B. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »
Le programme « Aide à l'accès au logement » regroupe l'ensemble des aides à la personne accordées directement ou indirectement aux ménages les plus modestes pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir durablement.
Il comprend deux actions, l'une consacrée aux aides personnelles et l'autre aux subventions pour les associations agissant dans le domaine du logement.
Ce programme est piloté par le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature qui ne dispose d'aucune marge de manoeuvre dans son exécution. Les dépenses d'aides au logement sont, en effet, déterminées par les conditions d'octroi et les barèmes fixés par la réglementation.
L'appréciation de la performance se limite donc à celle de la justesse des estimations effectuées quant à l'évolution des dotations budgétaires.
Crédits demandés et évolution pour
les actions du programme
« Aide à l'accès au
logement »
(en euros)
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action |
AE = CP |
||
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LFI 2009 |
PLF 2010 |
Evolution |
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|
Aides personnelles |
4 937 010 000 |
5 361 000 000 |
8,6% |
|
Accompagnement des publics en difficulté |
8 362 500 |
8 700 000 |
4,0% |
|
Total |
4 945 372 500 |
5 369 700 000 |
8,6% |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
1. La progression prévisible des dotations du programme à destination des aides au logement
Pour l'année 2010, les aides personnelles au logement (ALS et APL) devraient enregistrer une progression de 4,6 % de leur montant par rapport à 2009, soit une hausse de 520 millions d'euros .
Ce « dérapage » résulte d'abord de l' impact de la crise économique et financière . La conjoncture économique défavorable se traduit en effet par une hausse des prestations versées par le fonds national d'aide au logement (FNAL).
Les charges du FNAL
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
Evolution 2009/2008 |
2010 |
Evolution 2010/2009 |
|
|
Prestations APL |
6.410 |
6.463 |
0,8% |
6.770 |
4,8% |
|
Prestations ALS |
4.575 |
4.639 |
1,4% |
4.843 |
4,4% |
|
Frais de gestion |
220 |
222 |
0,9% |
232 |
4,5% |
|
Total |
11.205 |
11.325 |
1,1% |
11.845 |
4,6% |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
L'augmentation du coût des aides provient également de l'impact du report de six mois de la période d'examen des ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles au logement à compter du 1 er janvier 2009 lié à la simplification administrative pour les bénéficiaires. 6 millions d'allocataires ont ainsi été dispensés de déclarer leur revenu.
La hausse des charges du FNAL se répercute sur le montant de la contribution de l'Etat au financement des aides personnelles au logement, constituée par la subvention d'équilibre qu'il verse au FNAL. Pour 2010, cette contribution donnera lieu à un dépassement d'un montant de 423 millions d'euros du plafond prévu dans le cadre de la programmation pluriannuelle 2009-2011.
Les cotisations des employeurs qui constituent une partie du financement des aides devraient pour leur part connaître une diminution, en raison des effets de la crise économique.
L'augmentation du poids des aides au logement sera donc partagée en 2010 entre l'Etat et les régimes sociaux qui contribuent à leur financement.
Cette contribution des régimes sociaux d'un montant total de 3,876 milliards d'euros repose sur la CNAF pour 3,859 milliards d'euros et sur la MSA pour 17 millions d'euros.
Les ressources du FNAL
(en millions d'euros)
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2009 |
2010 |
Evolution |
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|
Contribution des régimes sociaux |
3.722 |
3.876 |
4,1% |
|
Cotisations employeurs |
2.527 |
2.468 |
-2,3% |
|
Affectation d'une partie de la taxe sur les tabacs |
140 |
140 |
0,0% |
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Contribution de l'Etat |
4.937 |
5.361 |
8,6% |
|
Total |
11.325 |
11.845 |
4,6% |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
2. La question des dettes de l'Etat est réglée provisoirement par le collectif budgétaire 2009
L'action « aides personnelles » du programme « Aide à l'accès au logement », qui comporte la subvention d'équilibre de l'Etat au fonds national d'aide au logement, fait l'objet de reports de charge d'un exercice sur l'autre .
Ces reports sont liés au fait que la contribution budgétaire de l'Etat au FNAL permet d'équilibrer ses recettes et ses dépenses et que les prévisions du coût des prestations d'aides personnelles au logement de l'année N+1 comme des cotisations des employeurs ont une fiabilité limitée . Elle dépend étroitement de l'évolution du contexte économique, dont l'estimation précise plus d'un an à l'avance est soumise aux aléas de la conjoncture. Le report de charge, induit par la fonction même de ce programme, est alors compensé lors du paiement du 1 er acompte ou par loi de finances rectificative dégelant tout ou partie des crédits mis en réserve.
Votre rapporteur spécial observe cependant que les reports de charges étaient devenus systématiques et, surtout, que les montants en cause s'accumulent en raison des sous-estimations régulières des dépenses d'aides personnelles.
Au vu des informations transmises, la dette de l'Etat envers le FNAL était de l'ordre de 127 millions d'euros en 2007. Les reports budgétaires de 2008 sur 2009 l'ont portée à plus de 200 millions d'euros. Les prévisions d'exécution actualisées des dépenses et des recettes du FNAL pour 2009 font apparaître un défaut de financement en fin d'année de plus de 550 millions d'euros dans l'hypothèse d'un dégel de la mise en réserve initiale du programme, soit 247 millions d'euros.
Dans ces conditions, il était indispensable que le programme 109 fasse l'objet, plus que les autres années, d'une ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative . A défaut, le maintien d'une dette de cette importance aurait rendu encore plus improbable la sincérité des prévisions budgétaires du programme « Aide à l'accès au logement ».
Le projet de loi de finances rectificative pour 2009 procède à cette ouverture de crédits, à hauteur de 558,7 millions d'euros , soit 11,3 % du total des crédits ouverts en loi de finances initiale. Ce complément de dotation permettra d'une part, de couvrir les besoins 2009 pour 342 millions d'euros et, d'autre part, de rembourser la dette de l'Etat vis-à-vis des organismes sociaux au titre des années antérieures, soit 217 millions d'euros .
Le programme 109 comprend trois objectifs de performances :
- aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement ;
- favoriser l'insertion par le logement des personnes en grande difficulté ;
- veiller à une bonne information du public dans le domaine du logement.
Les résultats de ces objectifs sont mesurés par trois indicateurs 19 ( * ) dont les ambitions modestes visent surtout à une stabilisation de la situation moyenne des ménages face aux difficultés rencontrées . Ces indicateurs sont les suivants :
- taux d'effort nets moyen des ménages en locatif avec charges ;
- pourcentage des personnes, sortant des centres d'hébergement et de réinsertion sociale, ayant accédé à un logement social ;
- taux de satisfaction des usagers ayant consulté une ADIL.
L'indicateur des taux d'effort des ménages fait apparaître des résultats médiocres, en régression par rapport à 2008, et illustrent la diminution de l'effet solvabilisateur des aides personnelles malgré l'importance des volumes financiers qui leur sont consacrés .
* 19 Un indicateur mesurant le pourcentage d'assignations en justice conduisant à une décision d'expulsion a été supprimé.