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Projet de loi de finances pour 2010 : Régimes sociaux et de retraite - Compte d'affectation spéciale : pensions

 

B. LE PRINCIPE D'ÉQUILIBRE DES RECETTES ET DES DÉPENSES

1. Le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »

La difficulté principale de prévision de recettes et de dépenses du CAS Pensions concerne essentiellement le programme 741 en raison de l'importance du volume des pensions à servir (46,6 milliards d'euros en 2010) et de l'incertitude pesant sur les comportements individuels de départ en retraite.

Par ailleurs, l'évaluation des flux concerne les demandes individuelles traitées par le service des retraite de l'Etat qui recouvre les fonctionnaires des différents ministères, mais aussi de La Poste, France Télécom, des établissements publics ou encore des ex-fonctionnaires qui ont conservé un droit à pension du fait d'un durée de service effectif égale ou supérieure à 15 ans et qui demandent la liquidation de leur pension publique.

Evolution et prévision des flux de départs en retraite

Année

Civils

(avec PTT)

Militaires

(y compris soldes de réserve)

Ayants droit

Ayants cause

Ayants droit

Ayants cause

Total

2000

56 207

17 073

13 060

7 689

94 029

2001

57 393

16 876

13 376

7 519

95 164

2002

63 801

16 888

13 288

7 319

101 296

2003

74 728

17 588

11 453

7 467

111 236

2004

72 003

17 999

10 556

7 978

108 536

2005

70 284

18 199

9 753

7 591

105 827

2006

76 775

17 962

9 527

6 911

111 175

2007

81 287

17 950

10 832

7 032

117 101

2008

81 456

18 052

12 420

6 929

118 857

2009 (prévision)

74 600

19 100

11 800

7 300

112 800

2010 (prévision)

77 800

19 800

11 800

6 900

116 300

2020 (prévision)

60 100

23 200

11 800

7 000

102 100

2030 (prévision)

56 100

28 200

11 800

6 200

102 300

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Avec la mise en place de la LOLF et la création du compte spécial « Pensions », la notion de contributions de chaque ministère afférente aux nombre de pensionnés issus de ses rangs à l'origine, a été remplacé par le prélèvement d'un « taux de contribution employeur » unique pour tous les fonctionnaires civils, quelque soit leur ministère d'origine.

Ce système de cotisation patronale entre en cohérence avec la logique d'un régime par répartition et les besoins de mobilité interministérielle. Il permet en outre d'identifier le « coût complet » d'un agent de l'Etat, à l'image des charges sociales salariales et patronales du secteur privé.

Introduite par l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, la « contribution employeur » entraîne une responsabilisation de tous les gestionnaires de programmes, qui doivent verser, à proportion des rémunérations d'activité, des contribution dont le taux est calculé par la direction du budget, en lien avec le service des pensions, pour équilibrer les charges et les recettes de la présente section du compte de pension.

Il résulte de cette contrainte d'équilibre et de la dégradation des rapports démographiques cotisants/pensionnés des taux en constante augmentation.

Evolution du taux de cotisation de l'Etat employeur

(en millions d'euros)

Contribution de l'Etat employeur hors organismes publics et semi-publics

Fonctionnaires civils

Militaires

ATI

Organismes publics et semi-publics

Etablissements industriels de l'Etat

2006

49,9 %

100 %

0,3 %

33 %

24 %

2007

50,74 %

101,05 %

0,31 %

39,5 %

24 %

2008

55,71 %

103,83 %

0,31 %

50 %

24 %

2009

60,14 %

108,39 %

0,32 %

60,44 %

27 %

2009

62,14 %

108,63 %

0,33 %

62,14 %

27 %

Source : projet de loi de finances pour 2010, annexe « Pensions »

L'actualisation de ces taux constitue dorénavant un facteur d'augmentation automatique des frais de personnel à effectifs inchangés.

Aussi, le travail de prévision sur les dépenses constitue un préalable indispensable à la détermination des taux de cotisation.

De ce fait, la détermination des recettes de compensation est un exercice difficile, du fait des hypothèses complexes à prendre en compte ainsi que du nombre de régimes parties prenantes, comme l'illustre le tableau des dépenses (emplois) et des recettes (ressources) ci-dessous dont le solde doit être nul.

Programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite
et allocations temporaires d'invalidité »

(en millions d'euros)

EMPLOIS

Exécution 2008

LFI 2009

PLF 2010

Pensions21(*)

41 764

44 286

45 366

dont fonctionnaires civils

32 966

35 248

36 296

dont militaires

8 660

8 898

8 929

dont allocations temporaires d'invalidité (ATI)

138

140

141

Transferts

- 1 566

- 1 390

- 1 309

Compensations

1 376

1 165

1 041

Versements à la CNAV et à l'IRCANTEC

189

225

268

Complément de pension financé par le FSV

1

   

Divers

5

6

7

Frais justice et intérêts retard

0,2

0,5

0,5

Divers autres

4,8

5,5

6,5

TOTAL DES EMPLOIS

43 335

45 682

46 682

RESSOURCES

Exécution 2008

LFI 2009

PLF 2010

Cotisations salariales

4 857

4 755

5 04622(*)

Contributions des autres employeurs que l'État

4 708

4 939

6 294

Contribution de France Télécom et de La Poste

2 741

2 603

2 2002

Autres contributions (établissements publics, collectivités...)

1 967

2 336

4 094

Transferts

1605

1 644

1 376

Établissement de la soulte F. Télécom

435

578

636

Contribution exceptionnelle La Poste

780

750

0

Versements de la CNAV et de l'IRCANTEC

140

117

88

Récupération des indus sur pension

14

0

13

Compensation « personnels civils » et « personnels militaires »

235

198

204

FSV

1

1

1

Autres recettes diverses hors BG

   

434

TOTAL DES RESSOURCES AUTRES QUE l'ÉTAT

11 170

11 338

12 716

Contribution de l'État employeur

32 563

34 344

33 966

TOTAL DES RESSOURCES

43 733

45 682

46 682

SOLDE

398

0

0

S'agissant des dépenses, l'exercice de prévision est rendu plus complexe, d'une part, depuis l'entrée en vigueur du dispositif de surcote et de décote, dans la mesure où les comportements individuels sont peu maîtrisables, d'autre par, du fait du nombre important de régimes de retraites de base obligatoires impactés par les compensations inter-régimes.

En ce qui concerne les recettes, leur prévision est liée à l'évolution des masses indiciaires des fonctionnaires civils et des militaires :

- les cotisations salariales, à hauteur de 7,85 %, sont appliquées sur le traitement brut indiciaire des fonctionnaires de l'État en poste ou détachés dans une administration de l'État, un établissement public ou parapublic ainsi que dans la fonction publique territoriale ou hospitalière. Des retenues identiques sont pratiquées à l'égard des agents fonctionnaires de France Télécom et de La Poste ;

- les contributions employeur sont appliquées au traitement brut indiciaire des fonctionnaires civils et des militaires, dont le taux est ajusté en vue de déterminer l'équilibre du CAS « Pensions » ;

- la contribution des employeurs de fonctionnaires autres que l'État obéit aux règles suivantes : La Poste et de France Télécom versent une contribution à caractère libératoire assise sur la masse indiciaire des rémunérations de leurs agents fonctionnaires ; pour les offices et établissements publics de l'État dotés de l'autonomie financière, le taux est égal depuis le 1er janvier 2009 à celui des autres personnels civils. Ce taux est assis sur les traitements indiciaires bruts des fonctionnaires propres ou détachés qu'ils emploient. Ce taux est également applicable aux fonctionnaires de l'État détachés dans une collectivité territoriale ou hospitalière ou hors de la sphère publique.

2. Le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »

Ce régime est caractérisé par un déficit démographique important (49.578 cotisants pour 105.279 pensionnés) pour lequel les cotisations des salariés et des employeurs ne sauraient suffire en recettes à équilibrer les charges de pensions.

Par ailleurs, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur spécial faisait observer que le « taux employeur » de 24 % applicable aux établissements industriels de l'Etat demeurait très en deçà du niveau de celui en vigueur pour les fonctionnaires civils et n'était pas de nature à guider les gestionnaires vers une plus grande responsabilisation de l'emploi des ressources humaines. La loi de finances pour 2009 a porté ce taux à 27 % qui demeure insuffisant.

La subvention d'équilibre de l'Etat à ce régime s'élèvera à 1,18 milliard d'euros en 2010, au lieu de 1,19 milliard d'euros en 2009 pour une dépense prévue de 1,81 milliard d'euros pour 2010.

Pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État

(en millions d'euros)

DEPENSES

Exécution
2008

LFI

2009

PLF

2010

Pensions (2)

1 697

1 729

1 743

Autres charges (3)

10

9

10

       

TOTAL DEPENSES

1 707

1 738

1 753

RECETTES

     

Cotisations salariales

112

114

107

Contributions patronales

345

390

427

Remboursement défense

73

31

17

Autres produits

22

7

17

Sous-total

552

542

568

Subvention de l'État

1 027

1 083

1 089

Transfert de compensation

105

113

95

Total moyens d'équilibre (1)

(subvention + compensations)

1 132

1 196

1 184

TOTAL RECETTES

1 684

1 738

1 753

Solde

- 23

0

0

Source : réponses au questionnaire budgétaire

(1) Depuis la mise en oeuvre du CAS Pensions, la subvention d'équilibre versée par l'État au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) est nette du montant des compensations démographiques désormais versées directement au régime.

(2) Le montant des pensions intègre les pensions vieillesse et invalidité, ainsi que les allocations versées au titre des cessations anticipées d'activité.

(3) Les autres charges comprennent les frais de gestion des régimes (FSPOEIE et RATOCEM), ainsi que les versements dus aux affiliations rétroactives au régime général et à l'IRCANTEC.

3. Le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »

La particularité de ce programme est que les dépenses ne sont équilibrées par aucune cotisation dans la mesure où il finance soit des régimes « éteints » sur le plan démographique, plus aucun actif ne subsistant pour apporter sa contribution (pensions d'Alsace-Lorraine, chemin de fer franco-éthiopien, ORTF), soit des prestations ne donnant pas lieu à cotisation (anciens combattants, traitement attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire).

Pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et autres pensions »

(en euros)

Dépenses

Exécution
2008

LFI

2009

PLF

2010

Reconnaissance de la Nation

Retraite du combattant

756 943 798

LH1+MM2

881 970

Retraite du combattant

748 892 358

LH+MM

901 520

Retraite du combattant

799 000 000

LH+MM

763 500

Réparation

1 949 082 400

1 871 084 235

1 790 000 000

Pensions d'Alsace-Lorraine

14 385 990

14 400 000

15 100 000

Allocations de reconnaissance des anciens supplétifs

16 943 664

11 900 000

13 200 000

Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien

96 107

90 000

82 600

Pensions des sapeurs pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents

12 384 916

12 240 000

12 440 000

Pensions de l'ORTF

648 166

749 500

621 500

Total dépenses

2 751 367 011

2 660 257 613

2 631 207 600

Recettes

Exécution
2008

LFI

2009

PLF

2010

Subvention d'équilibre

2 745 537 667

2 660 257 613

2 631 207 600

Autres recettes

2 556 510

0

0

Total recettes

2 748 094 177

2 660 257 613

2 631 207 600

Solde

- 3 272 834

0

0

1 Légion d'honneur

2 Médaille militaire

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Ainsi, les dépenses prévues pour 2010 sont intégralement compensées par la subvention d'équilibre de l'Etat qui s'élève à 2,63 milliards d'euros.

L'action la plus importante concerne les réparations relatives aux pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre pour un montant de 1,7 milliard d'euros répartis entre plus de 350.000 pensionnés.

* 21 Le champ des pensions regroupe les pensions de vieillesse et les pensions pour invalidité (hors pensions militaires d'invalidité qui sont retracées dans le programme 743).

* 22 Les cotisations salariales des fonctionnaires de La Poste, identifiées à partir du PLF 2010, sont comptabilisées avec l'ensemble des cotisations salariales pour un montant prévu de 291 millions d'euros. En 2008 et 2009, elles étaient confondues avec la contribution de La Poste.