souligné dans son rapport d'information précité, votre rapporteur spécial souhaite que la France s'assure de la meilleure gestion par l'ESA des fonds qui lui sont alloués.

A cet égard, outre le choix politique des programmes et l'adéquation de leur financement, le Gouvernement et le CNES doivent plaider pour que :

- le niveau de la trésorerie de l'ESA soit raisonnable. L'enquête de la Cour des comptes précitée évoque l'existence de « marges de manoeuvre » de ce point de vue et, lors de l'audition du 18 février 2009, M. Jean-Jacques Dordain, directeur général de l'Agence, a reconnu que sa trésorerie n'est « pas son problème le plus important ». Il a également souligné que l'étanchéité financière des quelque 80 programmes de l'ESA contraint cette agence à prévoir des marges sur chaque programme afin de faire face aux imprévus, ce qui est un facteur d'accroissement de la trésorerie. Un tel mode de gestion ne semble pas optimal et l'introduction d'une plus grande souplesse devrait être envisagée ;

- la règle du « retour géographique » des fonds alloués par les Etats membres à l'ASE pour leurs industriels ne conduise pas à un choix par défaut desdits industriels dans la conduite des programmes. Votre rapporteur spécial a entendu avec intérêt M. Jean-Jacques Dordain souligner que cette règle a déjà été aménagée afin de ne s'appliquer qu'à l'ensemble des programmes de l'Agence (et non à chacun d'entre eux) de manière à stimuler la compétition entre industriels.

Votre rapporteur spécial est conscient qu'une organisation internationale fonctionne nécessairement sur la base de compromis entre Etats membres dont les intérêts ne sont pas toujours les mêmes. Néanmoins, la France doit remplir son rôle pour s'assurer du respect des meilleurs standards en matière de gestion.

c) Pour une meilleure appréhension des engagements du CNES

Enfin, votre rapporteur spécial a déjà souligné à plusieurs reprises les progrès réalisés par le CNES en matière de gestion depuis 2003.

Cependant, l'information du Parlement devrait être améliorée, tout particulièrement pour ce qui concerne le suivi des engagements de cet établissement public. En effet, comme pour l'ensemble des opérateurs de la mission « Recherche et enseignement supérieur », le projet de loi de finances ne fait apparaître que des montants d'AE et de CP identiques, correspondant à la subvention de l'Etat pour charges de service public, sans montrer clairement l'évolution des engagements du CNES.

Or l'espace est un domaine dans lequel les engagements sont presque exclusivement pluriannuels. De plus, la mise en perspective des engagements et des crédits de paiement est de nature à prévenir la survenue d'une nouvelle « crise de programmation » comme le CNES en a connu en 2002, voire le creusement d'une dette à l'égard de l'ASE, comme cela s'est produit ces dernières années.

Votre rapporteur spécial souhaite donc que les prochains documents budgétaires soient plus explicites de ce point de vue.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial

- Le spatial demeure un domaine de recherche clé, la maîtrise de l'espace conditionnant de nombreux domaines de recherche et d'innovation de l'avenir.

- L'audition organisée par votre commission des finances, le 18 février 2009, a permis de mettre en lumière un plan d'apurement de la dette du CNES à l'égard de l'ESA à l'horizon 2015. L'extinction de la dette passe par le relèvement à 770 millions d'euros (au lieu de 685 millions d'euros actuellement) de l'annuité de la France.

- Le Gouvernement et le CNES doivent s'assurer de la gestion optimale par l'ESA des sommes qui lui sont allouées. La trésorerie de cette agence pourrait ainsi être ramenée à un niveau plus raisonnable, par exemple en réduisant l'étanchéité des fonds consentis à chaque programme. De même, un assouplissement de la règle du « retour géographique » paraîtrait sain.

- Les documents budgétaires devraient montrer plus clairement l'évolution des engagements du CNES, le spatial reposant par essence sur des engagements pluriannuels.