Projet de loi de finances pour 2010 : Ville et logement

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. LE PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »

Le programme 177 est sous la responsabilité du directeur général de l'action sociale du ministère de la santé et affiche l'objectif « tout en s'écartant des logiques de pure assistance, d'agir sur les situations de grand dénuement ».

Toutefois, bien que son ambition soit de lever simultanément tous les freins qui font obstacle à l'inclusion sociale, il est pour l'essentiel consacré à la gestion et au développement des moyens de l'accueil d'hébergement généraliste .

Cette prédominance est apparente dans les moyens financiers et en termes de suivi de la performance. L'action 02 « Actions en faveur des plus vulnérables », représente, en effet, 91,4 % du total des moyens budgétaires du programme et concentre six des sept indicateurs de performance.

Elle est également la seule qui connaisse une augmentation des moyens par rapport aux crédits votés de 2009.

Crédits demandés et évolution pour les actions du programme
«  Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »

(en euros)

Actions	AE			CP
	LFI 2009	PLF 2010		LFI 2009	PLF 2010
Prévention de l'exclusion	64 887 470	50 000 000	-22,9%	64 887 470	50 000 000	-22,9%
Actions en faveur des plus vulnérables	989 269 380	1 004 700 000	1,6%	989 269 380	1 004 700 000	1,6%
Conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion	26 624 128	24 710 050	-7,2%	26 624 128	24 710 050	-7,2%
Rapatriés	38 003 000	20 000 000	-47,4%	38 003 000	20 000 000	-47,4%
Total	1 118 783 978	1 099 410 050	-1,7%	1 118 783 978	1 099 410 050	-1,7%

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2010

1. Le bilan du PARSA

Les priorités du programme 177 sont très largement inspirées des choix retenus dans le cadre du plan d'action renforcé pour les sans-abris (PARSA), arrêté par le Gouvernement le 8 janvier 2007 après discussion avec les associations. Le PARSA s'est achevé formellement à la fin de l'année 2007 mais ses objectifs ont été relayés par d'autres dispositions. Leur bilan de réalisation est contrasté.

Parmi les points positifs de l'avancement du PARSA, figurent en premier lieu la création de places de CHRS et le développement des maisons-relais.

Les objectifs de création de places de CHRS ont été dépassés. 6.035 places ont été créées en 2007 pour un objectif de 4.500, de même que 7.093 places de stabilisation pour un objectif de 6.600.

S'agissant des maisons-relais , l'objectif du PARSA était de porter leur nombre de places à 12.000. A la fin 2009, 8.804 places étaient ouvertes. Ce nombre devrait atteindre 12.327 à la fin 2010. Dans le même temps l'objectif a été rehaussé pour 2011 et porté à 15.000 par la circulaire « relance » du 5 mars 2009.

Au titre des insuffisances , on relève l'incapacité à réaliser l'objectif de construction de 80.000 logements en PLA-I (prêt locatif aidé d'intégration) et PLUS (prêt locatif à usage social). En 2007, l'écart de réalisation était de 20.000. Malgré une nette amélioration, il demeure, en 2008, à un niveau de 14.000 logements financés manquants.

Le relogement des sortants de CHRS soit en logement conventionné avec garantie de paiement du loyer (GRL) soit en réservation d'« Action logement » constitue la seconde faiblesse. Le PARSA avait programmé la réservation prioritaire, pour des sortants de CHRS, de 3.000 logements sociaux au titre d'« Action logement », de 4.000 logements dans le parc privé conventionné et de 1.600 logements dans le nouveau programme de Résidences hôtelières à vocation sociale. Ces objectifs n'ont pas été tenus dans un contexte difficile où interfère de manière importante l'entrée en application du droit au logement opposable (DALO).

A cet égard, il faut également rappeler que le principe de continuité , institué par la loi du 5 mars 2007, qui implique que, même sur les places d'hébergement d'urgence, les personnes sont en droit de se maintenir tant qu'il ne leur a pas été proposé une « solution sérieuse et durable », peut contrarier la réalisation de l'objectif d'une diminution de la part des places d'hôtel .

Comme le mettent en évidence les statistiques, celles-ci, malgré leur coût très élevé, restent un instrument indispensable de la politique d'hébergement.

La proportion des places en hôtel est ainsi de 16 % au niveau national. Elle atteint 35 % en région Ile-de-France.

Capacités d'hébergement et de maisons relais. Dispositif généraliste

(en septembre de chaque année ; juin pour 2009)

Source : chantier national prioritaire 2008-2012 pour les personnes sans-abri ou mal logées

Au total, le nombre de chambres d'hôtel a progressé de 66 % depuis 2004 soit une évolution supérieure à celle de l'ensemble des capacités d'hébergement et de maisons relais qui, dans le même temps se sont accrues de 44 %.

2. Une sous-budgétisation persistante

Le programme 177 se caractérise par « une soutenabilité budgétaire impossible dès le début de l'exercice » ^{18 ( * )} . Cette appréciation du CIAP, portée sur le budget 2009 du programme, s'applique également, mais dans de moindres proportions, au projet de budget pour 2010.

La simple comparaison du montant des crédits consommés en 2008 par rapport aux crédits inscrits dans le projet de loi de finances 2010 , fait apparaître un écart très important , même après prise en compte de l'imputation sur le programme, en 2008, du financement de la prime de Noël versée aux bénéficiaires du RMI (soit 378,8 millions d'euros) , qui n'avait jamais été inscrite en loi de finances initiale.

Crédits consommés et crédits inscrits sur le programme 177

(CP en euros)

consommation 2008	1 609 933 356
crédits inscrits 2010	1 099 410 050
écart à périmètre courant	-510 523 306
en %	-31,71%
écart hors prime de Noël	-131 723 306
en %	- 12,0 %

Source : commission des finances

L'évolution, envisagée par le projet de budget 2010, d'une baisse des besoins en termes de crédits budgétaires est pourtant peu crédible, compte tenu de l'augmentation inéluctable des dépenses en raison de la crise économique et sociale, de l'accroissement des frais de fonctionnement correspondant aux nouvelles places d'hébergement créées et, enfin, des engagements pris pour l'humanisation des centres et le développement du suivi social.

Analysés par grand dispositif , les écarts entre consommation réelle et crédits inscrits font apparaître des baisses de prévisions de dépenses peu réalistes particulièrement pour l' hébergement d'urgence et l' aide alimentaire . C'est le cas de l'estimation retenue pour les nuits d'hôtel au sein de l'hébergement d'urgence, et qui envisage une diminution de plus de 40 % de leur nombre par rapport à 2009 (5.431 contre 9.152).

Les principaux écarts entre les crédits inscrits en loi de finances
et les crédits effectivement consommés

(en euros)

Dispositif	Crédits consommés 2008	Crédits inscrits PLF 2009	Crédits inscrits PLF 2010
Allocations et prestations d'aide sociale versées aux personnes âgées et aux personnes handicapées *	51.625.471	50.000.000	37.000.000
Veille sociale	65.504.983	43.350.725	51.000.000
Hébergement d'urgence	228.455.381	234.221.240	214.000.000
CHRS	615.640.566	576.567.789	615.000.000
Aide alimentaire	20.545.870	15.127.558	14.100.000

* Le nombre de bénéficiaires de ces prestations est faible et en diminution constante notamment pour les personnes handicapées qui sont progressivement prises en charge par d'autres dispositifs.

Source : commission des finances

Les sous-budgétisations du programme 177 sont d'autant plus visibles que les actions du programme ne seront pas abondées en 2010 par les crédits de plan de relance, qui a largement contribué en 2009 au comblement des écarts de crédits, y compris pour des dépenses de pur fonctionnement.

Le plan de relance a, en effet, financé en 2009 :

- l'humanisation et la rénovation des centres d'hébergement (80 millions d'euros) ;

- la mise en place de 50 équipes dans 25 départements pour renforcer la veille sociale (2,9 millions d'euros) ;

- le fonctionnement de 1.830 places d'hébergement ouvertes courant 2008 (22,5 millions d'euros) ;

- la création de 100 places d'urgence et 100 places de stabilisation (2,6 millions d'euros) ;

- la création de 800 places, dont 200 dans les DOM, en centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) (12,5 millions d'euros) ;

- la reprise des déficits d'exploitation des années antérieures (12,5 millions d'euros) ;

- des mesures d'intermédiation locative (15 millions d'euros) ;

- une dotation exceptionnelle au titre de l'aide alimentaire (20 millions d'euros) ;

soit un apport de 168 millions d'euros à l'exécution du programme 177.

Votre rapporteur spécial note enfin que le projet de loi de finances rectificative pour 2009 , en cours d'examen devant le Parlement, prévoit l'inscription de 32,8 millions d'euros de crédits supplémentaires en autorisations d'engagement et crédits de paiement sur le programme 177. Ces crédits permettront de combler à hauteur de 14 millions d'euros l'insuffisance du financement de l' allocation de reconnaissance allouée aux harkis et d'apurer, à hauteur de 18,8 millions d'euros les dettes de l'Etat vis-à-vis des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale, au titre de l'aide au logement temporaire et de la prise en charge de cotisations rapatriés.

Cet effort de résorption de la dette accumulée doit être salué . Il serait souhaitable que les inscriptions de dotations pour 2010 ne conduisent pas à sa reconstitution.

* ¹⁸ Rapport du CIAP précité.