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Projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité

7 juillet 2010 : Marché de l'électricité ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (Article 4-1 [nouveau] de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Instauration de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique

Commentaire : cet article instaure à titre transitoire un dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique, défini comme le droit pour les fournisseurs alternatifs d'acheter à EDF un volume d'électricité globalement plafonné, à un prix représentatif des conditions économiques de production du parc historique de centrales nucléaires. Ce mécanisme est administré par la commission de régulation de l'électricité et les ministres chargés de l'économie et de l'énergie.

I. Le texte du projet de loi initial

Cet article insère un nouvel article 4-1 dans la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

A. Définition de l'accès régulé à l'électricité de base

Le paragraphe I du texte proposé pour l'article 4-1 explicite les objectifs d'intérêt général qui motivent la mise en place de l'accès régulé à l'électricité de base (ARB). Il s'agit « d'assurer la liberté de choix du fournisseur d'électricité tout en faisant bénéficier l'attractivité du territoire et l'ensemble des consommateurs de la compétitivité du parc électronucléaire français ».

A cette fin, « il est mis en place à titre transitoire un accès régulé et limité à l'électricité de base produite par EDF, ouvert à tous les opérateurs fournissant des consommateurs finals résidant sur le territoire national, à des conditions économiques équivalentes à celles résultant pour EDF de l'utilisation de ses centrales nucléaires ».

L'électricité de base est définie comme « la part d'électricité fournie correspondant à la production des centrales fonctionnant en permanence à l'exception des périodes d'arrêt pour maintenance ».

Le paragraphe II fait obligation à EDF, pendant la période d'existence de l'ARB, de conclure des contrats de vente d'électricité avec les fournisseurs d'électricité qui en font la demande. Ces contrats garantissent aux cocontractants des conditions d'achat reflétant les conditions économiques de production d'électricité par les centrales nucléaires d'EDF situées sur le territoire national et mises en service avant la promulgation de la loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité. Il s'agit donc uniquement du parc historique des centrales nucléaires d'EDF, mises en service entre 1977 et 1999, à l'exclusion des EPR en cours de construction. Les stipulations de ces contrats sont conformes à un contrat type défini par arrêté du ministre chargé de l'énergie sur proposition de la commission de régulation de l'énergie (CRE).

Le volume global maximal d'électricité de base pouvant être cédé dans ce cadre est déterminé par arrêté des ministres chargés de l'économie et de l'énergie, après avis de la CRE, « en fonction notamment du développement de la concurrence sur les marchés de la production d'électricité et de la fourniture de celle-ci à des clients finals ». Ce volume global maximal ne peut excéder 100 térawattheures par an. Ce montant représente environ 25 % de la production d'électricité d'EDF.

B. Mode d'allocation de l'électricité de base

Le paragraphe III précise les modalités d'allocation de l'électricité de base. Dans un délai de trois mois à compter de la demande présentée par le fournisseur alternatif, un accord-cadre doit être conclu entre celui-ci et EDF qui garantit l'exercice du droit d'accès à l'électricité de base du premier pendant toute la durée du mécanisme, par la voie de contrats annuels.

Chaque contrat annuel prévoit la cession d'un volume maximal d'électricité, calculé en fonction des caractéristiques et des prévisions d'évolution de la consommation finale effective des consommateurs finals que fournit le cocontractant sur le territoire national.

Ce volume maximal d'électricité n'est pas librement déterminé par voie contractuelle, mais est fixé par la CRE, qui le notifie au fournisseur ainsi qu'à EDF.

De même, c'est la CRE qui veille au respect du plafond global fixé par arrêté, dans la limite de 100 térawattheures. Si la somme des droits des fournisseurs alternatifs excède ce plafond, la CRE répartit le volume disponible entre eux en fonction de la consommation réelle des consommateurs finals fournis par chacun d'entre eux et des prévisions d'évolution de celle-ci.

Le paragraphe IV précise certaines des modalités de calcul par la CRE du volume maximal d'électricité alloué à chaque fournisseur :

- pour les plus gros consommateurs (sites d'une puissance supérieure à 36 kVA), seuls sont pris en compte les volumes faisant l'objet de contrats conclus, ou modifiés par avenant, après la promulgation de la loi. La raison d'être de cette exclusion est d'inciter les fournisseurs à répercuter rapidement le prix de l'ARB vers leurs consommateurs ;

- de même, les volumes d'électricité vendus dans le cadre d'Exceltium ne seront pas pris en compte. Bénéficiant d'un statut fiscal spécifique, Exceltium est un consortium d'entreprises électro-intensives qui se sont regroupées pour obtenir de la part d'EDF un approvisionnement en électricité à très long terme assorti d'un partage des risques industriels ;

- afin d'inciter à des partenariats industriels, le volume maximal d'électricité pourra être réduit, sur décision conjointe du fournisseur et d'EDF, des quantités d'électricité dont dispose le fournisseur par le biais de contrats conclus sur une base volontaire.

C. Couverture des pertes de réseaux

L'avant-dernier alinéa du paragraphe III prévoit que les droits des fournisseurs alternatifs sont augmentés progressivement, à compter du 1er août 2013 et selon un échéancier sur trois ans fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie, pour tenir compte des quantités d'électricité qu'ils fournissent aux gestionnaires de réseaux pour couvrir leurs pertes.

En effet, ces volumes supplémentaires s'ajoutent au plafond global fixé par arrêté, dans la limite de 20 térawattheures. De ce fait, à partir de 2016, le plafond du mécanisme de l'ARB se trouverait relevé à 120 térawattheures.

D. Suspension en cas de circonstances exceptionnelles

Le dernier alinéa du paragraphe III prévoit que les ministres chargés de l'énergie et de l'économie peuvent, par arrêté conjoint, suspendre le dispositif de l'ARB et l'exécution de tout ou partie des contrats afférents en cas de circonstances exceptionnelles affectant les centrales nucléaires d'EDF.

E. Mécanisme de régularisation

Le paragraphe V prévoit un mécanisme de régularisation si le volume maximal d'électricité alloué à chaque fournisseur au titre de l'ARB, calculé de manière prévisionnelle, excède les ventes effectives constatées a posteriori de ce fournisseur sur le territoire métropolitain continental.

Dans cette hypothèse, la CRE notifie au fournisseur et à EDF le complément de prix que le premier devra au second, au moins égal à l'écart moyen entre le prix de l'ARB et les prix observés sur les marchés. Ce complément de prix, dont les modalités de calcul seront précisées par décret en Conseil d'État, tiendra également compte du coût de financement lié au caractère différé de son règlement et de l'ampleur de l'écart entre la prévision initialement faite par le fournisseur et la consommation constatée de ses clients finals. Ce mécanisme de régularisation est indispensable pour garantir que les fournisseurs ne seront pas incités à détourner le dispositif d'ARB de son but, en présentant des prévisions de clientèle exagérément optimistes.

F. Fixation du prix de l'électricité cédée

Le paragraphe VI précise la procédure et les critères de fixation du prix de l'ARB.

En termes de procédure, le prix de l'électricité cédée dans le cadre de l'ARB sera arrêté par les ministres chargés de l'énergie et de l'économie sur proposition de la CRE, la décision étant réputée acquise en l'absence d'opposition de l'un des ministres dans un délai de trois mois. Toutefois, pendant une période transitoire de trois ans à compter de la promulgation de la loi, ce prix sera arrêté par les ministres chargés de l'énergie et de l'économie après avis motivé de la CRE, les décisions des ministres passant outre l'avis de celle-ci devant être motivées.

En termes de niveau, le prix de l'électricité cédée dans le cadre de l'ARB devra être représentatif des conditions économiques de production d'électricité par le parc nucléaire historique et, pour cela, tenir compte de quatre éléments de coût s'additionnant :

- la rémunération des capitaux immobilisés dans le parc nucléaire ;

- les coûts d'exploitation ;

- les coûts des investissements de maintenance ou nécessaires à l'extension de la durée de l'autorisation d'exploitation ;

- les coûts prévisionnels des charges à long terme liées au démantèlement des centrales et au traitement des combustibles usés.

G. Caractère transitoire du dispositif

Le paragraphe VII prévoit que le dispositif est mis en place pour une période transitoire de 15 ans, jusqu'au 31 décembre 2025, de manière à assurer à tous les acteurs une visibilité suffisante et cohérente avec la perspective du début du renouvellement du parc nucléaire.

Avant le 31 décembre 2015, puis tous les cinq ans, le Gouvernement présentera, sur la base de rapports de la CRE et de l'Autorité de la concurrence, un rapport au Parlement sur le dispositif de l'ARB. Cette périodicité correspond, selon l'exposé des motifs du projet de loi, aux trois étapes suivantes de l'évolution de marché de l'électricité :

de 2010 à 2015, l'enjeu portera sur le rétablissement de la disponibilité du parc nucléaire et les investissements dans les moyens de production de base et de pointe, sur l'étude des conditions de prolongation de la durée de vie des centrales, et sur la convergence de toutes les références de prix ;

de 2015 à 2020, il s'agira d'engager les investissements nécessaires à la prolongation de la durée de vie du parc nucléaire, leur coût étant pris en compte dans le prix de l'ARB ;

de 2020 à 2025, il conviendra d'engager le renouvellement du parc nucléaire, dont le coût pourra progressivement devenir une référence de prix pour le consommateur.

Chacun des trois rapports présentés par le Gouvernement tous les cinq ans devra :

- évaluer la mise en oeuvre de l'ARB ;

- évaluer l'impact de l'ARB sur le développement de la concurrence sur le marché de l'électricité et la cohérence entre le prix des offres de détail et le prix de l'ARB ;

- évaluer l'impact de l'ARB sur le fonctionnement du marché de gros ;

- évaluer l'impact de l'ARB sur la participation des acteurs aux investissements dans les moyens de production nécessaires à la sécurité d'approvisionnement ;

- proposer, le cas échéant, des adaptations du dispositif ;

- proposer, le cas échéant, de prendre en compte progressivement dans le prix de l'électricité les coûts de développement de nouvelles capacités de production de base et de mettre en place un dispositif permettant de garantir la constitution des moyens financiers appropriés pour engager le renouvellement du parc nucléaire.

Pour élaborer les rapports, les ministres chargés de l'énergie et de l'économie auront accès aux informations nécessaires dans les conditions prévues à l'article 33 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, qui donne aux fonctionnaires qu'ils habilitent des pouvoirs d'enquête sur pièce et sur place auprès des gestionnaires de réseaux et des entreprises intervenant dans le secteur de l'énergie.

H. Décret d'application

Le paragraphe VIII prévoit qu'un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application de l'article 1er, et notamment :

- les obligations qui s'imposent à EDF et aux fournisseurs bénéficiaires de l'ARB ;

- les méthodes d'identification et de comptabilisation des coûts économiques de production d'électricité par les centrales nucléaires ;

- les conditions dans lesquelles la CRE calcule et notifie les volumes d'électricité cédée dans le cadre de l'ARB ;

- les conditions dans lesquelles la CRE propose les conditions d'achat de l'électricité et les ministres chargés de l'économie et de l'énergie arrêtent ces conditions d'achat.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A. Lors de l'examen en commission des affaires économiques

Dans le paragraphe I du texte proposé pour l'article 4-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, sur un amendement de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, les députés ont substitué les termes de territoire métropolitain continental à celui de territoire national, s'agissant du périmètre pris en compte pour la détermination des clients finals des fournisseurs bénéficiaires de l'ARB.

Sur un amendement du rapporteur, les députés ont supprimé la définition de l'électricité de base, comme la part de l'électricité fournie correspondant à la production des centrales fonctionnant en permanence, à l'exception des périodes d'arrêt pour maintenance. Ils ont considéré que cette définition est inutile, et même source de confusion dans la mesure où elle pourrait conduire à inclure d'autres moyens de production que le nucléaire et, inversement, à exclure des centrales nucléaires arrêtés temporairement.

Dans le paragraphe III, sur un amendement de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, ils ont réduit de trois à un mois le délai laissé à EDF pour signer les accords-cadres avec les fournisseurs alternatifs, afin d'accélérer la mise en place de l'ARB.

Sur deux amendements du rapporteur, les députés ont précisé de manière explicite que les volumes d'ARB seront attribués sur la base de prévisions de ventes.

Sur un amendement du rapporteur, les députés ont précisé que le volume maximal d'électricité sera attribué à chaque fournisseur en fonction de ce que représente la production du parc nucléaire historique dans la consommation des consommateurs finals. Il s'agit de mettre les fournisseurs alternatifs sur un pied d'égalité avec EDF, en leur permettant de disposer d'une proportion identique d'électricité d'origine nucléaire, soit environ 80 % de leur approvisionnement en électricité. Pour le solde, ils devront recourir à leurs propres moyens de production ou au marché de gros.

Sur un amendement du rapporteur, ils ont précisé que, jusqu'au 31 décembre 2015, les règles d'allocation de l'électricité pourront être différenciées en fonction des catégories et du profil de consommation des clients de chaque fournisseur, dans la mesure où cela ne conduit pas à une distorsion significative par rapport à ce que représentent les parts des différentes catégories de consommateurs dans la consommation totale du territoire métropolitain continental. Il s'agit de tenir compte de la modulation dans le temps des besoins des consommateurs.

Sur un amendement du rapporteur, les députés ont prévu que les volumes d'électricité attribués à chaque fournisseur dans le cadre de l'ARB seront fixés par la CRE selon une périodicité infra-annuelle.

Sur un amendement du rapporteur, les députés ont supprimé le plafond de 20 térawattheures par an prévu pour la couverture des pertes de réseaux par l'ARB, considérant que les besoins des gestionnaires de réseaux étant supérieurs à ce plafond, de l'ordre de 30 térawattheures, son maintien aboutirait à renchérir le TURPE.

Au paragraphe IV, sur un amendement de M. Jean Dionis du Séjour, les députés ont précisé que les perspectives de développement des portefeuilles de contrats seront prises en compte pour le calcul du volume maximal d'électricité attribué à chaque fournisseur.

Sur un amendement de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, les députés ont précisé que lorsqu'EDF et les fournisseurs notifient à la CRE les contrats de partenariat industriel qu'ils ont conclus, il sera tenu compte des quantités d'électricité mais aussi d'autres paramètres comme la « forme », c'est-à-dire la modulation de la consommation.

Après le paragraphe V, sur un amendement de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, les députés ont introduit un paragraphe V bis qui donne aux distributeurs non nationalisés la possibilité de se regrouper pour la gestion de l'ARB, en raison de leur taille souvent réduite.

Au paragraphe VI, sur un amendement du rapporteur, les députés ont prévu que le prix de l'ARB est représentatif des conditions économiques de production d'électricité par les centrales du parc nucléaire historique sur la durée du dispositif, afin de permettre un lissage de ce prix.

Sur un amendement du rapporteur, les députés ont précisé que le prix initial de l'électricité vendue dans le cadre de l'ARB est fixé en cohérence avec le TaRTAM, cette précision figurant déjà dans l'exposé des motifs du projet de loi.

Au paragraphe VII, sur un amendement de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, les députés ont prévu que le rapport au Parlement présenté tous les cinq ans par le Gouvernement propose, le cas échéant, des modalités particulières de fin du dispositif afin d'assurer, si nécessaire, une transition progressive pour les fournisseurs d'électricité.

Au paragraphe VIII, sur un amendement du rapporteur, les députés ont prévu que le décret d'application en Conseil d'État sera pris après avis de la CRE.

B. Lors de l'examen en séance publique

Au paragraphe I et par coordination dans tous les paragraphes suivants, sur plusieurs amendements de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, les députés ont changé la dénomination de l'accès régulé à l'électricité de base (ARB) en accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH).

Au paragraphe III et par coordination dans les autres paragraphes de l'article, sur plusieurs amendements de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, les députés ont supprimé les contrats annuels passés entre EDF et les fournisseurs alternatifs, pour ne conserver que les accords-cadres, et prévu qu'une entité juridiquement indépendante des parties organise les échanges d'information de telle sorte qu'EDF ne puisse avoir accès à des positions individuelles, et notifie la cession des volumes d'électricité fixés par la CRE.

Sur un amendement de MM. Daniel Fasquelle et Claude Gatignol, les députés ont prévu que le volume d'électricité disponible, lorsque le plafond global est atteint, doit être réparti par la CRE de manière à assurer un développement équilibré de la concurrence sur l'ensemble des segments de marché de détail. Il s'agit d'éviter que le développement de la concurrence sur le segment de clientèle des industriels ne limite celui de la concurrence sur le segment du marché de masse.

Après le paragraphe VI, sur un amendement de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, les députés ont inséré un paragraphe VII bis nouveau qui tend à offrir une option de résiliation aux fournisseurs ayant souscrit des contrats dans le cadre des appels d'offres mis en place par EDF en application de la décision de l'Autorité de la concurrence n° 07-D-43 du 10 décembre 2007, qui répondait à une demande de Direct Énergie. En effet, ces contrats sont a priori moins avantageux que ne le sera l'ARENH, et cette situation pourrait freiner le développement de la concurrence.

III. La position de votre commission

Le dispositif de l'ARENH constitue le coeur du projet de loi. Votre commission lui a apporté plusieurs modifications, sur proposition de votre rapporteur.

Premièrement, elle vous propose une rédaction plus claire et concise pour le III, qui résulte d'une succession un peu alambiquée d'amendements adoptés par l'Assemblée nationale. Il s'agit de bien distinguer les trois étapes suivantes :

- le volume maximal d'électricité attribué à chaque fournisseur est calculé par la CRE en tenant compte des prévisions d'évolution et du profil de consommation de ses clients ;

- ce volume maximal peut-être réajusté entre les fournisseurs, en cas d'atteinte du plafond global de 100 térawattheures, dans le respect d'une logique de développement de la concurrence sur l'ensemble des segments du marché ;

- en dernier lieu, la CRE fixe le volume cédé au fournisseur et le lui notifie.

Sur le fond, le seul point sur lequel le texte adopté par votre commission s'écarte de la rédaction de l'Assemblée nationale est relatif aux échanges d'informations entre EDF et ses concurrents. Les députés ont voulu qu'ils soient confiés à une « entité juridiquement indépendante », afin d'en garantir la confidentialité, mais sans en préciser la nature, la composition ni le financement. Votre commission partage cette préoccupation de confidentialité : EDF ne doit pas pouvoir connaître le détail de la clientèle de ses concurrents. Mais elle a estimé que cette organisation des échanges doit se faire sous le contrôle de la CRE.

Deuxièmement, votre commission a jugé opportun que la CRE, qui aura à appliquer le système du complément de prix, puisse donner son avis sur le décret en Conseil d'État qui doit préciser les modalités de son calcul. Ce complément de prix est dû par un fournisseur donné, lorsque le volume d'électricité qui lui a été attribué sur la base de ses prévisions dépasse la consommation constatée de ses clients en France. C'est un point-clef pour le bon fonctionnement du mécanisme de l'ARENH, qui garantit que celui-ci bénéficiera bien aux consommateurs français et que les prévisions des fournisseurs seront sincères.

Troisièmement, il est entendu que les modalités de calcul du prix de l'électricité cédée dans le cadre de l'ARENH doivent refléter les conditions économiques de production du parc nucléaire historique d'EDF. C'est pourquoi, alors que le texte du VI prévoit que ce prix doit « tenir compte » des éléments de coûts énumérés dans la suite de l'article, il a paru opportun à votre commission de prévoir qu'il doit résulter de leur addition.

Quatrièmement, il apparaît nécessaire de souligner dès maintenant le caractère transitoire de l'ARENH, de manière à inciter les fournisseurs d'électricité qui en seront bénéficiaires à investir dans leurs propres capacités de production ou à conclure des contrats de gré à gré avec EDF. Votre commission suggère donc que le Gouvernement, sur la base de l'évaluation du développement de ces capacités ou de ces contrats qu'il fera dans le rapport présenté au Parlement avant le 31 décembre 2015, puisse proposer, le cas échéant, des modalités de fin du dispositif assurant une transition progressive pour les fournisseurs d'électricité.

Cinquièmement, votre rapporteur considère qu'une solution alternative au dispositif de l'ARENH pourrait consister dans une prise de participation des acteurs intéressés dans les réacteurs nucléaires d'EDF. Cette ouverture, qui implique un véritable partage du risque industriel, pourrait intervenir à l'occasion des investissements nécessaires pour la prolongation de la durée d'exploitation des centrales. De cette manière, ces acteurs, qu'il s'agisse de fournisseurs ou d'industriels gros consommateurs, pourront continuer d'avoir accès à une fraction de la production nucléaire d'EDF même quand le dispositif de l'ARENH sera parvenu à son terme. Pour sa part, EDF pourra ainsi partager le fardeau financier des investissements de prolongation, tout en demeurant le seul opérateur responsable des centrales. Votre commission propose donc que les modalités permettant d'associer les acteurs intéressés aux investissements de prolongation de la durée d'exploitation des centrales nucléaires fasse partie des pistes de réflexion abordées par les rapports d'étape que le Gouvernement devra présenter au Parlement.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (Articles 3, 6-1 et 6-3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement) Adaptation des dispositions relatives aux fonds de solidarité pour le logement

Commentaire : cet article nouveau procède à des adaptations, essentiellement rédactionnelles, des dispositions relatives aux fonds de solidarité pour le logement qui concernent les fournisseurs d'énergie.

I. Le droit en vigueur

La loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement a mis en place dans chaque département un fonds de solidarité pour le logement (FSL) qui attribue des aides financières aux personnes en difficulté pour leur permettre d'accéder à un logement ou de s'y maintenir.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a décentralisé la gestion des FSL, désormais placée sous la seule responsabilité des conseils généraux, et a élargi leurs compétences à l'octroi d'aides pour le paiement des dettes concernant les factures d'eau, d'énergie et de téléphone.

Le FSL permet, entre autres, de rembourser les dettes de factures d'énergie impayées, ce qui conditionne souvent l'accès à un nouveau logement. En cas de non-paiement des factures, en vertu de l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles, la fourniture d'énergie est maintenue en service restreint jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la demande d'aide au titre du FSL.

Il appartient au département de moduler le niveau de ressources des demandeurs et de déterminer la nature des difficultés qui ouvrent droit aux aides du FSL. L'aide n'est pas automatique, mais peut être refusée notamment en raison d'une incompatibilité entre le loyer charges comprises et le revenu du ménage. Le FSL est financé par le département, l'État ayant transféré au 1er janvier 2005 les moyens financiers correspondants. Des partenaires peuvent également l'abonder sur une base volontaire (bailleurs, autres collectivités, caisses d'allocations familiales, etc.).

La contribution au FSL des fournisseurs d'énergie et d'eau est une obligation légale. L'article 6-3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement prévoit qu'une « convention est passée entre le département, d'une part, et les représentants d'Électricité de France, de Gaz de France et de chaque distributeur d'énergie ou d'eau, d'autre part, afin de définir le montant et les modalités de leur concours financier au fonds de solidarité pour le logement ».

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, sur un amendement présenté en séance publique par Mme Marie-Christine Dalloz et plusieurs de ses collègues, a adapté la rédaction de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement sur trois points :

- à l'article 3, qui énumère les personnes associées à l'élaboration des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), l'expression de « fournisseurs d'énergie » est substituée à celle de « distributeurs d'énergie » ;

- la même substitution est faite au cinquième alinéa de l'article 6-1, qui prévoit que l'octroi d'une aide du FSL ne peut pas être « subordonné à une contribution financière au fonds ou à un abandon de créance ou à une participation aux frais de dossier ou d'instruction de la part du bailleur, du distributeur d'eau ou d'énergie ou de l'opérateur de services téléphoniques » ;

- à l'article 6-3, qui pose le principe des conventions de financement des FSL, les « fournisseurs d'énergie ou d'eau livrant des consommateurs domestiques » sont désormais désignés de manière générique, là où le texte de loi existant mentionne nominativement EDF et GDF.

III. La position de votre commission

Les adaptations proposées par l'Assemblée nationale des dispositions relatives aux fonds de solidarité logement qui concernent les fournisseurs d'énergie apparaissent logiques et opportunes. Le terme de « distributeur d'énergie» peut prêter à confusion, et il n'y a plus de motif de mentionner plus particulièrement les deux fournisseurs historiques que sont EDF et GDF.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (Article 4-1 [nouveau] de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Contribution des fournisseurs à la sécurité d'approvisionnement

Commentaire : cet article instaure une obligation pour tous les fournisseurs d'électricité de disposer de capacités de production ou d'effacement de consommation, contrôlées par la CRE et sanctionnées pécuniairement, afin qu'ils contribuent à la sécurité d'approvisionnement en électricité.

I. Le texte du projet de loi initial

Cet article insère dans la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité un nouvel article 4-2.

A. Principe de l'obligation de capacités

Le premier alinéa du texte proposé pour cet article 4-2 pose comme principe que chaque fournisseur contribue à la sécurité d'approvisionnement en électricité, en fonction des caractéristiques de consommation de ses clients sur le territoire national métropolitain.

Cette contribution prend la forme d'une obligation, pour chaque fournisseur d'électricité, de disposer de garanties directes ou indirectes de capacités d'effacement de consommation ou de production d'électricité pouvant être mises en oeuvre pour satisfaire l'équilibre entre la production et la consommation sur le territoire métropolitain continental, notamment aux périodes de pointe.

Ces garanties doivent obéir aux prescriptions définies annuellement par arrêté du ministre chargé de l'énergie après avis de la CRE, et déterminées de manière à inciter au respect du niveau de sécurité d'approvisionnement retenu pour l'élaboration de la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) de production d'électricité.

B. Modalités de certification des capacités

Le gestionnaire du réseau public de transport est chargé de certifier la disponibilité et le caractère effectif des capacités. Cette certification prendra la forme d'un contrat entre celui-ci et l'exploitant de la capacité, prévoyant les modalités de contrôle ainsi que la pénalité due dans le cas où la capacité effective serait inférieure à celle certifiée. Les méthodes de certification devront être transparentes et non discriminatoires.

C. Caractère échangeable des garanties de capacités

Le cinquième alinéa du texte proposé dispose que les garanties de capacités sont échangeables. En effet, il ne s'agit pas d'obliger forcément les fournisseurs d'électricité à disposer en propre de capacités de production ou d'effacement, mais de leur permettre de satisfaire aussi leurs obligations en acquérant des garanties de capacités auprès d'autres fournisseurs qui en possèdent de manière excédentaire. Un marché des garanties de capacités électriques devrait donc se mettre en place.

D. Modalité de sanction des obligations

Le fournisseur qui ne justifie pas disposer d'une garantie de capacités à la hauteur de ses obligations encourt une sanction pécuniaire prononcée par la CRE dans les conditions de l'article 40 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Cet article 40, dont la rédaction est modifiée par l'article 7 du présent projet de loi, prévoit que cette sanction pécuniaire ne peut excéder 8 % du chiffre d'affaires et 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation.

Si un fournisseur ne s'acquitte pas du paiement de la sanction pécuniaire, le ministre chargé de l'énergie peut suspendre sans délai l'autorisation d'activité qu'il lui a délivrée en application de l'article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, modifié par l'article 3 du présent projet de loi.

E. Prise d'effet différé et décret d'application

L'obligation pour chaque fournisseur de contribuer à la sécurité d'approvisionnement en électricité prendra effet à l'issue d'un délai de trois ans suivant la publication du décret en Conseil d'État prévu pour préciser ses modalités de mise en oeuvre et de contrôle.

Ce délai est apparu nécessaire au Gouvernement, compte tenu du caractère novateur du dispositif, pour laisser le temps aux fournisseurs de développer leurs offres de capacités de production ou d'effacement.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur un amendement en commission de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, les députés ont prévu que les distributeurs non nationalisés peuvent mutualiser leurs obligations de garanties de capacités. En effet, certains des distributeurs non nationalisés sont de taille réduite, et auront intérêt à se regrouper pour mieux faire face à cette obligation nouvelle.

Sur un amendement en séance publique de M. François Brottes, les députés ont prévu que les garanties de capacités exigées devront porter simultanément sur l'effacement et la production, alors que le texte de loi initial laissait un choix entre l'effacement ou la production.

III. La position de votre commission

L'article 2 est l'une des dispositions essentielles du projet de loi, dans la mesure où il fait obligation à tous les fournisseurs d'électricité de disposer à terme, directement ou indirectement, de capacités de production et d'effacement. C'est la garantie que l'ensemble des fournisseurs contribuera à la sécurité d'approvisionnement du pays, et du caractère transitoire du mécanisme de l'ARENH.

Votre rapporteur relève que l'exigence de présenter des garanties de capacités à la fois d'effacement et de production introduit une certaine rigidité dans le dispositif. Elle risque d'être difficile à remplir pour certaines entreprises, telles la SNCF, qui souhaitent se lancer dans la production d'électricité pour satisfaire leurs propres besoins mais ne peuvent pas pratiquer d'effacement sur leur consommation d'électricité, dont le profil est contraint. Toutefois, ces entreprises auront toujours la possibilité de se procurer des certificats de capacités d'effacement sur le marché d'échange des capacités qui sera mis en place.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 bis (Article 15 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Extension de la contractualisation de capacités d'effacement aux consommateurs raccordés aux réseaux de distribution

Commentaire : cet article nouveau étend la faculté offerte à RTE de conclure des contrats de réservation de puissance aux consommateurs raccordés aux réseaux de distribution.

I. Le droit en vigueur

RTE, en tant que gestionnaire du réseau public de transport d'électricité, doit satisfaire quotidiennement l'équilibre entre l'offre de production et la demande de consommation d'électricité. A cet effet, RTE établit chaque jour des programmes prévisionnels recensant les possibilités d'injection des différents producteurs, dits « programmes d'appel », et les besoins de soutirage des clients raccordés, dits « programmes d'approvisionnement ». Ce mécanisme conduit à modifier, si nécessaire, les programmes d'appel afin de satisfaire les programmes d'approvisionnement, ces modifications devant tenir compte de « l'ordre de préséance économique entre les propositions d'ajustement qui lui sont soumises », les critères de choix devant être « objectifs, non discriminatoires et publiés », ainsi que le précise le paragraphe II de l'article 15 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Le troisième alinéa du paragraphe III du même article dispose que « le gestionnaire du réseau public de transport peut conclure des contrats de réservation de puissance avec les consommateurs raccordés au réseau public de transport, lorsque leurs capacités d'effacement de consommation sont de nature à renforcer la sûreté du système électrique, notamment dans les période de surconsommation ».

Ce type de contractualisation permet d'accroître la sécurité du système dans les périodes tendues, tout en garantissant un revenu minimal aux opérateurs d'effacement afin de favoriser les investissements en faveur du développement des effacements de consommation.

Il est précisé que « les coûts associés sont répartis entre les utilisateurs du réseau et les responsables d'équilibre dans le cadre de la gestion des écarts ». Les responsables d'équilibre sont chargés, sur un périmètre donné et moyennant rétribution, de permettre aux utilisateurs du réseau de mutualiser leurs écarts individuels de production et de consommation, et ainsi d'en minimiser les coûts.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur un amendement cosigné par M. Serge Poignant et par son rapporteur, M. Jean-Claude Lenoir, introduisant cet article additionnel, la commission des affaires économiques a complété la rédaction du troisième alinéa du paragraphe III de l'article 15 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée, pour étendre la faculté offerte à RTE de conclure des contrats de réservation de puissance aux consommateurs raccordés au réseau public de distribution.

III. La position de votre commission

Cet article nouveau reprend une proposition qui a été formulée dans le rapport rendu public au mois d'avril 2010 par le groupe de travail sur la maîtrise de la pointe électrique, coprésidé par MM. Serge Poignant et Bruno Sido. Cette mesure étend le champ des consommateurs avec lesquels RTE, en tant que pilote du mécanisme d'ajustement, peut conclure des contrats de réservation de puissance.

Toutefois, il apparaît essentiel que chaque gestionnaire de réseau puisse conserver la maîtrise technique de son réseau. Sur proposition du rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement qui prévoit l'obligation pour RTE de tenir informés les gestionnaires des réseaux de distribution des contrats de réservation de puissance qu'il conclut avec les consommateurs raccordés sur leurs réseaux, et de les avertir en cas d'activation de ces contrats.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 ter (Article 21-2 [nouveau] de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Interruption instantanée de certains consommateurs agréés

Commentaire : cet article nouveau instaure, en cas de menace grave et immédiate sur le fonctionnement du réseau public de transport d'électricité, une faculté d'interruption instantanée par RTE de certains consommateurs qui auront été préalablement agréés à cette fin par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie.

I. Le droit en vigueur

Le titre III de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, consacré au transport et à la distribution d'électricité, comporte un chapitre III intitulé « Sécurité et sûreté des réseaux et qualité de l'électricité » constitué de deux articles :

- l'article 21 donne pouvoir au ministre chargé de l'énergie d'ordonner, d'office ou sur proposition de la CRE, les mesures conservatoires nécessaires en cas d'atteinte grave et immédiate à la sécurité et à la sûreté des réseaux publics de transport et de distribution ou à la qualité de leur fonctionnement ;

- l'article 21-1 définit les missions du gestionnaire du réseau de transport et des gestionnaires des réseaux de distribution, renvoie à un décret la fixation des niveaux de qualité requis, et instaure un mécanisme de pénalité restituable aux gestionnaires des réseaux de distribution lorsque le niveau de qualité en matière d'interruption d'alimentation n'est pas atteint.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Sur un amendement de son rapporteur, M. Jean-Claude Lenoir, la commission des affaires économiques a adopté un article additionnel insérant dans le chapitre III du titre III de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée un article 21-2 qui dispose que, lorsque le fonctionnement normal du réseau public de transport est menacé de manière grave et immédiate ou requiert des appels aux réserves mobilisables, le gestionnaire du réseau public de transport procède, à son initiative, à l'interruption instantanée de la consommation des consommateurs finals raccordés au réseau public de transport et à profil d'interruption instantanée.

Bien que confié à l'initiative de RTE, ce nouveau dispositif est placé sous le contrôle des ministres chargés de l'économie et de l'énergie, qui fixeront par arrêté les modalités techniques générales de l'interruption instantanée, ainsi que la liste des consommateurs finals à profil d'interruption instantanée agréés.

Par ailleurs, les sujétions de service public ainsi imposées aux consommateurs finals à profil d'interruption instantanée agréés feront l'objet d'une compensation financière par RTE dans des conditions fixées par arrêté conjoint des ministres.

III. La position de votre commission

L'outil proposé par cet article n'est pas un dispositif d'effacement destiné à absorber les pointes de consommation, mais un mécanisme exceptionnel visant à assurer la sécurité du réseau public de transport en cas d'urgence. Ce mécanisme ne sera pas accessible à tous les gros consommateurs directement raccordés au réseau de transport, mais uniquement à ceux d'entre eux dont le processus de production se prête à une interruption instantanée, sous réserve qu'ils aient obtenu l'agrément préalable des ministres concernés.

Votre rapporteur formule trois observations à son propos :

- premièrement, la compensation pour sujétion de service public accordée par RTE aux consommateurs agréés se répercutera finalement dans le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) ;

- deuxièmement, les gros consommateurs industriels qui entreront dans ce dispositif ne devront pas s'estimer dispensés de procéder à des effacements de consommation pilotés dans un cadre contractuel ;

- troisièmement, les modalités réglementaires d'application du dispositif devront prévoir le droit pour RTE de procéder au moins une fois par an à l'interruption du consommateur agréé, afin de vérifier le caractère effectif de sa capacité d'effacement instantanée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 quater (nouveau) (Article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Contribution des producteurs d'électricité aux coûts de raccordement aux réseaux

Commentaire : cet article additionnel tend à mettre à la charge des producteurs d'électricité les coûts de branchement et d'extension des réseaux publics de transports et de distribution d'électricité.

I. Le droit en vigueur

Le troisième alinéa du II de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité prévoit que les tarifs d'utilisation des réseaux couvrent notamment une partie du coût de raccordement à ces réseaux et une partie des coûts des prestations annexes réalisées sous le monopole des gestionnaires de ces réseaux. Par ailleurs, la part des coûts de branchement et d'extension de ces réseaux non couverts par les tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) peut faire l'objet d'une contribution versée au maître d'ouvrage de ces travaux, qu'il s'agisse d'un gestionnaire de réseau, d'une collectivité territoriale, d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte.

La consistance d'une opération de raccordement est précisée à l'article 23-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée, qui distingue la création d'ouvrages d'extension, d'ouvrages de branchement en basse tension et, le cas échéant, de renforcement des réseaux existants. Le décret n° 2007-1280 du 28 août 2007 donne les définitions techniques des notions d'extension et de branchement.

Les principes généraux de calcul de la contribution due pour le raccordement au réseau de distribution sont fixés par l'arrêté du 28 août 2007. Son taux de réfaction, c'est-à-dire la part restant à la charge du demandeur, a été fixé à 40 % par l'arrêté du 17 juillet 2008.

II. L'initiative de votre commission

Votre commission constate que la multiplication des demandes de raccordement d'installations de production d'électricité dans la période récente fait peser sur les gestionnaires de réseaux une charge financière qui n'est plus que difficilement couverte par le TURPE.

Lors de son audition devant votre commission, le 1er juin 2010, Mme Michèle Bellon, présidente du directoire d'ERDF, a indiqué que « depuis 2007, nous augmentons notre budget d'investissement de 300 millions d'euros chaque année : il atteint 2,57 milliards en 2010. Mais les investissements imposés - raccordement des clients et notamment des producteurs d'énergie photovoltaïque et éolienne, modifications d'ouvrages, renforcement des réseaux pour les adapter aux nouveaux modes de production, dépenses liées à des obligations réglementaires comme l'élimination des PCB3(*), moyens d'exploitation et systèmes d'information - représentent à eux seuls 1,87 milliard et il ne reste plus que 700 millions pour les investissements délibérés. »

Elle ajoutait que « le développement de la production décentralisée et les nouvelles contraintes environnementales ont fortement accru les dépenses de raccordement. Ainsi, est-il bien légitime que le distributeur supporte l'essentiel du coût de raccordement des producteurs d'énergie renouvelables, et la totalité du coût de renforcement du réseau rendu indispensable par ces nouveaux modes de production, alors que ces producteurs bénéficient déjà de l'obligation d'achat et de niches fiscales associées à ces produits ? »

Ainsi, selon les chiffres communiqués à votre rapporteur par ERDF, les demandes de raccordement d'installations photovoltaïques se trouvent sur une pente de 2000 MW supplémentaires par an, et celles de raccordement d'installations éoliennes sur une pente de 1200 MW supplémentaires par an. La charge financière annuelle afférente pour ERDF est de 800 millions d'euros pour le photovoltaïque et de 120 millions d'euros pour l'éolien, soit un montant total d'investissement de 9 milliards d'euros sur la période 2010-2020 pour le photovoltaïque et de 1,3 milliard d'euros sur la même période pour l'éolien.

Cet emballement des demandes de raccordement des installations de production d'électricité induit pour les gestionnaires de réseaux une charge de trésorerie croissante, avant d'être répercuté dans un relèvement du TURPE. Dès lors, ces gestionnaires se trouvent contraints d'obérer une partie des investissements destinés au développement, à l'exploitation et à la maintenance des réseaux, au risque de ne plus pouvoir remplir les missions qui leur sont confiées par la loi.

Votre commission vous propose donc, par cet article additionnel, de mettre à la charge des producteurs d'électricité l'intégralité des coûts de branchement et d'extension des réseaux, seuls les coûts de renforcement restant à la charge des gestionnaires de réseaux.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 3 (Article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Procédure d'autorisation ministérielle des fournisseurs d'électricité

Commentaire : cet article substitue à la procédure actuelle de déclaration des fournisseurs d'électricité, une procédure d'autorisation par le ministre chargé de l'énergie.

I. Le droit en vigueur

Le paragraphe IV de l'article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité prévoit que les fournisseurs souhaitant exercer l'activité d'achat d'électricité pour revente aux clients éligibles sont simplement tenus d'adresser une déclaration au ministre chargé de l'énergie. Cette disposition renvoie à un décret d'application en Conseil d'État.

Le décret n° 2004-388 du 30 avril 2004 relatif à l'exercice de l'activité d'achat d'électricité pour revente aux clients éligibles et aux obligations des fournisseurs relatives à l'information des consommateurs d'électricité précise le contenu et la forme de la déclaration. Selon l'article 1er du décret, celle-ci comporte les éléments d'identification d'usage (nom et raison sociale du déclarant, qualité du signataire, inscriptions portées au registre du commerce et des sociétés) et les garanties habituelles (compte de résultat et bilan annuel de l'exercice précédent, certificats attestant de l'exécution des obligations fiscales et sociales).

Elle comporte également deux éléments plus spécifiques au secteur de l'électricité :

- « une note détaillée faisant état des sources d'approvisionnement en électricité du déclarant, existantes ou envisagées, telles que la conclusion de contrats à long terme, la détention ou la réservation de capacités de production, l'approvisionnement sur des marchés d'instruments financiers à long terme non réglementés » ;

- une attestation de l'accomplissement des formalités nécessaires à la conclusion d'un contrat entre le négociant en électricité et le gestionnaire du réseau public de transport, prévu par l'article 3 du décret précité, qui doit être assorti de la constitution de garanties financières.

L'article 2 du décret précité fait obligation au fournisseur de renouveler sa déclaration tous les cinq ans. Il prévoit par ailleurs que le ministre peut s'opposer, dans un délai de deux mois à compter du dépôt de la déclaration complète et par une décision motivée, à l'exercice de l'activité par le déclarant s'il estime que celui-ci « ne présente pas de garanties suffisantes de ses capacités techniques, financières et commerciales, notamment pour assurer la continuité de l'approvisionnement ».

De même, toujours en vertu de l'article 2, le ministre chargé de l'énergie peut, après consultation ou sur saisine du gestionnaire du réseau de transport d'électricité, suspendre ou interdire l'exercice de l'activité par le négociant s'il constate que son comportement « est susceptible de compromettre le bon fonctionnement, la sécurité et la sûreté des réseaux d'électricité ou la continuité d'approvisionnement des consommateurs ».

L'article 4 du décret précité prévoit que le ministre peut prononcer une sanction pécuniaire, le retrait ou la suspension, pour une durée n'excédant pas un an, de l'autorisation d'exploiter une installation à l'encontre des fournisseurs d'électricité qui n'auraient pas satisfait leur obligation de déclaration.

II. Le texte du projet de loi initial

Le paragraphe I de l'article 3 du projet de loi réécrit entièrement le paragraphe IV de l'article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Le premier alinéa du texte proposé pour ce paragraphe IV dispose que les fournisseurs souhaitant exercer l'activité d'achat d'électricité pour revente aux consommateurs finals ou aux gestionnaires de réseaux pour leurs pertes doivent être titulaires d'une autorisation délivrée par le ministre chargé de l'énergie.

Cette autorisation sera délivrée en fonction de deux critères :

- les capacités techniques, économiques et financières du demandeur ;

- la compatibilité du projet du demandeur avec les obligations pesant sur les fournisseurs d'électricité, notamment les nouvelles obligations de garantie de capacités prévues par l'article 2 du projet de loi.

Le dernier alinéa du texte proposé pour le paragraphe IV de l'article 22 de la loi précitée renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions d'application des dispositions ci-dessus. Ce décret précisera, en outre, les obligations qui s'imposent en matière d'information des consommateurs d'électricité, tant aux fournisseurs qu'aux services de distribution et aux producteurs.

Le paragraphe II de l'article 3 du projet de loi met en place un régime transitoire, selon lequel les fournisseurs qui ont déclaré exercer l'activité d'achat d'électricité pour revente dans le régime antérieur de déclaration, sont réputés bénéficier du nouveau régime d'autorisation pendant une durée d'un an à compter de la promulgation de la loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre certaines améliorations rédactionnelles, le rapporteur de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a introduit une disposition de coordination, qui insère dans le texte un paragraphe I bis (nouveau).

En effet, il convenait de substituer, dans le troisième alinéa du paragraphe II de l'article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée, la référence au nouveau régime d'autorisation à celle qui est faite actuellement au régime de déclaration.

IV. La position de votre commission

Compte tenu des exigences accrues qui seront imposées aux fournisseurs d'électricité en termes de capacité d'effacement et de production, il apparaît logique de substituer une procédure d'autorisation ministérielle à la procédure de simple déclaration actuelle. Le régime transitoire pour le passage d'un régime à un autre est également opportun.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (Article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Définition des tarifs réglementés de vente d'électricité

Commentaire : cet article précise les modalités de construction des tarifs réglementés de vente d'électricité et transfère à la CRE la compétence pour les fixer.

I. Le droit en vigueur

Les tarifs réglementés de vente d'électricité sont régis par l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

A. Inclusion dans le champ de l'ordonnance du 1er décembre 1986 sur la liberté des prix et la concurrence

Le premier alinéa du paragraphe I de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 prévoit que les dispositions du deuxième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence s'appliquent aux tarifs réglementés de vente d'électricité, aux tarifs de cession de l'électricité aux distributeurs non nationalisés mentionnés à l'article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946, aux tarifs d'utilisation des réseaux publics de transport et de distribution et aux tarifs des prestations annexes réalisées sous le monopole des gestionnaires de ces réseaux. Ces dispositions de l'ordonnance prévoient que, dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situation de monopole ou de difficultés durables d'approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d'État peut réglementer les prix après consultation du Conseil de la concurrence.

Le premier alinéa du paragraphe II de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 prévoit que les tarifs mentionnés ci-dessus sont définis « en fonction de catégories fondées sur les caractéristiques intrinsèques des fournitures, en fonction des coûts liés à ces fournitures ». Il est précisé que les tarifs d'utilisation du réseau public de transport et de distribution (TURPE) sont calculés de manière non discriminatoire, « afin de couvrir l'ensemble des coûts supportés par les gestionnaires de ces réseaux, y compris les coûts résultant de l'exécution des missions et des contrats de service public ».

B. Principe de couverture de l'intégralité des coûts

Le dernier alinéa du paragraphe II de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 dispose que les tarifs réglementés de vente d'électricité couvrent l'ensemble des coûts supportés à ce titre par EDF et par les distributeurs non nationalisés, « en y intégrant notamment les dépenses de développement du service public pour ces usagers et en proscrivant les subventions en faveur des clients éligibles ».

L'article 2 du décret n° 2009-975 du 12 août 2009 relatif aux tarifs réglementés de vente de l'électricité dispose que chaque option ou version tarifaire est composé d'une part fixe et d'une part proportionnelle à l'énergie consommée. L'article 3 du même décret prévoit que la part fixe et la part proportionnelle sont chacune l'addition d'une part correspondant à l'acheminement et d'une part correspondant à la fourniture qui sont établies de manière à couvrir les coûts de production, les coûts d'approvisionnement, les coûts d'utilisation des réseaux publics de transport et de distribution et les coûts de commercialisation, que supportent EDF et les distributeurs non nationalisés, ainsi qu'une « marge raisonnable ».

C. Compétence des ministres pour fixer les tarifs réglementés

Le paragraphe III de l'article 4 de la loi n° 2000-108 donne compétence à la CRE pour proposer aux ministres chargés de l'économie et de l'énergie les tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution. La décision ministérielle est réputée acquise, sauf opposition de l'un des ministres, dans un délai de deux mois suivant la réception des propositions de la CRE. Les décisions sur les autres tarifs réglementés sont prises par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie, sur avis de la CRE.

II. Le texte du projet de loi initial

Cet article modifie sur plusieurs points les dispositions de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

A. Inclusion dans le champ du code de commerce et ajout du prix de l'accès régulé à l'électricité de base

Le propose une nouvelle rédaction du premier alinéa du paragraphe I de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 qui, d'une part, mentionne l'article L. 410-2 du code de commerce, codifiant les dispositions du deuxième alinéa de l'article 1er de l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, d'autre part, ajoute le prix de l'accès régulé à l'électricité de base aux divers tarifs réglementés concernés.

Le supprime, en cohérence avec les nouvelles règles relatives aux bénéficiaires des tarifs réglementés prévues par l'article 5 du projet de loi, les dispositions du troisième alinéa du paragraphe I de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 qui prévoient à titre transitoire le droit au maintien des tarifs réglementés de vente d'électricité pour les clients qui deviennent éligibles.

B. Construction des tarifs réglementés par addition de coûts

Le explicite que les tarifs de cession aux distributeurs non nationalisés et les tarifs réglementés de vente d'électricité sont définis en fonction de catégories fondées sur les caractéristiques intrinsèques des fournitures, les tarifs d'utilisation des réseaux faisant l'objet d'une construction spécifique.

Le propose de nouvelles modalités de construction des tarifs réglementés de vente, qui se substituent aux dispositions de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 prévoyant que les tarifs réglementés de vente couvrent l'ensemble des coûts supportés à ce titre par EDF.

Ainsi, dans un délai s'achevant au plus tard le 31 décembre 2015, les tarifs réglementés de vente d'électricité seront progressivement établis en tenant compte de l'addition du prix d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique, du coût du complément à la fourniture d'électricité qui inclut la garantie de capacité, des coûts d'acheminement de l'électricité et des coûts de commercialisation ainsi que d'une « rémunération normale ».

Par ailleurs, le deuxième alinéa du prévoit que, à condition que le produit des tarifs réglementés de vente d'électricité couvre l'ensemble des coûts énumérés ci-dessus, la structure et le niveau de ces tarifs peuvent être fixés de façon à inciter les consommateurs à réduire leur consommation en périodes de pointe.

C. Compétence de la CRE pour fixer les tarifs réglementés

Le insère de nouvelles dispositions dans le paragraphe III de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, qui modifient les règles de compétence pour fixer les tarifs réglementés de vente d'électricité.

Désormais, les propositions motivées de tarifs réglementés seront transmises par la CRE aux ministres chargés de l'économie et de l'énergie. La décision sera réputée acquise en l'absence d'opposition de l'un des ministres dans un délai de trois mois suivant la réception de ces propositions.

Toutefois, une période transitoire est prévue pendant les cinq années suivant la promulgation de la loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité, durant laquelle les tarifs réglementés continueront d'être fixés par les ministres compétents après avis de la CRE.

D. Compétence de la CRE pour fixer les tarifs de cession

Le confirme que les distributeurs non nationalisés peuvent bénéficier des tarifs de cession pour la fourniture des tarifs réglementés de vente.

Comme pour les tarifs réglementés, les propositions motivées de tarifs de cession seront transmises par la CRE aux ministres chargés de l'économie et de l'énergie. La décision sera réputée acquise en l'absence d'opposition de l'un des ministres dans un délai de trois mois suivant la réception de ces propositions.

Toutefois, une période transitoire est prévue pendant les cinq années suivant la promulgation de la loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité, durant laquelle les tarifs de cession continueront d'être fixés par les ministres compétents après avis motivé de la CRE. Toute décision des ministres passant outre cet avis motivé devra elle-même être motivée.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires économiques, sur deux amendements identiques de MM. Antoine Herth, Martial Saddier et Éric Straumann et de M. François Brottes et des membres du groupe SRC, a prévu que jusqu'à la mise en oeuvre des nouveaux mécanismes d'acquisition dans le cadre de l'ARENH pour les gestionnaires de réseaux, c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2013, les distributeurs non nationalisés pourront bénéficier des tarifs de cession pour couvrir leurs pertes de réseaux.

IV. La position de votre commission

Votre commission approuve la construction des tarifs réglementés de vente d'électricité comme une addition de coûts, et le lien qui est établi entre ces tarifs et le prix de l'ARENH, qui en sera la composante de base. Il y aura ainsi une cohérence entre le niveau des tarifs réglementés et celui de l'ARENH.

Elle considère également comme un progrès le transfert au régulateur de la compétence pour fixer les tarifs réglementés, au terme de la période de cinq années prévue pour l'établissement progressif de ceux-ci selon les nouvelles règles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (Articles 66, 66-1, 66-2 et 66-3 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique) Bénéficiaires des tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz

Commentaire : cet article pérennise les tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz pour les petits consommateurs, en consacrant le principe de réversibilité, et les maintient jusqu'au 31 décembre 2015 pour les plus gros consommateurs.

I. Le droit en vigueur

A. Le résultat d'une succession de textes

Le droit en vigueur concernant les bénéficiaires du tarif réglementé résulte d'une succession rapprochée de textes de lois. L'article 17 de la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, tel que voté par le Parlement, distinguait les particuliers des professionnels :

- pour les particuliers, le consommateur ayant exercé son éligibilité sur un site devait bénéficier d'un droit de retour au tarif réglementé en cas de changement de site (principe de réversibilité) ;

- pour les professionnels, le texte voté par le Parlement reprenait la solution retenue lors du vote de la loi de programmation fixant les orientations de la politique énergétique de la France du 13 juillet 2005, en disposant que les tarifs réglementés leur étaient applicables pour un site donné, à la condition qu'eux même ou une autre personne n'aient pas, antérieurement, fait jouer l'éligibilité sur ce site ;

- pour les deux catégories de consommateurs, tout nouveau site de consommation était éligible aux tarifs réglementés.

Or, le Conseil Constitutionnel, dans sa décision n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, a partiellement censuré l'article 17 de la loi précitée, au motif qu'en imposant aux opérateurs historiques des obligations tarifaires « générales et étrangères à la poursuite d'objectifs de service public » ses dispositions avait méconnu « manifestement l'objectif d'ouverture des marchés concurrentiels de l'électricité et du gaz ».

Cette décision du Conseil Constitutionnel a eu pour double conséquence, d'une part, de supprimer la distinction entre consommateurs professionnels et particuliers souhaitée par le Parlement, d'autre part, d'autoriser une interprétation excluant tout nouveau site de consommation du bénéfice des tarifs réglementés. Ces conséquences fâcheuses ont été partiellement corrigées par des textes législatifs votés au cours des années ultérieures.

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, est venue attribuer expressément le bénéfice du tarif réglementé aux nouveaux sites de consommation d'électricité, mais seulement à titre provisoire, jusqu'au 1er juillet 2010.

La loi n° 2008-66 du 21 janvier 2008 relative aux tarifs réglementés d'électricité et de gaz naturel, qui résulte d'une initiative de votre rapporteur, est venue réintroduire le principe de réversibilité dans le dispositif des tarifs réglementés. Mais elle le faisait uniquement à titre provisoire, jusqu'au 1er juillet 2010, pour les seuls petits consommateurs, et moins complètement pour le gaz que pour l'électricité. Cette loi a par ailleurs étendu le bénéfice du tarif réglementé aux nouveaux sites de consommation de gaz, également à titre provisoire, jusqu'au 1er juillet 2010.

Enfin, la loi n° 2010-607 du 7 juin 2010 autorisant les petits consommateurs domestiques et non domestiques d'électricité et de gaz à accéder ou à retourner au tarif réglementé, qui résulte également d'une initiative de votre rapporteur, est venue modifier le droit existant sur quatre points :

- pérennisation, sans limite de durée, de l'accès au tarif réglementé d'électricité pour les petits consommateurs et du principe de réversibilité après avoir souscrit une offre de marché, sous réserve de respecter un délai de six mois ;

- extension du principe de réversibilité aux consommateurs domestiques de gaz ;

- prorogation jusqu'au 31 décembre 2010 de la possibilité pour les gros consommateurs de bénéficier du tarif réglementé pour un site nouvellement raccordé au réseau d'électricité ;

- prorogation jusqu'au 31 décembre 2010 du tarif régulé transitoire d'ajustement du marché (TaRTAM) pour les gros consommateurs d'électricité.

B. Le régime actuel

Les bénéficiaires des tarifs réglementés sont définis par les articles 66 et suivants de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

L'article 66 de la loi précitée définit les droits des consommateurs aux tarifs réglementés d'électricité. Son paragraphe I pose le principe qu'un consommateur final d'électricité bénéficie des tarifs de vente réglementés pour la consommation d'un site pour lequel il n'a pas fait usage de son éligibilité, à condition qu'il n'ait pas été fait précédemment usage de cette faculté, pour ce site, par une autre personne. Mais le principe posé par ce paragraphe souffre des exceptions, précisées par les paragraphes suivants du même article.

Le paragraphe IV (les paragraphes II et III correspondent aux dispositions déclarées non conformes par le Conseil Constitutionnel) dispose qu'un consommateur final domestique d'électricité qui en fait la demande bénéficie des tarifs réglementés de vente d'électricité pour la consommation d'un site, à condition qu'il n'ait pas lui-même fait usage de son éligibilité.

Le paragraphe V dispose qu'un consommateur final domestique d'électricité qui a fait usage de son éligibilité pour la consommation d'un site depuis plus de six mois, peut à nouveau bénéficier des tarifs réglementés, sous réserve d'en faire la demande.

Le paragraphe VI dispose qu'un consommateur final non domestique souscrivant pour un site une puissance électrique égale ou inférieure à 36 kilovoltampères qui en fait la demande bénéficie des tarifs réglementés, à condition qu'il n'ait pas lui-même fait usage, pour ce site, de son éligibilité.

L'article 66-1 de la loi précitée précise les droits des consommateurs aux tarifs réglementés de gaz naturel. Son paragraphe I pose le principe qu'un consommateur final de gaz bénéficie des tarifs réglementés pour la consommation d'un site, à condition qu'il n'ait pas été fait précédemment usage de l'éligibilité, pour ce site, soit par ce consommateur, soit par une autre personne. Le principe posé par ce paragraphe ne souffre qu'une seule exception, précisée par le paragraphe suivant du même article.

Le paragraphe IV (les paragraphes II et III correspondent aux dispositions déclarées non conformes par le Conseil Constitutionnel) dispose qu'un consommateur final domestique de gaz naturel qui en fait la demande bénéficie des tarifs réglementés, à condition qu'il n'ait pas lui-même fait usage de son éligibilité, ou qu'il en ait fait usage depuis plus de six mois.

L'article 66-2 de la loi précitée ouvre le bénéfice des tarifs réglementés aux nouveaux sites de consommation d'électricité raccordés aux réseaux de distribution ou de transport, sans limite de temps pour les consommateurs souscrivant une puissance électrique inférieure ou égale à 36 kilovoltampères, et jusqu'au 31 décembre 2010 pour les consommateurs souscrivant une puissance supérieure.

L'article 66-3 de la loi précitée ouvre le bénéfice des tarifs réglementés, pour les seuls consommateurs finals domestiques, aux nouveaux sites de consommation de gaz naturel raccordés aux réseaux de distribution.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 5 du projet de loi remodèle complètement les dispositions relatives aux bénéficiaires des tarifs réglementés d'électricité et de gaz. Son paragraphe I propose une nouvelle rédaction de l'article 66 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 précitée, qui distingue trois cas de figure :

- le paragraphe I ouvre le bénéfice des tarifs réglementés de vente d'électricité, à leur demande, aux consommateurs finals domestiques et non domestiques pour leurs sites souscrivant une puissance inférieure ou égale à 36 kilovoltampères. Le principe de réversibilité s'applique donc sans plus aucun délai à respecter ;

- le paragraphe II ouvre le bénéfice des tarifs réglementés de vente d'électricité à tous les consommateurs finals domestiques et non domestiques, sans limite de puissance, pour leurs sites situés dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental, c'est-à-dire en Corse et en outre-mer ;

- le paragraphe III maintient jusqu'au 31 décembre 2015 le bénéfice des tarifs réglementés de vente d'électricité, à leur demande, aux consommateurs finals domestiques et non domestiques souscrivant une puissance supérieure à 36 kilovoltampères, à la condition qu'ils n'aient pas fait usage de leur éligibilité à la date de publication de la loi. Si cette condition est remplie, ils pourront bénéficier du principe de réversibilité. Au-delà du 31 décembre 2015, ils ne bénéficieront plus des tarifs réglementés que pour leurs sites situés dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental.

Le paragraphe II de l'article 5 du projet de loi propose une nouvelle rédaction du paragraphe IV de l'article 66-1 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 précitée, qui confirme le droit aux tarifs réglementés de vente de gaz naturel pour le consommateur final domestique, tout en supprimant le délai de six mois qui conditionne l'exercice du principe de réversibilité.

Enfin, le paragraphe III de l'article 5 du projet de loi abroge les articles 66-2 et 66-3 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 précitée, relatifs aux nouveaux sites de consommation d'électricité et de gaz naturel.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires économiques, sur deux amendements identiques de MM. Jean-Pierre Nicolas et de François Brottes et des membres du groupe SRC, a spécifié que les plus gros consommateurs d'électricité bénéficiaires du principe de réversibilité ne peuvent demander à bénéficier des tarifs réglementés pour une durée inférieure à un an. Il s'agit de prévenir des comportements d'optimisation qui consisteraient à faire des allers et retours rapides entre les tarifs et les prix de marché, de manière à jouer sur les variations de niveaux entre l'été et l'hiver liées à la saisonnalité des tarifs.

En séance publique, sur un amendement du rapporteur, M. Jean-Claude Lenoir, les députés ont scindé en deux alinéas le texte proposé pour le paragraphe III de l'article 66 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 précitée, afin de mieux distinguer les deux cas de figures possibles pour les plus gros consommateurs d'électricité :

- d'une part, les sites pour lesquels les consommateurs n'ont jamais exercé leur éligibilité, qui bénéficieront jusqu'au 31 décembre 2015 des tarifs réglementés sans exigence de demande formelle ni condition de durée ;

- d'autre part, les sites pour lesquels les consommateurs exerceront leur éligibilité après la promulgation de la loi, qui bénéficieront jusqu'au 31 décembre 2015 des tarifs réglementés sur demande expresse et pour une durée qui ne peut être inférieure à un an. Symétriquement, afin de compléter le dispositif anti-optimisation, il est précisé que les consommateurs qui optent pour les prix de marché ne peuvent demander à retourner aux tarifs réglementés avant l'expiration d'un délai d'un an.

IV. La position de votre commission

Votre commission se félicite de la pérennisation des tarifs réglementés de vente pour les petits consommateurs d'électricité, dont la Commission européenne admet le principe. Elle considère que l'extinction des tarifs réglementés pour les plus gros consommateurs à l'horizon de cinq ans est acceptable, dans la mesure où le mécanisme de l'ARENH et le développement de la concurrence sur le marché de l'électricité maintiendront les prix à un niveau compétitif.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 6 (Article 2 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Disposition de coordination

Commentaire : cet article effectue une coordination nécessaire dans les dispositions de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité qui définissent la mission de fourniture d'électricité.

I. Le droit en vigueur

L'article 2 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité définit les conditions dans lesquelles le service public de l'électricité « assure le développement équilibré de l'approvisionnement en électricité, le développement et l'exploitation des réseaux publics de transport et de distribution de l'électricité ainsi que la fourniture d'électricité ».

Son paragraphe III dispose que la mission de fourniture d'électricité consiste à assurer sur l'ensemble du territoire :

1° La fourniture d'électricité aux clients « qui n'exercent pas les droits mentionnés à l'article 22 », c'est-à-dire leur éligibilité aux tarifs de marché ;

2° La fourniture d'électricité de secours aux clients éligibles, lorsqu'un fournisseur est défaillant.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 5 du projet de loi prévoit l'extinction au 31 décembre 2015 des tarifs réglementés de vente d'électricité pour les gros consommateurs. Il y aura donc au-delà de cette date des personnes qui n'auront jamais exercé leur éligibilité, mais qui néanmoins n'auront plus droit aux tarifs réglementés.

Cet article propose donc de reformuler la première phrase du 1° du paragraphe III de l'article 2 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 précitée, de manière à viser non plus négativement les clients qui n'ont pas fait jouer leur éligibilité, mais positivement les clients bénéficiaires des tarifs réglementés selon les conditions de l'article 66 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, telles que les redéfinit l'article 5 du projet de loi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous propose une amélioration rédactionnelle de cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (Articles 28, 32, 33, 37 et 40 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Adaptation du champ de compétences de la Commission de régulation de l'énergie

Commentaire : cet article élargit le champ de compétences de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) à la mise en oeuvre de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique.

I. Le droit en vigueur

Les compétences de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) sont énumérées par la loi du 10 février 2000 précitée.

Le I de l'article 28 de cette loi énumère les missions générales de la CRE :

- elle concourt, au bénéfice des consommateurs finals, au bon fonctionnement des marchés de l'électricité et du gaz naturel (1er alinéa) ;

- elle veille en particulier à ce que les conditions d'accès aux réseaux de transport et de distribution n'entravent pas le développement de la concurrence (2ème alinéa) ;

- elle surveille les transactions effectuées entre fournisseurs, négociants et producteurs, celles effectuées sur les marchés organisés ainsi que les échanges aux frontières, et s'assure de la cohérence des offres des fournisseurs, négociants et producteurs avec leurs contraintes économiques et techniques (3ème alinéa).

Ce paragraphe précise également que :

- la CRE comprend deux instances : le collège et le comité de règlement des différends et des sanctions (4ème alinéa) ;

- les attributions confiées à la CRE ou à son président sont respectivement exercées par le collège ou par son président (5ème alinéa).

Le troisième alinéa de l'article 32 de la même loi précise le contenu du rapport public annuel de la Commission :

- ce rapport rend compte de l'activité de la CRE et de l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'accès aux réseaux publics de transport et de distribution d'électricité, aux ouvrages de transport et de distribution de gaz naturel, aux installations de gaz naturel liquéfié ainsi qu'à leur utilisation ;

- il présente les effets des décisions de la CRE sur les conditions d'accès à ces réseaux, ouvrages et installations et sur l'exécution des missions du service public de l'électricité et du gaz naturel.

Le premier alinéa de l'article 33 de la même loi prévoit que la CRE peut recueillir toutes les informations nécessaires à l'accomplissement de ses missions auprès :

- des ministres chargés de l'économie et de l'énergie ;

- des gestionnaires des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité ;

- des opérateurs des ouvrages de transport ou de distribution de gaz naturel ;

- des exploitants des installations de gaz naturel liquéfié ;

- des autres entreprises intervenant sur le marché de l'électricité ou du gaz naturel.

La CRE peut également procéder aux auditions qu'elle juge nécessaires.

L'article 37 de la même loi énumère les règles qui sont précisées par la CRE, par décision publiée au Journal officiel :

- les missions des gestionnaires de réseaux publics de transport et de distribution d'électricité en matière d'exploitation et de développement des réseaux (1°) ;

- les conditions de raccordement aux réseaux publics de transport et de distribution d'électricité (2°) ;

- les conditions d'accès aux réseaux et de leur utilisation (3°) ;

- la mise en oeuvre et l'ajustement des programmes d'appel, d'approvisionnement et de consommation, et la compensation financière des écarts (4°) ;

- la conclusion de contrats d'achat et de protocoles par les gestionnaires de réseaux publics de transport ou de distribution (5°) ;

- les périmètres des activités comptablement séparées, les règles d'imputation comptable appliquées pour obtenir les comptes séparés et les principes déterminant les relations financières entre ces activités (6°).

L'article 40 de la même loi précise les pouvoirs de sanction de la CRE, exercés par le comité de règlement des différends et des sanctions.

La CRE peut sanctionner d'office ou à la demande du ministre chargé de l'énergie, d'une organisation professionnelle, d'une association d'utilisateurs ou de toute autre personne concernée, les manquements des gestionnaires de réseaux publics de transport ou de distribution d'électricité, des opérateurs des ouvrages de transport ou de distribution de gaz naturel, des exploitants des installations de stockage de gaz naturel ou des installations de gaz naturel liquéfié ou des utilisateurs de ces réseaux, ouvrages et installations (1er alinéa).

La CRE peut mettre en demeure un gestionnaire, un opérateur, un exploitant ou un utilisateur d'un réseau, d'un ouvrage ou d'une installation de se conformer, dans un délai déterminé, à une disposition législative ou réglementaire relative à l'accès aux réseaux, ouvrages et installations ou à leur utilisation, à une décision prise par la CRE ou à une règle d'imputation, un périmètre ou un principe approuvés par elle. Cette mise en demeure peut être rendue publique (1°).

Lorsque l'intéressé ne se conforme pas à cette mise en demeure, la CRE peut prononcer à son encontre, en fonction de la gravité du manquement :

une interdiction temporaire d'accès aux réseaux, ouvrages et installations pour une durée d'un an maximum (a du 1°) ;

une sanction pécuniaire, si le manquement ne constitue pas une infraction pénale, proportionnée à la gravité du manquement, à la situation de l'intéressé, à l'ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés (b du 1°).

Cette sanction ne peut excéder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation. A défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut être supérieur à 150 000 euros, porté à 375 000 euros en cas de nouvelle violation de la même obligation.

Ces sanctions peuvent être également prononcées par la CRE à l'encontre d'un gestionnaire, d'un opérateur, d'un exploitant ou d'un utilisateur d'un ouvrage ou d'une installation, si ce dernier ne s'est pas conformé dans les délais requis à une décision de la commission prise en application de son pouvoir de règlement des différends4(*), sans qu'une mise en demeure préalable ne soit alors nécessaire (2°).

La CRE peut également mettre en demeure un gestionnaire, un opérateur ou un exploitant d'un réseau, d'un ouvrage ou d'une installation, ou une autre entreprise exerçant une activité dans le secteur de l'électricité ou du gaz naturel en cas de manquement aux obligations de communication de documents et d'informations5(*), à l'obligation de donner accès à leur comptabilité ainsi qu'aux informations économiques, financières et sociales prévue par la loi du 10 février 2000 précitée6(*), de s'y conformer dans un délai déterminé (3°).

Quand l'intéressé ne se conforme pas à cette mise en demeure dans le délai imparti ou fournit des renseignements incomplets ou erronés, les sanctions évoquées précédemment peuvent être prononcées par la CRE.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 7 du projet de loi ajuste les compétences de la CRE à la mise en oeuvre de l'accès régulé à l'électricité de base institué par l'article 1er.

Le I précise les compétences générales de la CRE et modifie donc l'article 28 de la loi du 10 février 2000. Il prévoit que :

la commission propose les prix, calcule les droits et contrôle l'accès régulé à l'électricité de base, ceci « afin de garantir un accès transparent, équitable et non discriminatoire (...) pour les fournisseurs d'électricité, y compris le propriétaire [des] centrales » ;

- elle surveille les transactions effectuées par les fournisseurs et s'assure de la cohérence entre les volumes d'électricité de base auxquels ils ont accès et la consommation des consommateurs finals desservis sur le territoire métropolitain continental ;

- la surveillance de la cohérence des offres faites par les producteurs, négociants et fournisseurs avec leurs contraintes économiques et techniques visera désormais notamment les offres à destination des consommateurs finals. Ces offres doivent, le cas échéant, être cohérentes avec leurs conditions d'approvisionnement par l'accès régulé à l'électricité de base ;

- la CRE peut formuler des avis et proposer toute mesure favorisant le bon fonctionnement et la transparence du marché de détail, notamment en matière de prix.

Le II ajoute les fournisseurs de consommateurs finals sur le territoire métropolitain continental bénéficiant de l'accès régulé à l'électricité de base à la liste des personnes auprès desquelles la CRE peut recueillir des informations, qui figure à l'article 33 de la loi du 10 février 2000.

Le III adapte le contenu du rapport public annuel de la CRE et modifie donc l'article 32 de la loi précitée.

- outre les informations actuelles, le rapport public rendra également compte de l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'accès régulé à l'électricité de base et à la surveillance des marchés de détail et de gros ;

- le rapport évaluera également les effets des décisions prises par la CRE sur le développement de la concurrence et le bénéfice apporté par celles-ci aux consommateurs résidentiels, professionnels et industriels.

Le IV adapte également la liste des règles précisées par la CRE et complète donc l'article 37 de la loi du 10 février 2000 par deux éléments :

la méthode d'identification des coûts mentionnés au VI de l'article 4-1 de la loi précitée, créé par l'article 1er du présent projet de loi, à savoir les coûts d'exploitation des centrales, les coûts des investissements de maintenance ou ceux nécessaires à l'extension de la durée d'exploitation et, enfin, les coûts prévisionnels liés aux charges pesant sur les exploitants d'installations nucléaires de base ;

les règles de calcul et d'ajustement des droits des fournisseurs à l'accès régulé à l'électricité de base.

Les paragraphes V à X adaptent les pouvoirs de sanction de la CRE et modifient en conséquence l'article 40 de la loi précitée :

- il est précisé que la CRE peut sanctionner les manquements des fournisseurs d'électricité (V) ;

la possibilité de mise en demeure par la CRE est étendue aux cas d'abus du droit d'accès régulé à l'électricité de base et d'entrave à l'exercice de ce droit (VI) ;

la notion d'abus du droit d'accès régulé à l'électricité de base est définie : il s'agit de tout achat d'électricité de base sans intention de constituer un portefeuille de clients, et notamment les achats excédant substantiellement les quantités d'électricité nécessaires à l'approvisionnement de la clientèle et sans rapport avec la réalité du développement de l'activité et les moyens qui y sont consacrés. Plus généralement constitue un abus du droit d'accès régulé à l'électricité de base « toute action participant, directement ou indirectement, au détournement des capacités d'électricité de base à prix régulé » (VII) ;

le montant maximal des sanctions pécuniaires qui peuvent être prononcées par la CRE est relevé à 8 % du chiffre d'affaires et 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation (VIII). Ce renforcement des sanctions se situe dans la droite ligne du « troisième paquet énergie ».

Extrait de l'article 37 de la directive 2009/72/CE du 13 juillet 20097(*)

« 4. Les États membres veillent à ce que les autorités de régulation disposent des pouvoirs nécessaires pour s'acquitter des missions visées aux paragraphes 2, 3 et 6 d'une manière efficace et rapide. A cet effet, l'autorité de régulation se voit confier au moins les compétences suivantes :

(...)

d) infliger des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives à l'encontre des entreprises d'électricité qui ne respectent pas les obligations qui leur incombent en vertu de la présente directive ou des décisions juridiquement contraignantes applicables de l'autorité de régulation ou de l'agence, ou proposer qu'une juridiction compétence inflige de telles sanctions. Ceci comprend le pouvoir d'infliger ou de proposer d'infliger au gestionnaire de réseau de transport ou à l'entreprise verticalement intégrée, selon le cas, des sanctions allant jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires annuel du gestionnaire de réseau de transport ou de l'entreprise verticalement intégrée, pour non respect des obligations qui leur incombent en vertu de la présente directive. »

- il est précisé que les sanctions encourues en cas de non mise en conformité dans les délais requis à une décision de la CRE en application de l'article 38 s'appliquent également aux fournisseurs (IX) ;

- les fournisseurs d'électricité sont également introduits au 4° de l'article 40 (X).

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté, à l'initiative du rapporteur M. Jean-Claude Lenoir, trois amendements rédactionnels ou de précision.

En séance, les députés ont adopté deux amendements de coordination, notamment pour substituer la dénomination d'« ARENH » à celle d'« accès régulé à l'électricité de base ».

IV. La position de votre commission

Le dispositif d'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) mis en place par le présent projet de loi est complexe. Afin qu'il puisse fonctionner, des garanties sont indispensables : la Commission de régulation de l'énergie (CRE) doit constituer un garde-fou.

Le renforcement des compétences de la CRE, qui est conforme à l'esprit des directives européennes constituant le « troisième paquet énergie », est illustré par ses nouveaux pouvoirs en matière de fixation des tarifs réglementés de vente d'électricité, prévus à l'article 4, mais aussi par son pouvoir de fixation du prix de l'ARENH et de calcul des droits prévu par le présent article.

Votre rapporteur se réjouit par ailleurs du renforcement, par le VIII du présent article, du niveau des sanctions pouvant être prononcées par la CRE et de la définition d'un abus du droit d'ARENH et d'une entrave à l'exercice de ce droit.

Lors de ses auditions, il a pu appréhender l'attente forte des différents fournisseurs en la matière et percevoir le caractère essentiel de ces deux dispositions. En vertu de l'alinéa 7 de l'article 1er, le volume d'ARENH sera en effet accordé aux fournisseurs « en fonction des caractéristiques et des prévisions d'évolution de la consommation finale effective des consommateurs finals (...) que fournit et prévoit de fournir ce fournisseur sur le territoire métropolitain continental ». Autrement dit, le volume d'ARENH sera accordé aux fournisseurs en fonction de leur portefeuille de clients actuels mais aussi futurs, selon leurs propres estimations quant au développement de leur activité. Les fournisseurs auront donc la tentation de surestimer leur portefeuille de clients futurs.

Définir un abus du droit à l'ARENH et renforcer concomitamment les sanctions pouvant être prononcées par la CRE incitera fortement les fournisseurs à estimer au mieux leur portefeuille de clients à venir, garantie essentielle au bon fonctionnement du dispositif.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté trois amendements rédactionnels à cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 (Articles 28, 32 et 35 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Modification de la composition du collège de la Commission de régulation de l'énergie

Commentaire : cet article adapte la composition du collège de la CRE à ses nouvelles compétences, en la dotant d'un collège resserré et professionnalisé.

I. Le droit en vigueur

Les règles relatives à la composition du collège de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) figurent à l'article 28 de la loi du 10 février 2000 précitée.

Le II de cet article indique que le collège de la CRE est composé de neuf membres :

- le président, nommé par décret après avis des commissions permanentes du Parlement compétentes en matière d'énergie ;

- deux vice-présidents, nommés respectivement par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat ;

- deux membres, nommés respectivement par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat ;

- un membre nommé par le président du Conseil économique et social8(*) ;

- un membre nommé par décret ;

- deux représentants des « consommateurs d'électricité et de gaz naturel » nommés par décret.

A l'exception de ces deux derniers membres, les membres du collège doivent disposer de « qualifications dans les domaines juridique, économique et technique ».

Ce paragraphe précise deux autres éléments importants :

le mandat des membres du collège est de six ans et non renouvelable ;

en cas de vacance d'un siège, le remplaçant est désigné pour la durée du mandat restant à courir. La règle de non-renouvellement ne s'applique pas aux mandats de moins de deux ans.

Le IV de l'article 28 précité précise notamment les conditions de validité des délibérations du collège Il prévoit que le collège ne peut délibérer que si au moins cinq de ses membres sont présents.

Le V porte sur le statut des membres du collège :

- en matière d'incompatibilités, seuls le président et les vice-présidents « exercent leurs fonctions à plein temps ». Ils sont soumis à un régime strict d'incompatibilités : ils ne peuvent cumuler leurs fonctions avec une autre activité professionnelle, un mandat électif, l'appartenance au Conseil économique et social, un emploi public ou encore la détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une entreprise du secteur de l'énergie.

Les autres membres du collège sont soumis à un régime plus souple : seuls sont impossibles pour eux l'exercice d'un mandat électif national ou européen et la détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une entreprise du secteur.

les fonctions de membre du collège sont incompatibles avec celles de membres du comité ;

les membres du collège (et du comité) ne peuvent être nommés au-delà de 65 ans ;

- en matière de traitement, le président du collège reçoit un traitement égal à celui de la première des deux catégories supérieures des emplois de l'État classés hors échelle. Les vice-présidents perçoivent un traitement égal à celui afférent à la seconde de ces deux catégories. Les autres membres du collège sont rémunérés à la vacation.

Le VI fixe les obligations auxquelles sont soumis les membres du collège et du comité.

Ils ne peuvent prendre aucune position publique sur des sujets relevant de la compétence de la CRE.

Leur mandat n'est pas révocable, à trois exceptions près :

- le non respect des règles d'incompatibilité entraîne la démission d'office, après consultation du collège, par arrêté du ministre chargé de l'énergie ;

- l'empêchement d'un membre peut être constaté par le collège et entraîner la fin de ses fonctions ;

- en cas de manquement grave à ses obligations, un membre du collège peut voir un décret en conseil des ministres mettre fin à ses fonctions, sur proposition du président d'une commission du Parlement compétente en matière d'énergie ou du collège.

Le président du collège a la responsabilité du respect des obligations déontologiques par les membres du collège.

II. Le texte du projet de loi initial

Le I du présent article modifie l'article 28 de la loi du 10 février 2000 sur plusieurs points.

Le 1° modifie la composition du collège de la CRE et propose donc une nouvelle rédaction du II de l'article 28 précité :

le nombre de membres passe de neuf à cinq ;

l'ensemble des membres est nommé par décret, dont deux respectivement par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat ;

- le titre de vice-président du collège et les exigences de qualification disparaissent ;

- la durée du mandat, son caractère non renouvelable ainsi que les règles applicables en cas de vacance sont inchangées.

La nomination du président du collège de la CRE

Le projet de loi initial ne prévoit pas que le président du collège de la CRE est nommé après avis des commissions parlementaires compétentes en matière d'énergie, comme cela figure aujourd'hui au premier alinéa du II de l'article 28 de la loi du 10 février 2000.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution dispose : « Une loi organique détermine les emplois ou fonctions (...) pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés. »

Est annexé au projet de loi organique relatif à l'application de cet alinéa, adopté définitivement par le Parlement le 15 juin 2010 mais non encore promulgué, la liste des emplois et fonctions concernées : la fonction de président du collège de la CRE y figure.

Le 2° modifie les conditions de validité des délibérations du collège, afin de tenir compte de sa nouvelle composition : le collège ne pourra délibérer que si au moins trois de ses membres sont présents.

Le 3° modifie le statut des membres du collège et notamment les incompatibilités auxquelles ils sont soumis. Il propose donc une nouvelle rédaction du V de l'article 28 précité :

l'ensemble des membres du collège exerceront leurs fonctions à plein  temps ;

un régime strict d'incompatibilités s'applique à chacun d'entre eux : ils ne pourront cumuler leurs fonctions avec un mandat électif et la détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une entreprise du secteur de l'énergie ;

- le traitement des membres du collège autres que le président est fixé au niveau fixé jusqu'alors pour les vice-présidents.

Les autres règles (incompatibilité avec les fonctions de membre du comité, limite d'âge, niveau de traitement du président du collège) sont inchangées.

Le précise, au VI de l'article 28 précité, les obligations auxquelles sont soumis les membres du collège et du comité.

Outre l'interdiction de prise de position publique sur les sujets relevant de la compétence de la CRE, il est précisé qu'ils sont tenus au secret professionnel « pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions ».

Le II prévoit deux dispositions transitoires :

- le mandat des membres du collège en exercice s'achèvera deux mois après la promulgation de la loi ;

- les premiers membres du collège seront nommés deux mois après la promulgation de la loi : leur mandat sera de six ans pour le président, quatre ans pour les membres nommés par le président de l'Assemblée nationale et celui du Sénat, et deux ans pour les deux autres membres.

Le III précise, à l'article 32 de la loi du 10 février 2000 précitée, que la CRE consulte le Conseil supérieur de l'énergie préalablement à toute proposition de principe ou décision importantes dont la liste est déterminée par décret en Conseil d'État.

Le Conseil supérieur de l'énergie (CSE)

L'article 70 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (dite « loi POPE ») a substitué le Conseil supérieur de l'énergie (CSE) au Conseil supérieur de l'électricité et du gaz (CSEG), qui avait été créé par l'article 45 de la loi n° 46-628 du 8 août 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz.

Le CSE est consulté sur :

- les actes de nature réglementaire intéressant le secteur de l'énergie, à l'exception de ceux relevant de la compétence de la Caisse nationale des industries électriques et gazières ;

- les décrets et arrêtés de nature réglementaire mentionnés aux articles 14 et 15 de la « loi POPE » qui portent sur les certificats d'économies d'énergie.

Il peut être saisi par le ministre chargé de l'énergie et émettre des avis portant sur la politique en matière d'électricité, de gaz et autres énergies fossiles, d'énergies renouvelables et d'économies d'énergie.

Il est composé :

-  de parlementaires ;

- de représentants des ministères concernés ;

- de représentants des collectivités territoriales ;

- de représentants des consommateurs d'énergies et d'associations de protection de l'environnement ;

- de représentants des entreprises des secteurs électriques, gazier, pétrolier, des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique ;

- de représentants du personnel des industries électriques et gazières.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission des affaires économiques, les députés ont adopté, outre cinq amendements rédactionnels ou de coordination, plusieurs amendements de fond :

- le nombre de membres du collège de la CRE a été réduit à trois ;

- la présence de l'ensemble des membres a été rendue obligatoire pour que le collège puisse délibérer ;

- une déclaration d'intérêts a été rendue obligatoire pour chaque membre du collège ;

- la reconduction des membres actuels du collège de la CRE a été rendue possible ;

- une prestation de serment a été instituée pour les membres du collège, à l'initiative de M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques.

En séance, les députés ont adopté deux amendements :

- à l'initiative de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, ils ont précisé que seul le Président du collège est nommé par décret. A été également rétablie l'exigence de qualifications « dans les domaines juridique, économique et technique » pour les membres du collège ;

- l'âge limite de nomination des membres du collège et du comité de la CRE a été repoussé à soixante dix ans.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur relève au préalable l'instabilité de la composition du collège de la CRE depuis sa création en 2000. La réforme prévue par le présent article constitue la troisième, comme l'a d'ailleurs souligné M. Philippe de Ladoucette, président du collège de la CRE, lors de son audition par votre commission, relevant qu'il s'agissait d'un cas unique parmi les autorités de régulation.

Évolution de la composition de la CRE

> Composition initiale (loi du 10 février 2000 précitée)

6 membres : trois membres (dont le Président) nommés par décret, un par le Président de l'Assemblée nationale, un par le Président du Sénat, un par le Président du Conseil économique et social

> Composition issue de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie

7 membres : deux membres (dont le Président) nommés par décret, deux par le Président de l'Assemblée nationale, deux par le Président du Sénat, un par le Président du Conseil économique et social

> Composition issue de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie :

9 membres : deux membres (dont le Président) nommés par décret, deux (dont un vice-président) par le Président de l'Assemblée nationale, deux (dont un vice-président) par le Président du Sénat, un par le Président du Conseil économique et social, deux « représentants des consommateurs d'électricité et de gaz naturel » nommés par décret.

Tout en regrettant cette instabilité et en soulignant que la réforme de 2006 n'a été achevée qu'en avril 2010, votre rapporteur partage les objectifs du présent projet de loi s'agissant de la composition de la CRE : doter cette dernière d'un collège resserré et professionnalisé.

Votre rapporteur rappelle à cet égard que, rapporteur sur la loi du 7 décembre 2006, il n'avait pas été convaincu de l'opportunité de la présence de représentants des consommateurs au sein du collège de la CRE. Il notait ainsi : « votre commission s'interroge (...) sur l'opportunité de cette démarche. Une telle disposition paraît (...) contraire à la lettre des directives européennes qui imposent que les autorités de régulation soient totalement indépendantes du secteur de l'électricité et du gaz, exigence qui ne semble pas satisfaite avec un commissaire, directement intéressé par le niveau des prix de l'énergie »9(*). Suivant sa position, le Sénat avait alors maintenu un collège de sept membres, sans représentant des consommateurs, avant que la commission mixte paritaire (CMP) réunie sur ce texte n'en décide autrement.

Votre rapporteur estime qu'au vu des compétences du collège de la CRE, il est indispensable que ses membres soient peu nombreux et impartiaux : il doit s'agir de « professionnels », c'est-à-dire de personnalités exerçant leurs fonctions à plein temps et sans aucun lien avec les acteurs du secteur de l'énergie. Il n'est pas normal que des membres du collège y représentent actuellement les intérêts de certains de ces acteurs.

Votre rapporteur se réjouit de plusieurs des modifications apportées par nos collèges députés au présent article :

- le maintien de l'obligation de qualifications pour les membres de la CRE est certes symbolique mais important ;

- la possibilité de faire exception au principe de non renouvellement des mandats des membres du collège pour les membres actuels : une telle disposition doit assurer une certaine continuité dans l'activité de la CRE.

D'autres modifications de l'Assemblée nationale lui paraissent, à l'inverse, moins opportunes. Il ne peut ainsi que faire part de sa perplexité face la réduction à trois du nombre de membres du collège, avec un quorum fixé également à trois. Plusieurs remarques à ce propos :

un collège composé de trois membres n'est plus véritablement collégial dans son mode de décision : il ne permet plus d'assurer une représentation de la diversité des acteurs du secteur de l'énergie. S'il n'est pas souhaitable que des membres du collège le soient en tant que représentants de certains acteurs, il n'en demeure pas moins indispensable que le collège comprenne une pluralité d'expériences ;

- certains exemples européens montrent que le fonctionnement d'un collège à trois membres peut être complexe. Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean Syrota, ancien président de la CRE, a exprimé son opposition à la réduction à trois du nombre de membres du collège en rappelant l'expérience du régulateur italien. Créée en 1995, l'Autorita per l'energia elletrica e il gas (AAEG) était composée initialement de trois membres. Face aux dysfonctionnements et au blocage de l'institution, une loi de 2004 en a modifié la composition en la faisant passer à cinq membres ;

la fixation du quorum à trois membres constitue une menace sérieuse au bon fonctionnement de l'institution. Outre les cas de maladie, votre rapporteur souligne que l'activité internationale soutenue de la Commission impose que le collège puisse délibérer en l'absence de certains de ses membres.

En conséquence, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement visant à rétablir un collège de cinq membres.

S'agissant des autorités de nomination, votre rapporteur a envisagé plusieurs hypothèses. Après avoir étudié la composition des régulateurs des quinze premiers États membres de l'Union européenne, il a constaté que dans l'ensemble de ces pays, l'exécutif nommait la totalité des membres. En conséquence, votre rapporteur n'estime pas nécessaire de renforcer le poids des autorités parlementaires dans la nomination des membres de la CRE. L'amendement adopté par votre commission prévoit donc le retour à la composition de la CRE figurant dans le projet de loi initial : trois membres (dont le Président) nommés par l'exécutif, un par le Président de l'Assemblée nationale et un par le Président du Sénat.

Votre commission a également adopté, à l'initiative de votre rapporteur, trois amendements de coordination, dont un rétablissant un quorum de trois membres.

Votre rapporteur note ensuite que des évènements récents ont rappelé l'importance de l'existence de règles de déontologie applicables aux membres de la CRE. Il condamne ainsi vivement la publication d'un rapport, non adopté par la CRE, portant sur la qualité de la distribution d'électricité, rédigé par deux vice-présidents du collège, dont l'un était en fin de mandat.

Il s'est interrogé sur la possibilité et l'utilité de renforcer les règles déontologiques existantes. Le VI de l'article 28 de la loi de 2000 fixe déjà des règles précises en la matière. Un rapport remarqué de notre collège Patrice Gélard publié en 2006 sur les autorités administratives indépendantes10(*) avait formulé deux propositions qui ont alerté votre rapporteur :

- la mise en place d'un régime d'incompatibilités visant « la participation aux activités de l'autorité qui concerneraient des organismes au sein desquels le ou les membres auraient exercé des fonctions ou détenu des intérêts ou des mandats au cours des trois années précédentes au minimum »11(*) (recommandation n° 23) ;

- la définition de règles déontologiques comprenant, le cas échéant, des incompatibilités a posteriori (recommandation n° 25).

La première de ces recommandations paraît complexe à mettre en oeuvre pour la CRE : au vu de la difficulté à isoler, dans le domaine de l'énergie, un organisme ou une activité de l'ensemble du secteur, la mise en place d'une telle règle de déport empêcherait à la CRE de pouvoir délibérer sur certains sujets. Les règles d'incompatibilités figurant au V de l'article 28 de la loi de 2000 et maintenues par le présent article semblent donc suffisantes.

S'agissant de la seconde recommandation, votre rapporteur relève que les dispositions de l'article 432-13 du code pénal12(*) s'appliquent aux membres de la CRE et leur interdisent d'exercer, dans un délai de trois ans suivant la fin de leurs fonctions, au sein d'une entreprise du secteur de l'énergie.

En matière de déontologie, les règles existent donc aujourd'hui : il convient simplement de les faire appliquer.

Les membres du collège de la CRE sont ainsi déjà soumis à une obligation de secret professionnel, le second alinéa de l'article 35 de la loi du 10 février 2000 disposant que « les membres et agents de la Commission de régulation de l'énergie sont tenus au secret professionnel pour les faits, actes et renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions ». A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement supprimant l'inscription de cette obligation à un autre endroit de la loi précitée.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a également adopté un amendement supprimant le serment introduit dans cette même loi par nos collèges députés : cette disposition, outre qu'elle n'a pas sa place dans la loi, n'a aucune portée en matière de déontologie.

Enfin, votre rapporteur s'est interrogé sur l'obligation faite à la CRE de consulter le Conseil supérieur de l'énergie (CSE) avant toute décision importante. Plusieurs éléments le conduisent à être sceptique quant à la portée de cette disposition :

- ayant été membre lui-même du Conseil supérieur de l'énergie, il connaît bien cette institution et estime qu'une telle obligation de consultation alourdirait considérablement le processus de prise de décision par la CRE ;

- conformément à l'article 32 de la loi du 10 février 2000, le CSE a la faculté d'entendre les membres de la CRE et de consulter cette dernière sur toute question entrant dans son champ de compétence ;

la CRE prend aujourd'hui ses décisions après de larges consultations. Avant ses décisions importantes, elle procède à de nombreuses auditions : 14 sessions d'auditions ont ainsi été organisées dans le cadre de l'élaboration des tarifs d'utilisation des réseaux publics d'électricité (entre février 2008 et février 2009). Autre exemple : en mai 2008, la CRE a entendu les associations de défense des consommateurs avant son avis portant sur le projet d'arrêté modifiant l'annexe d'un décret de 2004 relatif à la tarification spéciale de l'électricité comme « produit de première nécessité ».

Outre ces auditions, la CRE organise régulièrement des consultations publiques, permettant aux acteurs du marché de l'énergie de donner leur point de vue sur des questions relevant de sa compétence. Depuis 2008, 24 consultations publiques ont été organisées sur des sujets aussi divers que les principes de tarification de l'utilisation des réseaux publics d'électricité (février-mars 2008), les systèmes de comptage évolué en gaz pour le marché de détail (mai-juin 2009) ou encore les principes de régulation des terminaux méthaniers (juillet-septembre 2008).

En conséquence, votre commission a, sur l'initiative de votre rapporteur, adopté un amendement faisant de cette obligation de consultation une simple faculté et en réduisant le champ aux décisions importantes de la CRE.

Votre commission a enfin adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement rédactionnel à cet article.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 (Articles L. 121-86, L. 121-87, L. 121-89, L. 121-91 et L. 121-92 du code de la consommation ; article 20 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Transposition de dispositions relatives à la protection des consommateurs

Commentaire : cet article complète le code de la consommation pour transposer certaines dispositions du « troisième paquet énergie ».

I. Le droit en vigueur

L'article 42 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 a créé au sein du code de la consommation la section 12 du chapitre Ier du titre II du livre Ier qui porte sur les contrats de fourniture d'électricité ou de gaz naturel. Cette création visait notamment à transposer les directives 2003/54/CE et 2003/55/CE13(*).

Cette section compte neuf articles, numérotés L. 121-86 à 121-94.

Conformément à l'article L. 121-86, les dispositions de la section précitée s'appliquent aux contrats souscrits par un consommateur avec un fournisseur d'électricité ou de gaz naturel.

L'article L. 121-87 énumère les informations que doit préciser, « dans des termes clairs et compréhensibles », l'offre de fourniture d'électricité ou de gaz naturel :

- les informations relatives au fournisseur (identité, adresse du siège social, numéro d'inscription au registre du commerce et des sociétés - 1°) ;

- les coordonnées du fournisseur (2°) ;

- la description des produits et des services proposés (3°) ;

- les informations relatives aux prix : leur montant à la date d'effet du contrat ainsi que leurs conditions d'évolution (4°) ;

- la mention du caractère réglementé ou non des prix proposés ainsi que le droit ou non à la réversibilité (5°) ;

- la durée du contrat et ses conditions de renouvellement (6°) ;

- la durée de validité de l'offre (7°) ;

- le délai prévisionnel de fourniture de l'énergie (8°) ;

- les modalités de facturation et les modes de paiement proposés (9°) ;

- les moyens d'accès aux informations relatives à l'utilisation des réseaux publics de distribution (liste des prestations techniques et leurs prix, conditions d'indemnisation et modalités de remboursement en cas de mauvaise qualité de la fourniture d'énergie ou de non continuité de la livraison - 10°) ;

- les cas d'interruption volontaire de la fourniture d'énergie (11°) ;

- les conditions de la responsabilité contractuelle du fournisseur et du gestionnaire du réseau de distribution (12°) ;

- l'existence du droit de rétractation (13°) ;

- les conditions et modalités de résiliation du contrat (14°) ;

- les modes de règlement amiable des litiges (15°) ;

- les conditions d'accès à la tarification spéciale « produit de première nécessité » pour l'électricité et au tarif spécial de solidarité pour le gaz naturel (16°).

L'ensemble de ces informations sont mise à disposition du consommateur préalablement à la conclusion du contrat, seule la signature de ce dernier valant engagement de sa part. Il ne peut être dérogé à ces obligations que lorsqu'un consommateur emménageant dans un site a expressément demandé à bénéficier immédiatement de la fourniture d'énergie.

L'article L. 121-89 porte sur les conditions de résiliation du contrat et de changement de fournisseur :

- l'offre du fournisseur doit comporter au moins un contrat d'une durée d'un an (1er alinéa) ;

- en cas de changement de fournisseur, la résiliation du contrat a lieu de plein droit à la date de prise d'effet d'un nouveau contrat de fourniture. Dans les autres cas, la résiliation prend effet à la date souhaitée par le consommateur et au plus tard trente jours à compter de la notification de la résiliation au fournisseur (2ème alinéa) ;

- le fournisseur ne peut facturer que les frais correspondant aux coûts qu'il a effectivement supportés, directement ou par l'intermédiaire du gestionnaire de réseau, au titre de la résiliation et sous réserve que ces frais aient été explicitement prévus dans l'offre. Ceux-ci doivent être dûment justifiés (3ème alinéa) ;

- aucun autre frais ne peut être réclamé au consommateur lors du changement de fournisseur (4ème alinéa).

L'article L. 121-91 porte sur les factures d'électricité et de gaz ;

- la facturation doit avoir lieu au moins une fois par an et être liée à l'énergie consommée (1er alinéa) ;

- les conditions de présentation des factures sont précisées par un arrêté des ministres chargés de la consommation et de l'énergie, après avis du Conseil national de la consommation (2nd alinéa).

L'article L. 121-92 prévoit certains éléments complémentaires :

le fournisseur doit offrir au client la possibilité de conclure un contrat unique portant à la fois sur la fourniture et la distribution d'électricité et de gaz naturel. En annexe de ce contrat figurent les clauses réglant les relations entre le fournisseur et le gestionnaire de réseau, notamment quant à leurs responsabilités respectives (1er alinéa) ;

- le consommateur peut demander, dans le cadre de ce contrat unique, à bénéficier de toutes les prestations techniques proposées par le gestionnaire du réseau. Le fournisseur ne peut facturer au consommateur d'autres frais que ceux imputés par le gestionnaire de réseau au titre d'une prestation (2nd alinéa).

II. Le texte du projet de loi initial

Le I du présent article modifie la section 12 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de la consommation évoquée précédemment.

Le précise, à l'article L. 121-86, que les dispositions de la section sont applicables non seulement aux contrats souscrits par les consommateurs mais également par les non-professionnels.

L'ajout auquel procède le 1° est motivé par la volonté d'éviter une insécurité juridique.

En droit national, le consommateur peut être une personne physique ou une personne morale. Les dispositions du code de la consommation concernant les contrats de fourniture et d'électricité sont ainsi applicables aujourd'hui aux consommateurs (article L. 121-86 précité) et, pour la plupart d'entre elles, aux consommateurs finals non domestiques, c'est-à-dire aux « petits professionnels » souscrivant une puissance électrique égale ou inférieure à 36 kVA ou consommant moins de 30 000 kWh par an de gaz naturel (article 43 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie).

Cependant, la notion de consommateur évolue actuellement, à la suite d'interprétations jurisprudentielles restrictives inspirées de la jurisprudence communautaire. La nouvelle définition du consommateur est amenée à couvrir les seules personnes physiques. L'ajout des termes « non professionnel » permettent de prendre en compte cette évolution sans remettre en cause la portée du droit existant.

Les 2°, 3° et 4° modifient la liste des informations que doit préciser l'offre de fourniture d'électricité ou de gaz, figurant à l'article L. 121-87 :

- outre les conditions de la responsabilité contractuelle du fournisseur et du gestionnaire du réseau de distribution, les modalités de remboursement ou de compensation en cas d'erreur, de retard de facturation ou lorsque le niveau de qualité des services prévus dans le contrat n'est pas atteint (2°) ;

- outre les modes de règlement amiable, les modes de règlement contentieux des litiges (3°) ;

- le fournisseur joint également à l'offre de fourniture d'électricité ou de gaz naturel un exemplaire de l'aide mémoire du consommateur d'énergie établi par la Commission européenne14(*) (ou, à défaut, un document équivalent établi par les ministres chargés de la consommation et de l'énergie). Ce document est par ailleurs mis à disposition du public sur les sites Internet des fournisseurs d'électricité et de gaz (4°).

Les 5°, 6° et 7° modifient les conditions de résiliation des contrats qui figurent à l'article L. 121-89 :

hors le cas de changement de fournisseur, la résiliation prend effet à la date souhaitée par le consommateur et, au plus tard, vingt-et-un jours (et non plus trente) à compter de la notification de la résiliation au fournisseur (5°) ;

- quelles que soient les raisons de la résiliation, le consommateur doit recevoir la facture de clôture dans un délai de six semaines (6°) ;

- le fournisseur ne pourra facturer au consommateur que les frais correspondant aux coûts qu'il a effectivement supportés par l'intermédiaire du gestionnaire de réseau au titre de la résiliation (7°).

Le complète l'article L. 121-91 portant sur la facturation de la fourniture de gaz et d'électricité :

- l'arrêté prévu par le second alinéa de l'article L. 121-91 précisera les différents modes de paiement que le fournisseur doit offrir au client ainsi que leurs modalités ;

l'estimation du fournisseur doit refléter « de manière appropriée » la consommation probable, en cas de facturation terme à échoir ou fondée sur un index estimé. Elle doit se fonder sur les consommations réelles antérieures ; à défaut, le fournisseur précise au consommateur sur quelle base repose son estimation ;

le client doit pouvoir transmettre par internet, par téléphone ou à l'aide d'un système automatisé de relève, le relevé de son compteur à des dates permettant une prise en compte de cet indice pour l'émission des factures.

Lecomplète l'article L. 121-92 en prévoyant que le consommateur peut accéder gratuitement à ses données de consommation. Les modalités d'accès aux données et aux relevés de consommation sont précisées par un avis du Conseil national de la consommation et de la CRE.

Le II précise que les dispositions du présent article, à l'exception de celles figurant au 1°, entrent en vigueur le 1er janvier 2011.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En commission, les députés ont apporté plusieurs modifications au présent article :

- à l'obligation de joindre un exemplaire de l'aide mémoire du consommateur d'énergie a été substituée l'indication, dans l'offre de fourniture, des coordonnées du site internet fournissant aux consommateurs les informations contenues dans cet aide-mémoire ;

- à la réduction de trente jours à trois semaines du délai de résiliation dans les cas autres que le changement de fournisseur a été substituée la fixation d'un délai de vingt-et-un jours pour la résiliation en cas de changement de fournisseur ;

- le délai de réception de la facture de clôture en cas de résiliation a été réduit à quatre semaines et un délai de deux semaines a été fixé pour le remboursement éventuel des sommes trop perçues, à compter de l'émission de la facture de clôture ;

Votre rapporteur relève que la fixation d'un délai pour le remboursement des sommes trop perçues répond à certains abus mis en avant par le médiateur national de l'énergie.

Extrait du rapport d'activité 2009 du médiateur national de l'énergie (p. 3)

« (...) beaucoup reste à faire pour réconcilier les consommateurs avec les marchés de l'électricité et du gaz. Certains problèmes persistants doivent trouver une issue. Il est regrettable, par exemple, que certains fournisseurs mettent plusieurs mois à rembourser à leurs clients un trop perçu, somme qui peut parfois atteindre plusieurs centaines d'euros. Si des efforts ont été accomplis ici et là, la situation demeure encore insatisfaisante. Faudra-t-il instaurer des intérêts de retard à la charge des opérateurs pour les inciter à améliorer leurs procédures de remboursement ? C'est une éventualité à ne pas écarter »

- le fournisseur devra préciser, dans tous les cas, les bases retenues pour l'établissement des factures estimées ;

- afin d'éviter toute confusion avec les modes de relève des gestionnaires de réseau de distribution, la référence aux systèmes de relève automatisés a été supprimée ;

- l'entrée en vigueur des dispositions du 2° au 9° du I du présent article a été repoussée du 1er janvier au 1er mars 2011 ;

- les députés ont complété cet article en ajoutant une disposition à l'article 20 de la loi du 10 février 2000 précitée précisant que la responsabilité du distributeur n'est pas engagée dans le cas où il communique des informations commercialement sensibles (ICS) à un fournisseur qui les aurait réclamées sur la base de fausses déclarations ou de manoeuvres frauduleuses.

Deux amendements rédactionnels ont été adoptés en séance.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur salue l'apport du droit communautaire en matière de protection des consommateurs.

L'article 42 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie avait transposé les dispositions du « second paquet énergie » qui comportait des dispositions en matière de protection des consommateurs : il imposait notamment à tout fournisseur d'électricité et de gaz naturel des obligations d'informations précontractuelles et des obligations contractuelles lors de la conclusion d'un contrat de fourniture d'énergie avec un consommateur.

Les directives 2009/72/CE et 2009/73/CE15(*) reprennent les dispositions du « second paquet énergie » en les complétant sur les points qui sont transposés par le présent article.

Dispositions relative à la protection des consommateurs figurant dans les directives du « troisième paquet énergie »

Les articles 3 des deux directives comprennent les dispositions relatives à la protection des consommateurs, ces articles indiquant notamment que les États membres « garantissent un niveau de protection élevé des consommateurs notamment en ce qui concerne la transparence des termes et conditions des contrats, l'information générale et les mécanismes de règlement des litiges ». Ces articles comprennent des dispositions précises, telles que :

- la mise en oeuvre de mesures afin de protéger les « consommateurs vulnérables » ;

- le droit pour le consommateur de choisir son fournisseur ;

- la limitation à trois semaines du délai de changement de fournisseur ;

- le droit pour le consommateur d'avoir accès aux données relatives à sa consommation ;

- la mise en place de guichets uniques permettant aux consommateurs d'avoir accès à l'ensemble des informations relatives à leurs droits, la législation et les voies de règlement des éventuels litiges ;

- la mise en place d'un mécanisme indépendant, tel que le médiateur de l'énergie, pour assurer un traitement des plaintes et le règlement extrajudiciaire des litiges ;

- l'établissement par la Commission européenne d'un aide-mémoire du consommateur d'énergie, « clair et bref, qui donne des informations pratiques sur les droits des consommateurs d'énergie ». Les États membres veillent à ce que les fournisseurs fournissent un exemplaire de l'aide mémoire à leurs consommateurs et à ce que celui-ci soit mis à disposition du public.

Votre rapporteur se réjouit donc du renforcement de la protection assurée aux consommateurs en matière d'énergie.

Plusieurs personnalités qu'il a auditionnées, parmi lesquelles les représentants des associations de défense des consommateurs, ont cependant souligné que la France dispose d'un niveau de protection à bien des égards supérieur à celui imposé par les directives. Certaines des dispositions du présent article sont ainsi déjà mises en pratique par les fournisseurs :

- le changement de fournisseur dans un délai de vingt-et-un jours ;

- pour certains fournisseurs, le changement sans frais et la faculté pour le consommateur de transmettre son index réel de consommation.

A l'initiative de MM. Jean-Claude Merceron, Daniel Dubois et Marcel Deneux, votre commission a adopté un amendement précisant que l'estimation de consommation communiquée par le fournisseur au consommateur repose sur les données transmises par les gestionnaires de réseaux.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a également adopté un amendement précisant les dispositions, introduites par les députés, portant sur les informations commercialement sensibles (ICS).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 9 bis (nouveau) (Article 43-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) Extension du champ de compétences du médiateur national de l'énergie

Commentaire : cet article additionnel étend le champ de compétences du médiateur national de l'énergie aux gestionnaires de réseaux et aux litiges nés des contrats de raccordement.

I. Le droit en vigueur

Le I de l'article 7 de la loi n° 2006-1537 relative au secteur de l'énergie a inséré un article 43-1 dans la loi du 10 février 2000 précitée, instituant le médiateur national de l'énergie.

Le médiateur est « chargé de recommander des solutions aux litiges entre les consommateurs et les fournisseurs d'électricité ou de gaz naturel et de participer à l'information des consommateurs d'électricité ou de gaz naturel sur leurs droits ».

Il est saisi :

sur les litiges nés de l'exécution des contrats souscrits par un consommateur - y compris les consommateurs cités à l'article 43 de la loi du 7 décembre 2006 précité - avec un fournisseur d'électricité ou de gaz naturel, ayant déjà fait l'objet d'une réclamation écrite auprès du fournisseur, qui n'a pas permis de régler le différend dans un délai de deux mois16(*) ;

- directement et gratuitement par le consommateur ou son mandataire.

Il formule sa recommandation dans un délai de deux mois17(*) et motive sa réponse. La saisine suspend la prescription des actions en matière civile et pénale pendant ce délai.

Nommé pour 6 ans par le ministre chargé de l'énergie et le ministre chargé de la consommation, son mandat n'est ni renouvelable ni révocable.

Il rend compte de son action devant le Parlement, dispose de services, de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

II. L'initiative de votre commission

L'institution du médiateur national de l'énergie a constitué un progrès important, notamment en termes de pédagogie auprès des consommateurs. Il est aujourd'hui reconnu comme un interlocuteur de qualité par l'ensemble des acteurs du secteur de l'énergie, qu'il s'agisse des associations de défense des consommateurs ou des fournisseurs, comme votre rapporteur l'a constaté lors de ses différentes auditions.

Les chiffres relatifs à l'activité du médiateur en 2009 illustrent l'importance de son action.

L'activité du médiateur national de l'énergie en 2009 en chiffres

- 14 000 réclamations reçues ;

- 5 111 recommandations écrites (saisines) ;

- 4 496 saisines entrant dans le champ de compétence du médiateur ;

- 3 267 dossiers résolus (73 %) ;

- 57 % de recommandations suivies en totalité ;

- 79 recommandations de portée générique publiées ;

- 558 euros de remboursements et dédommagements obtenus en moyenne par le consommateur après la recommandation.

Source : Rapport d'activité 2009 du médiateur national de l'énergie.

Votre commission a inséré, à l'initiative de votre rapporteur, le présent article dans le projet de loi, afin d'étendre le champ de compétences du médiateur national de l'énergie :

il précise la compétence du médiateur à l'égard des litiges entre gestionnaires de réseaux de distribution et les « petits » consommateurs : de nombreux litiges nés de contrats de fourniture mettent en effet aujourd'hui en cause ces gestionnaires (erreur de relevé, dysfonctionnement de compteur) ;

il étend la compétence du médiateur aux litiges nés des contrats de raccordement : les litiges liés aux délais et aux coûts de ces contrats se sont multipliés, sous l'effet par exemple du développement des installations photovoltaïques. Il convient donc que ces litiges puissent bénéficier du mode de règlement alternatif que constitue le médiateur.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 10 Habilitation du Gouvernement à transposer par ordonnances les directives relatives au marché intérieur de l'énergie

Commentaire : cet article habilite le Gouvernement à transposer par voie d'ordonnance certaines dispositions du troisième « paquet énergie ».

I. Le texte du projet de loi initial

Le I du présent article vise à habiliter le Gouvernement, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à prendre par voie d'ordonnance et dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi, les dispositions législatives nécessaires à la transposition des directives constituant le troisième « paquet énergie » :

- la directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009 relative aux règles communes pour le marché intérieur de l'électricité ;

- la directive 2009/73/CE du 13 juillet 2009 relative aux règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel.

Principales dispositions des directives du « troisième paquet énergie »

la séparation entre les activités de transport et les activités de production et de fourniture : les directives offrent aux États membres le choix entre trois options : la dissociation intégrale des structures de propriété ; un gestionnaire de réseau indépendant ; un gestionnaire de transport indépendant ;

le renforcement des droits des consommateurs : les directives soulignent le droit pour le consommateur de choisir son fournisseur, limitent à trois semaines le délai de changement de fournisseur, imposent l'institution d'un médiateur de l'énergie, prévoient une protection pour les consommateurs vulnérables ou encore l'établissement par la Commission européenne d'un aide-mémoire du consommateur d'énergie synthétisant les informations relatives aux droits de ce dernier ;

la promotion de la coopération régionale entre les autorités de régulation et entre les gestionnaires de réseau de transport ;

le renforcement des obligations des gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité et des gestionnaires de réseau de transport, de stockage et/ou de gaz naturel liquéfié ;

le renforcement de l'indépendance et des pouvoirs des autorités de régulation : ces dernières se voient confier des missions précises (fixation ou approbation des tarifs réglementés de transport et de distribution, surveillance des plans d'investissement des gestionnaires de réseau de transport, suivi des règles de sécurité et de fiabilité du réseau, surveillance du niveau et de l'efficacité atteints en termes d'ouverture des marchés et de concurrence pour les marchés de gros et de détail,...) et des pouvoirs importants (enquêtes sur le fonctionnement des marchés, accès aux informations des entreprises, sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives »,...).

Source : Parlement européen.

Il fixe à ces ordonnances le respect de plusieurs grands principes :

le renforcement de l'indépendance des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité ou de gaz en choisissant l'option « Gestionnaire de réseau indépendant » et en conciliant le non-intéressement et la préservation des droits antérieurs des entreprises concernées () ;

l'instauration d'une procédure de certification de l'indépendance des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité ou de gaz confiée à la CRE18(*), y compris dans le cas où le capital du gestionnaire est détenu par une entité sise hors de l'Espace économique européen () ;

le suivi de l'indépendance des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité ou de gaz par une personne, physique ou morale, responsable de la conformité et l'extension de cette obligation aux gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité ou de gaz desservant plus de 100 000 clients () ;

S'agissant de l'indépendance des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité par exemple, la directive 2009/72/CE prévoit :

- la certification, par les autorités de régulation, des entreprises avant que celles-ci ne soient agréées et désignées comme gestionnaire de réseau de transport (article 10), y compris lorsque ces entreprises sont issues d'un pays tiers (article 11) ;

- la désignation d'un cadre, au sein des gestionnaires de réseau de transport, chargé du respect des engagements du gestionnaire en matière de non discrimination (article 21). Ce cadre dispose de pouvoirs importants : participation aux réunions relatives aux investissements dans les réseaux, accès aux informations et aux bureaux, information de l'autorité de régulation sur tout projet d'investissement... La directive prévoit l'application de cette obligation aux gestionnaires de réseaux de distribution de plus de 100 000 clients (article 26).

le renforcement des obligations d'investissement des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité ou de gaz par l'instauration d'une obligation de réalisation d'un plan décennal de développement du réseau de transport d'électricité ou de gaz () ;

l'adaptation des compétences du régulateur en matière de sanctions afin qu'il puisse assurer le contrôle de l'indépendance des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité ou de gaz, accomplir ses missions de surveillance des marchés de détail et de gros de l'électricité et de gaz, contrôler des contrats de stockage souterrain de gaz et sanctionner les manquements éventuels en matière d'investissements des opérateurs de transport d'électricité ou de gaz () ;

l'adaptation des compétences du régulateur en matière de tarifs d'utilisation des réseaux de transport, de distribution d'électricité ou de gaz ainsi que les tarifs d'utilisation des installations de gaz naturel liquéfié ().

Le II du présent article précise que le projet de loi de ratification de l'ordonnance est déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

A l'initiative conjointe de MM. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, de François Brottes et ses collègues du groupe SRC et de Jean Dionis du Séjour, la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur comprend la suppression de cet article par l'Assemblée nationale.

Il aurait été anormal que le Parlement ne puisse discuter de la transposition de certaines dispositions centrales du troisième « paquet énergie », telles que le renforcement de l'indépendance des gestionnaires de réseaux de transport, l'adaptation du statut de ces sociétés - qui n'est pas sans conséquence sur les droits de leur salariés, ou encore le renforcement des compétences de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Ces dispositions sont en effet d'une importance semblable à celles figurant aux articles 1er, 7 ou 8 du présent projet de loi. D'autres volets du troisième « paquet énergie » sont d'ailleurs transposés en droit français par ce même projet de loi : l'article 9 transpose ainsi les dispositions relatives à la protection des consommateurs.

Votre rapporteur note cependant, qu'outre ces dispositions importantes, l'ordonnance prévue par le présent article devait assurer la transposition de nombreuses dispositions techniques relativement consensuelles.

Votre rapporteur est par ailleurs conscient que la suppression du présent article met la France en difficulté quant au respect de ses engagements européens. Les directives du 13 juillet 2009 doivent en effet être transposées avant mars 2011. Il paraît illusoire, au vu de l'agenda parlementaire particulièrement chargé, que le Gouvernement puisse présenter un nouveau projet de loi relatif à l'énergie d'ici le début de l'année 2011.

Même s'il le souhaitait, il n'est pas certain, au vu de la jurisprudence constante du Conseil Constitutionnel qui réserve au Gouvernement l'initiative en matière d'habilitation à légiférer par voie d'ordonnance19(*), que votre rapporteur pourrait proposer le rétablissement du présent article.

Dans la perspective de l'examen du présent projet de loi en séance publique, il n'en reste pas moins ouvert à toute proposition du Gouvernement qui permettrait de concilier le respect des engagements européens de notre pays et la préservation des droits du Parlement.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 11 (Article 20 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs) Report de la mise en oeuvre du plan de constitution des actifs dédiés au démantèlement des installations nucléaires

Commentaire : cet article reporte de cinq ans le délai de mise en oeuvre par les exploitants du plan de constitution des actifs dédiés au démantèlement des installations nucléaires.

I. Le droit en vigueur

L'article 20 de la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs porte sur l'évaluation, le provisionnement et la constitution des actifs couvrant les charges de démantèlement des installations nucléaires de base.

Le I impose aux exploitants d'installations nucléaires d'évaluer « de manière prudente » les charges de démantèlement de leurs installations (ou les charges d'arrêt définitif, d'entretien et de surveillance pour les installations de stockage de déchets radioactifs), ainsi que les charges de gestion de leurs combustibles usés et déchets radioactifs.

Le II fixe plusieurs principes s'agissant des provisions afférentes à ces charges :

- il impose aux exploitants de constituer les provisions afférentes et d'affecter à leur couverture, à titre exclusif, les actifs nécessaires (1er alinéa) ;

- une comptabilisation distincte de ces actifs est prévue. Ces derniers doivent être caractérisés par un degré de sécurité et de liquidité suffisant pour répondre à leur objet. Par ailleurs, leur valeur de réalisation doit être au moins égale au montant des provisions évoquées précédemment, à l'exclusion de celles liées au cycle d'exploitation20(*) (2ème alinéa) ;

- seul l'État, dans l'exercice des pouvoirs dont il dispose afin de faire respecter les obligations des exploitants en matière de démantèlement de leurs installations et de gestion de leurs combustibles usés et déchets radioactifs, peut se prévaloir d'un droit sur ces actifs. Aucun droit ne peut, en particulier, être exercé sur ces actifs sur le fondement des dispositions du code de commerce relatives aux entreprises en difficulté (3ème alinéa).

Le III organise le contrôle des obligations des exploitants par l'autorité administrative :

- les exploitants transmettent à cette dernière, tous les trois ans, un rapport décrivant l'évaluation des charges mentionnées au I, les méthodes utilisées pour le calcul des provisions afférentes et les choix effectués en matière de composition et de gestion des actifs affectés à leur couverture. Ils lui transmettent également chaque année une note d'actualisation de ce rapport et l'informent de tout évènement de nature à en modifier le contenu. Ils lui communiquent tous les documents comptables ou pièces justificatives qu'elle leur demande (1er alinéa) ;

- en cas d'insuffisance ou d'inadéquation dans l'évaluation des charges, le calcul des provisions ou le montant, la composition ou la gestion des actifs affectés à ces provisions, l'autorité administrative peut prescrire les mesures nécessaires à la régularisation de la situation en fixant un délai pour leur mise en oeuvre (2ème alinéa) ;

- si ces mesures ne sont pas mises en oeuvre dans le délai imparti, l'autorité administrative peut alors ordonner, sous astreinte, la constitution des actifs nécessaires ainsi que toute mesure portant sur leur gestion (3ème alinéa) ;

le premier rapport triennal, comprenant un plan de constitution des actifs, devait être transmis par les exploitants dans un délai d'un an à compter de la loi du 7 décembre 2006 (4ème alinéa) ;

le plan de constitution d'actifs doit être mis en oeuvre par les exploitants dans un délai de cinq ans compter de la publication de la loi (5ème alinéa).

Le IV institue une Commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs.

Cette commission est chargée d'évaluer le contrôle de l'adéquation des provisions aux charges évoquées précédemment et de la gestion des actifs, ainsi que la gestion des fonds de recherche et de gestion des installations créés au sein de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)21(*).

La commission peut adresser au Parlement et au Gouvernement des avis sur les questions relevant de sa compétence, qui peuvent être rendus publics. Elle remet tous les trois ans au Parlement et au Haut comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire22(*) un rapport présentant l'évaluation dont elle est chargée.

Sont membres de la commission :

- les présidents des commissions permanentes des deux assemblées parlementaires compétences en matière d'énergie ou chargées des finances, ou leur représentant ;

- quatre personnalités qualifiées désignées à parité par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;

- quatre personnalités qualifiées désignées par le Gouvernement.

Les personnalités qualifiées sont désignées pour six ans.

La commission reçoit communication des rapports mentionnés au III, elle peut demander aux exploitants de lui communiquer tous les documents qu'elle juge nécessaire à l'accomplissement de ses missions. Elle peut enfin entendre l'autorité administrative.

La commission devait remettre son premier rapport au plus tard dans un délai de 2 ans à compter de la publication de la loi.

D'après les informations fournies par le ministère, la commission n'est pas encore installée à ce jour. Neuf de ses membres, parmi lesquelles les huit personnalités qualifiées, ont été désignées. M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire y représente notre Haute assemblée.

Seul le représentant de l'Assemblée nationale n'a pas été désigné à ce jour, ceci malgré plusieurs relances adressées depuis septembre 2008 par le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) et la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC).

Lors de son audition par votre rapporteur, l'Autorité de sûreté nucléaire a souhaité la mise en place prochaine de cette commission.

II. Le texte du projet de loi initial

Le présent article introduit de nouvelles dispositions à la fin du III de l'article 20 précité.

La mise en oeuvre du plan de constitution des actifs prévu aux quatrième et cinquième alinéas du III est reportée de cinq ans, si deux conditions sont remplies :

- les charges mentionnées au I, à l'exclusion de celles liées au cycle d'exploitation, évaluées en euros courants sur la période allant de la publication de la loi à 2030 doivent être inférieures à 10 % de l'ensemble des charges, à l'exclusion de celles liées au cycle d'exploitation, évaluées en euros courant ;

- au moins 75 % des provisions, à l'exclusion de celles liées au cycle d'exploitation, doivent être couvertes, au 29 juin 2011 par des actifs.

Enfin, la dotation moyenne annuelle au titre des actifs doit être, jusqu'au 29 juin 2016, positive ou nulle, déduction faite des décaissements au titre des opérations de démantèlement en cours et des dotations au titre des charges nouvelles ajoutées au passif des fonds dédiés.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté cet article sans modification.

IV. La position de votre commission

Sur la forme, votre rapporteur prend acte de l'absence de saisine du Conseil économique, social et environnemental (CESE) sur le présent article.

L'article 70 de la Constitution impose, en effet, une saisine du CESE pour tout plan ou tout projet de loi de programmation.

L'article 70 de la Constitution

« Le Conseil économique, social et environnemental peut être consulté par le Gouvernement et le Parlement sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental. Le Gouvernement peut également le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques. Tout plan ou tout projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental lui est soumis pour avis. »

Le Gouvernement, conseillé par le Conseil d'État, fait de cette obligation une interprétation par disposition et non par vecteur : toute loi de programmation ne doit ainsi pas être soumise pour avis au CESE, mais seules les dispositions programmatiques d'un projet de loi (qu'il soit de programmation ou non).

Estimant que le présent article ne présentait pas de caractère programmatique, le Gouvernement ne l'a donc pas soumis pour avis au CESE.

Sur le fond, votre rapporteur relève que le présent article concerne essentiellement EDF, car, comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, « EDF est l'exploitant qui aura à constituer le plus important portefeuille d'actifs ». L'étude d'impact précise, quant à elle, que l'objectif est « de permettre aux opérateurs aux échéances de démantèlement lointaines, qui n'auraient pas encore constitué l'intégralité de leurs actifs, typiquement EDF, de poursuivre dans des conditions financières optimales leurs dotations aux actifs dédiés »23(*).

La prolongation de cinq ans du délai de mise en oeuvre du plan de constitution d'actifs est en effet justifiée par deux éléments :

- dans l'hypothèse où la durée d'exploitation des réacteurs nucléaires est de quarante ans, l'essentiel des dépenses de démantèlement auront lieu à l'horizon 2030. Avec l'allongement de la durée de vie des centrales au-delà de cet horizon, qui est aujourd'hui envisagé, ces dépenses pourraient avoir lieu encore plus tardivement ;

- la crise financière de 2008-2009 a entamé la valeur du portefeuille d'actifs des exploitants. Les marchés demeurant volatils, une stratégie de placement plus prudente et progressive paraît sage. D'après les données figurant dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, le statu quo imposerait ainsi à EDF d'investir 6,7 milliards d'euros entre début 2010 et mi 2011.

Ce report est d'ailleurs encadré par deux conditions importantes :

- elle ne s'applique qu'aux exploitants dont les dépenses de démantèlement sont lointaines (moins de 10 % des charges hors celles liées au cycle d'exploitation à 2030) ;

- ces charges doivent être couvertes à 75 % dès 2011.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 bis A (nouveau) (Article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales) Communication annuelle aux autorités concédantes par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'un compte rendu de leurs investissements

Commentaire : cet article additionnel prévoit que les gestionnaires des réseaux publics de distribution communiquent chaque année aux autorités concédantes un compte-rendu de leur politique d'investissement.

I. Le droit en vigueur

L'article 13 de la loi du 13 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières porte sur les gestionnaires des réseaux de distribution d'électricité ou de gaz naturel.

Son II définit leurs différentes missions, devant figurer dans les cahiers des charges évoqués au I de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :

la définition et la mise en oeuvre des politiques d'investissement et de développement des réseaux de distribution (1°) ;

- la conception et la construction des ouvrages ainsi que la maîtrise d'oeuvre des travaux portant sur ces réseaux, par une information annuelle de l'autorité organisatrice de la distribution de leur réalisation (2°) ;

- la conclusion et la gestion des contrats de concession (3°) ;

- la garantie de l'accès aux réseaux dans des conditions « objectives, transparentes et non discriminatoires » (4°) ;

- la fourniture aux utilisateurs des réseaux des informations nécessaires à un accès efficace aux réseaux, sous réserve des informations protégées par des dispositions législatives ou réglementaires (5°) ;

- l'exploitation et la maintenance des réseaux (6°) ;

- l'exercice des activités de comptage pour les utilisateurs raccordés à leurs réseaux (fourniture, pose, contrôle métrologique, entretien et renouvellement des dispositions de comptable) et la gestion des données (7°).

Le I de l'article L. 2224-31 du CGCT précité porte sur les relations entre autorités concédantes de la distribution publique d'électricité ou de gaz (collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale) et les organismes de distribution d'électricité et de gaz. Il prévoit notamment les dispositions suivantes :

- il indique que les autorités concédantes négocient et concluent les contrats de concession (alinéa 1) ;

- ces mêmes autorités assurent le contrôle des réseaux publics de distribution d'électricité et de gaz (alinéa 2) ;

- les organismes de distribution d'électricité et de gaz tiennent à la disposition des autorités concédantes les informations d'ordre économique, commercial, industriel, financier ou technique qui leur sont utiles. Ils leur communiquent annuellement, notamment la valeur brute, la valeur nette comptable et la valeur de remplacement des ouvrages concédés (alinéa 3).

II. L'initiative de votre commission

Lors de l'audition de Mme Michèle Bellon, présidente du directoire d'Électricité Réseau Distribution France (ERDF) par votre commission le 1er juin 2010 à propos de la qualité des réseaux de distribution d'électricité, de nombreux commissaires avaient regretté le manque de communication et de transparence des gestionnaires vis-à-vis des autorités concédantes.

Soucieuse de trouver une solution à cette situation, votre commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 11 bis, présenté par MM. Xavier Pintat, Charles Revet, Daniel Laurent et Michel Doublet, visant à prévoir au troisième alinéa du I de l'article L. 2224-31 du CGCT précité que les organismes de distribution d'électricité et de gaz communiquent aux autorités concédantes chaque année un compte-rendu de leur politique d'investissement et de développement des réseaux.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 11 bis (Article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales) Possibilité pour certaines communes de quitter un établissement public de coopération intercommunale afin de confier la distribution d'électricité ou de gaz sur leur territoire à un organisme unique

Commentaire : cet article vise à autoriser des communes à se retirer d'établissements publics de coopération intercommunale afin d'être en mesure d'exercer leur droit de confier la distribution d'électricité et de gaz sur leur territoire à un seul organisme.

I. Le droit en vigueur

Le V de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales prévoit que dans les communes fusionnées avant la publication de la loi n° 2004-803 du 9 août 200424(*), l'autorité organisatrice de la distribution d'électricité ou de gaz peut, en cas de pluralité d'organismes chargés de cette mission sur le territoire de ces communes, confier à l'un d'eux cette distribution sur l'intégralité du territoire.

II. L'initiative de l'Assemblée nationale

A l'initiative de M. Jean Ueberschlag, l'Assemblée nationale a introduit le présent article en séance publique.

Il vise à ce que dans les communes fusionnées, si la compétence d'autorité organisatrice de la distribution d'électricité ou de gaz a été transférée à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) avant la publication de la loi du 9 août 2004 précitée, la commune peut, après accord du préfet et avis de la commission départementale de la coopération intercommunale, se retirer de l'EPCI afin de pouvoir exercer son droit défini par le V de l'article L. 2224-31.

III. La position de votre commission

Votre rapporteur relève que le V de l'article L. 2224-31 précité avait été introduit à l'article 35 de la loi du 9 août 2004 précitée par un amendement de notre collège député Martial Saddier.

Le présent article devrait concerner, d'après les informations communiquées par le ministère, un nombre de cas très limité. Il constitue cependant une avancée utile pour certaines communes.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement rédactionnel au présent article.

A l'initiative de MM. Xavier Pintat, Charles Revet, Michel Doublet et Daniel Laurent, votre commission a également adopté un amendement précisant que la possibilité ouverte par le présent article aux communes est conditionnée au fait que l'établissement public de coopération intercommunale ne décide pas d'exercer le droit prévu au premier alinéa du V de l'article L. 2224-31 précité.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 12 (Articles L. 2333-2, L. 2333-3, L. 2333-4, L. 2333-5, L. 3333-2, L. 3333-3, L. 3333-3-1 [nouveau], L. 3333-3-2 [nouveau], L. 3333-3-3 [nouveau], L. 5212-24, L. 5212-24-1 [nouveau], L. 5212-24-2 [nouveau], L. 5214-23 et L. 5216-8 du code général des collectivités territoriales ; article 76 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique ; article 1609 nonies D du code général des impôts ; articles 265 C, 265 bis, 266 quinquies, 266 quinquies B, 266 quinquies C [nouveau] et 267 du code des douanes) Mise en conformité des taxes locales d'électricité avec le droit communautaire

Commentaire : cet article réforme les taxes locales d'électricité afin de les mettre en conformité avec le droit communautaire.

I. Le droit en vigueur

Les grands principes des taxes locales d'électricité sont fixés par le code général des collectivités territoriales (CGCT) et le code général des impôts (CGI).

A. Les bénéficiaires des taxes locales d'électricité.

Les taxes locales sur l'électricité sont des taxes facultatives.

Conformément à l'article L. 2333-2 du CGCT, toute commune peut établir une taxe sur les fournitures d'électricités sous faible ou moyenne puissance.

Le CGI indique par ailleurs que cette taxe peut être perçue, à la place des communes membres et selon les compétences qui leur sont transférées :

- par les communautés d'agglomération (article 1609 nonies D) ;

- par les communautés de communes (article 1609 quinquies).

Les départements peuvent également établir une telle taxe (article L. 3333-2 du CGCT).

Enfin, lorsqu'existe un syndicat intercommunal exerçant la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité ou que cette compétence est exercée par le département, une telle taxe peut être établie par le syndicat ou le département, et perçue par lui en lieu et place des communes dont la population est inférieure à 2 000 habitants, ou dans lesquelles la taxe est perçue par le syndicat au 1er janvier 2003. Pour les autres communes, cette taxe peut être perçue par le syndicat ou le département en lieu et place de la commune si elle est établie par délibérations concordantes du syndicat et de la commune (article L. 5212-24 du CGCT).

B. Les redevables des taxes locales d'électricité

Sont redevables de la taxe locale d'électricité les consommateurs d'électricité.

C. L'assiette de la taxe

L'article L. 2333-3 du CGCT définit l'assiette de la taxe comme devant être égale à un pourcentage du prix hors taxe de l'électricité facturée par le distributeur :

- 80 % du montant total hors taxes des factures quand l'électricité est livrée sous une puissance souscrite inférieure ou égale à 36 kilovolts-ampères (kVA) ;

- 30 % du montant lorsque l'électricité est livrée sous une puissance souscrite supérieure à 36 kVA et inférieure ou égale à 250 kVA.

Lorsque l'électricité est livrée sous une puissance souscrite supérieure à 250 kVA, l'exonération est la règle.

Sont exonérées de taxe les consommations d'électricité effectuées pour :

l'éclairage des véhicules de toute espèce ;

l'éclairage de la voirie nationale, départementale, intercommunale et communale, et de ses dépendances (1er alinéa de l'article L. 2333-3 du CGCT).

E. Le taux maximum

La loi fixe un taux maximum de :

8 % pour les communes (article L. 2333-4 du CGCT) et les communautés d'agglomération (e de l'article 1609 nonies D du CGI) ;

4 % pour les départements (second alinéa de l'article L. 3333-2 du CGCT).

E. Le recouvrement de ces taxes

Conformément au troisième alinéa de l'article L. 2333-4 du CGCT, la taxe est recouvrée :

par le gestionnaire du réseau de distribution pour les factures d'acheminement d'électricité acquittées par un consommateur final ;

par le fournisseur pour les factures portant sur la seule fourniture d'électricité ou portant à la fois sur l'acheminement et la fourniture d'électricité.

II. L'initiative de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale

A l'initiative de MM. Charles de Courson et Jean Dionis du Séjour, la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a introduit le présent article qui réforme le régime des taxes locales d'électricité.

A. La taxe communale sur la consommation finale d'électricité

Le I de l'article 12 du projet de loi réforme la taxe communale d'électricité qui devient « taxe communale sur la consommation finale d'électricité ». Son régime est défini aux articles L. 2333-2 à L. 2333-5 du CGCT.

Elle est caractérisée notamment par les éléments suivants :

instituée sur l'ensemble du territoire national, elle est perçue au bénéfice des communes ou, selon le cas, au profit des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements qui leur sont substituées au titre de leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité (article L. 2333-2) ;

ses conditions d'application sont identiques à celles de la taxe départementale (article L. 2333-2) ;

son assiette est la même que celle de la taxe départementale ; lorsqu'elle est instituée au profit de la commune, le conseil municipal en fixe le tarif en appliquant un coefficient multiplicateur unique compris entre 0 et 8 aux montants mentionnés à l'article L. 3333-3 (article L. 2333-4) ;

- les redevables doivent adresser aux comptables publics assignataires des communes la déclaration mentionnée à l'article L. 3333-3-1 dans un délai de deux mois suivant le trimestre concerné, accompagnée du paiement ; ils prélèvent à leur profit 2 % de la taxe pour couvrir les frais de déclaration et de versement ; la taxe est contrôlée et sanctionnée par des agents habilités par le maire, dans les mêmes conditions que la taxe départementale (article L. 2333-5).

B. La taxe départementale sur la consommation finale d'électricité

Le II de l'article 12 réforme le régime de la taxe départementale d'électricité qui devient «  taxe départementale sur la consommation finale d'électricité ». Son régime est défini aux articles L. 3333-2 à L. 3333-3-3 du CGCT.

Le fait générateur est, en principe, la livraison d'électricité par un fournisseur à chaque point de livraison, situé en France, d'un utilisateur final. La taxe est exigible au moment de la livraison (II de l'article L. 3333-2).

Les redevables sont (III de l'article L. 3333-2) :

les fournisseurs d'électricité, à savoir ceux qui produisent ou achètent de l'électricité pour la revendre à un consommateur final ;

les personnes qui, dans le cadre d'une activité économique, produisent de l'électricité et l'utilisent pour les besoins de cette activité.

La taxe ne s'applique pas dans plusieurs cas :

l'électricité n'est pas soumise à la taxe si elle est utilisée principalement dans les procédés de réduction chimique, d'électrolyse et métallurgiques, quand la valeur de l'électricité représente plus de la moitié du coût d'un produit, quand elle est utilisée dans des procédés de fabrication de produits minéraux non métalliques et, enfin, quand elle est consommée pour la production de produits énergétiques (IV de l'article L. 3333-2) ;

l'électricité est exonérée de taxe dans les cas suivants: l'utilisation pour la production d'électricité et le maintien de la capacité de production d'électricité, l'utilisation pour le transport de personnes et de marchandises par train, métro, tramway et trolleybus, la production d'électricité à bord des bateaux et, enfin, la production par des petits producteurs qui la consomment pour les besoins de leur activité, à savoir les personnes exploitant des installations dont la production annuelle n'excède pas 240 millions de KWh par site de production (V de l'article L. 3333-2) ;

la franchise de taxe pour les achats d'électricité effectués par les gestionnaires de réseaux publics de transport et de distribution d'électricité pour les besoins de la compensation des pertes (VI de l'article L. 3333-2) ;

La taxe est assise sur la quantité d'électricité fournie ou consommée et les tarifs sont les suivants (article L. 3333-3) :

Type de consommation

Qualité de l'électricité fournie

Tarif en euro par mégawattheure

Consommations professionnelles

Puissance inférieure ou égale à 36 kVA

0, 75

Puissance supérieure à 36 kVA et inférieure ou égale à 250 kVA

0, 25

Consommations autres que professionnelles

0, 75

Le conseil général applique à ces montants un coefficient multiplicateur unique compris entre 2 et 4.

les redevables de la taxe établissent une déclaration au titre de chaque trimestre civil, comportant les indications nécessaires à la détermination de l'assiette, à la liquidation et au recouvrement de la taxe. Ils transmettent cette déclaration aux comptables publics assignataires des départements. Ils prélèvent à leur profit 2 % de la taxe qu'ils versent aux départements (article L. 3333-3-1) ;

le contrôle des déclarations est effectué par des agents habilités par le président du conseil général, disposant de pouvoirs importants (I de l'article L. 3333-3-2). Les lacunes ou l'absence de déclaration conduisent à une majoration de la taxe (II de l'article L. 3333-3-2).

C. Le cas de perception de la taxe communale par un syndicat intercommunal ou un département

Le III de l'article 12 remplace l'article L. 5212-24 du CGCT par trois nouveaux articles.

L'article L. 5212-24 prévoit désormais que lorsqu'un syndicat intercommunal ou un département exerce la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité, la taxe communale est perçue par ce syndicat ou ce département en lieu et place des communes dont la population au 1er janvier de l'année est inférieure ou égale à 2 000 habitants ou dans lesquelles la taxe est perçue par le syndicat au 31 décembre 2010.

Pour les autres communes, cette taxe peut être perçue par le syndicat ou le département en lieu et place de la commune si des délibérations concordantes du syndicat, éventuellement du département, et de la commune en décident ainsi.

Deux précisions sont apportées par l'article précité :

- par dérogation, outre-mer, le syndicat peut fixer le coefficient multiplicateur dans la limite de 12, sous réserve que la part de la taxe résultant d'un coefficient excédant 8 soit affectée à des opérations de maîtrise de la demande d'énergie concernant les consommateurs domestiques.

- le syndicat ou le département peut reverser à une commune une fraction de la taxe perçue sur le territoire de celle-ci.

Les obligations de déclaration par les redevables (article L. 5212-24-1) et le contrôle et la sanction de la taxe (article L. 5212-24-2) sont similaires à ceux applicables pour la taxe départementale.

D. La possibilité de perception de la taxe communale par les communautés de communes ou d'agglomération

A travers le IV de l'article 12, les articles L. 5214-23 et L. 5216-8 du CGCT sont modifiés pour tenir compte de la réforme des taxes locales d'électricité et de maintenir la possibilité pour les communautés de communes ou d'agglomération de percevoir la taxe communale en lieu et place des communes membres dont la population est inférieure à 2 000 habitants, en tant qu'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité et sous réserve que cette compétence ne soit pas exercée par un syndicat intercommunal ou un département.

E. L'application à Mayotte

Le V de l'article 12 modifie l'article 76 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique qui porte sur Mayotte, afin que, à compter du 1er janvier 2011, la collectivité départementale de Mayotte puisse instituer à son profit une taxe locale sur l'électricité, similaire par l'assiette et les modalités de recouvrement à la taxe départementale existant en métropole. Son tarif est plafonné :

- à 8,40 €/MWh pour les consommations autres que professionnelles ;

- pour les consommations professionnelles, à 8,40 €/MWh lorsque la puissance souscrite est inférieure ou égale à 36 kVA et 2,40 €/MWh lorsque cette puissance est supérieure à 36 kVA et inférieure ou égale à 250 kVA.

F. Plusieurs précisions

Les paragraphes VI à IX de l'article 12 procèdent à des modifications de coordination et rédactionnelles dans le code général des impôts et le code des douanes.

G. L'institution d'une taxe nationale

Le X de l'article 12 introduit un article 266 quinquies C dans le CGI qui institue une taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité.

Par rapport aux taxes locales, cette taxe nationale est marquée par les spécificités suivantes :

- l'assiette est spécifique : elle est assise sur la quantité d'électricité d'une puissance souscrite supérieure à 250 kVA fournie ou consommée ;

le tarif est de 0,50 €/MWh ;

- en matière d'exonérations, un cas supplémentaire est prévu, lorsque la puissance souscrite est supérieure à 250 kVA et utilisée par des personnes grandes consommatrices d'énergie.

Sont considérées comme grandes consommatrices en énergie les entreprises :

- dont les achats d'électricité de puissance souscrite supérieure à 250 kVA atteignent au moins 3 % du chiffre d'affaires ;

- ou pour lesquelles le montant total de la taxe applicable à l'électricité de puissance souscrite supérieure à 250 kVA est au moins égal à 0,5 % de la valeur ajoutée.

Enfin, le XI de l'article 12 fait figurer cette taxe dans la liste des taxes intérieures de consommation figurant à l'article 267 du code des douanes.

H. Les modalités de mise en oeuvre de la présente réforme

Les XII et XIII de l'article 12 du projet de loi indiquent que les modalités d'application des taxes communales et départementales seront précisées par décret et que cette réforme entrera en vigueur le 1er janvier 2011.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En séance, les députés ont adopté, à l'initiative de M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur, et de M. Charles de Courson, dix amendements de coordination, rédactionnels ou de correction d'erreur matérielle.

IV. La position de votre commission

La réforme des taxes locales d'électricité est une nécessité : la France a en effet été mise en demeure le 18 mars 2010 par la Commission européenne d'adapter son système de taxation de l'électricité.

Notre pays disposait d'une période transitoire allant jusqu'au 1er janvier 2009 pour adapter ce système, prévue par la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.

Votre rapporteur relève que le présent article reprend les différents aspects de la directive.

Les principales dispositions de la directive 2003/96/CE en matière d'électricité

L'article 4 de la directive interdit aux États membres d'appliquer des taux de taxation de l'électricité inférieurs aux niveaux minima qu'elle prévoit, à savoir :

- 0,5 €/MWh pour la consommation professionnelle ;

- 1 €/MWh  pour la consommation non professionnelle.

L'article 2 prévoit que les dispositions de la directive ne s'appliquent pas aux cas suivants :

- l'électricité utilisée principalement pour la réduction chimique, l'électrolyse et dans les procédés métallurgiques ;

- l'électricité quand elle intervient pour plus de 50 % dans le coût d'un produit ;

- les procédés minéralogiques tels que classés par le règlement n° 3037/90 du Conseil du 9 octobre 1990 relatif à la nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne.

L'article 5 permet aux États membres de mettre en place des taux de taxation différenciés, notamment entre consommation professionnelle et non professionnelle.

L'article 14 prévoit notamment l'exonération de taxation pour l'électricité utilisée pour produire de l'électricité ou maintenir la capacité de produire de l'électricité.

L'article 15 autorise les États membres à procéder à des exonérations totales ou partielles ou à réduire le niveau de taxation dans un certain nombre de cas, notamment les suivants :

- l'électricité d'origine solaire, houlomotrice, marémotrice ou géothermique ;

- l'électricité d'origine hydraulique produite dans des installations hydroélectriques ;

- l'électricité produite à partir de la biomasse ou de produits issus de la biomasse ;

- l'électricité produite à partir de méthane dégagé par des mines de charbon abandonnées ;

- l'électricité produite au moyen de piles à combustible ;

- l'électricité utilisée pour la production combinée de chaleur et d'énergie ;

- l'électricité issue de la production combinée de chaleur et d'énergie, à condition que les générateurs combinés soient respectueux de l'environnement ;

- l'électricité utilisée pour le transport de personnes et de marchandises par train, métro, tram et trolleybus ;

- l'électricité consommée par les ménages et/ou par les organisations reconnues comme caritatives.

Les États membres peuvent également appliquer un taux allant jusqu'à zéro pour l'électricité utilisée pour des travaux agricoles, horticoles ou piscicoles et dans la sylviculture.

L'article 17 prévoit la possibilité d'appliquer des réductions fiscales sur la consommation d'électricité des entreprises grandes consommatrices d'énergie (c'est-à-dire les entreprises dont les achats de produits énergétiques et d'électricité atteignent au moins 3 % de la valeur de la production ou pour laquelle le montant total des taxes énergétiques nationales dues est d'au moins 0,5 % de la valeur ajoutée).

L'article 21 précise que la consommation d'électricité dans l'enceinte d'un établissement produisant des produits énergétiques n'est pas un fait générateur de la taxe si la consommation vise des fins liées à la production de produits énergétiques. Il permet également aux États membres d'exonérer les petits producteurs d'électricité « pour autant qu'ils taxent les produits énergétiques utilisés pour produire cette électricité ».

La mise en conformité des taxes locales d'électricité avec le droit communautaire se traduit donc par les principales modifications suivantes :

- la taxation de l'électricité devient obligatoire ;

- la taxation est étendue à la totalité des consommations électriques, y compris les consommations professionnelles sous une puissance supérieure à 250 kVA ;

- la taxe est assise sur les volumes consommés alors qu'elle est aujourd'hui fondée sur les montants facturés.

Votre rapporteur souligne ensuite l'enjeu de cette réforme pour les collectivités territoriales25(*).

Le produit de ces taxes est d'environ 1,4 milliard d'euros, réparti entre communes, départements et établissements publics de coopération intercommunale.

Produit des taxes locales sur l'électricité

Bénéficiaire de la taxe

Produit (en millions d'euros)

Communes

Départements

Syndicats intercommunaux

Communautés de communes ou d'agglomérations

664

498

235

3

Total

1 400

Source : Commission des finances du Sénat.

Par ailleurs, au-delà de ce montant, et même si cette taxe n'est pas affectée, cette taxe permet le financement de travaux réalisés sur les réseaux de distribution d'électricité.

Face à un tel enjeu, votre rapporteur déplore l'absence d'étude d'impact précise permettant d'appréhender clairement la portée de la réforme.

La situation est en effet aujourd'hui très variée d'une collectivité territoriale à l'autre, comme le montre le tableau suivant.

Application actuelle des taxes locales d'électricité (TLE)

Collectivités territoriales concernées

Communes

Départements

Taux appliqué

Pas de taxe

Taux intermédiaire

Taux plein de 8 %

Taux intermédiaire

Taux plein de 4 %

Répartition des collectivités territoriales

26 %

20 %

54 %

5 %

95 %

Source : SICAE, anROC, UNELEG.

D'après les informations transmises par le Gouvernement, la charge devrait cependant demeurer identique pour les ménages et la recette globale ne devrait pas être impactée par la réforme.

La taxe intérieure créée au profit de l'État devrait par ailleurs rapporter environ 75 millions d'euros, évaluation obtenue sur la base des données de consommation de 2007.

Conscient de l'urgence à procéder à une telle réforme en raison du contentieux engagé contre la France au niveau européen, votre rapporteur soutient la réforme opérée par le présent article.

Il se réjouit d'ailleurs que le vote du présent projet de loi en première lecture à l'Assemblée nationale ait conduit à une suspension du contentieux engagé par la Commission européenne.

Il relève que lors de la table-ronde organisée par la commission des finances, plusieurs intervenants s'étaient inquiétés d'une éventuelle limitation de la liberté des collectivités territoriales en matière de modulation du taux des taxes. Il note donc avec satisfaction que le présent article permet, grâce à l'introduction des coefficients multiplicateurs qui ne figuraient pas dans les premiers projets du Gouvernement, de concilier respect des engagements européens de notre pays et maintien de la liberté de fixation des taux pour les collectivités territoriales concernées.

Votre commission a adopté deux amendements identiques de MM. Xavier Pintat, Charles Revet, Daniel Laurent et Michel Doublet d'une part, et de MM. Jean-Jacques Jégou, Jean-Paul Amoudry et Jean-Claude Merceron d'autre part, supprimant le taux de prélèvement de 2 % dont bénéficient les redevables, pour frais de déclaration et de versement, dans le cas de la taxe communale perçue par un syndicat intercommunal ou un département, lorsque ces derniers ont mis en place un tarif unique sur leur territoire. Elle a estimé en effet que :

- contrairement aux cas de la taxe départementale et de la taxe communale perçue par les communes, ce prélèvement n'existe pas aujourd'hui ;

- l'unicité du taux assure aux redevables de la taxe une simplicité de gestion.

A l'initiative de MM. Xavier Pintat, Charles Revet, Daniel Laurent et Michel Doublet, votre commission a adopté un amendement insérant un article L. 5216-26 du code général des collectivités territoriales (CGCT) comprenant les dispositions relatives aux fonds de concours (III bis nouveau de l'article 12).

Enfin, la commission a adopté un amendement de notre collège Philippe Marini, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, prévoyant que le décret d'application du présent article préciserait la notion de puissance souscrite, dont dépend la définition des tarifs des taxes sur la consommation finale d'électricité.

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a enfin adopté douze amendements rédactionnels.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 13 (Article 23 bis de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz) Ajout de la société publique locale aux modalités juridiques de fusion des entreprises locales de distribution

Commentaire : cet article nouveau ajoute la société publique locale, nouvellement créée par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010, aux formes juridiques proposées par le droit existant pour la fusion des entreprises locales de distribution (ELD).

I. Le droit en vigueur

A. Les trois formes juridiques de fusion des ELD

La nationalisation de 1946 a concerné les entreprises du secteur privé, à l'exclusion des distributeurs contrôlés par les communes, depuis lors dénommés distributeurs non nationalisés (DNN) ou entreprises locales de distribution (ELD). Le maintien de ces particularismes a été justifié par le caractère public des organismes exemptés de la nationalisation, organiquement liés à une personne publique : commune ou syndicat de communes intervenant pour la distribution locale d'électricité.

Toutefois, ce mode dérogatoire ne peut être prolongé à l'expiration des concessions en cours. De ce fait, le nombre des ELD diminue progressivement. Alors qu'après-guerre près de 260 ELD assuraient 10 % de la distribution d'électricité, on n'en dénombre plus aujourd'hui que 170 environ, qui assurent 5 % de la distribution d'électricité.

L'article 23 bis de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz prévoit que les distributeurs non nationalisés :

- peuvent constituer entre eux des groupements d'intérêt économique ou participer à des groupements d'intérêt économique avec EDF, GDF ou ces deux entreprises ;

- peuvent, même lorsque leurs zones de desserte ne sont pas limitrophes, fusionner au sein d'une régie, d'une société d'économie mixte locale ou d'une société d'intérêt collectif agricole d'électricité.

B. La société publique locale

La société publique locale est une entité juridique nouvelle créée par la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le développement des sociétés publiques locales, qui résulte d'une proposition de loi déposée au Sénat par notre collègue Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste26(*).

Généralisant le dispositif expérimental des sociétés publiques locales d'aménagement introduit dans la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, la société publique locale peut être mise en place pour réaliser des opérations d'aménagement et de construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel et commercial ou toutes autres activités d'intérêt général.

La société publique locale est constituée dans la forme de société anonyme régie par le code de commerce, sous réserve des dispositions spécifiques aux sociétés d'économie mixte locales (SEML) prévues par le code général des collectivités territoriales. L'ensemble de son capital est détenu par des personnes publiques, collectivités territoriales et leurs groupements, éventuellement associées à des établissements publics. Par dérogation à l'article L. 225-1 du code de commerce, qui fixe à sept le nombre minimum d'actionnaires d'une société anonyme, ce seuil est fixé à deux seulement.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires économiques, sur un amendement de M. François Brottes et des membres du groupe SRC introduisant cet article additionnel, a complété le troisième alinéa de l'article 23 bis de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz pour ajouter la société publique locale aux trois formes juridiques offertes par le droit existant aux ELD qui souhaitent fusionner.

III. La position de votre commission

La création de la société publique locale s'inscrit dans le prolongement de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européenne27(*), qui a précisé les conditions dans lesquelles une collectivité peut être dispensée d'appliquer les règles communautaires en matière de marchés publics pour une entreprise qui travaille essentiellement à son profit.

Ces conditions sont doubles :

- l'autorité publique doit exercer sur l'entreprise en question un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services ;

- l'entreprise doit réaliser l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent.

Si ces deux conditions sont respectées, l'entreprise peut fournir à la collectivité des « prestations intégrées » ou « in house », non soumises aux procédures de passation des marchés publics. Toutefois, les sociétés d'économie mixtes locales françaises ne peuvent prétendre à cette situation dérogatoire, compte tenu de la présence obligatoire d'au moins un actionnaire privé à leur capital.

Ainsi, le nouveau statut de la société publique locale vient placer la France à égalité avec les autres pays de l'Union européenne, dans lesquels il existait déjà des outils permettant de respecter pleinement le droit communautaire tout en préservant la liberté de la collectivité de travailler avec une société locale.

Votre commission, sur proposition de votre rapporteur, a estimé opportun de compléter également par la mention des sociétés publiques locales les dispositions de l'article 23 bis de la loi du 8 avril 1946 précitée autorisant les ELD à créer une société commerciale lorsqu'ils souhaitent intervenir sur le marché concurrentiel hors de leur zone de desserte historique.

La loi fait alors obligation aux ELD de transférer dans cette société commerciale les contrats de tous leurs clients qui ont fait valoir leur éligibilité aux prix de marché, qu'ils se trouvent en dehors ou à l'intérieur de leur zone de desserte.

En outre, votre commission a adopté un amendement présenté par M. Jean-Paul Amoudry, qui tend à laisser aux ELD la possibilité de maintenir dans la société mère les clients qui ont fait valoir leur éligibilité, mais qui se trouvent dans leur zone de desserte. Seuls les clients situés en dehors de celle-ci devront obligatoirement être localisés au sein de la société commerciale.

Cette mesure de simplification de gestion tient compte de l'extinction des tarifs réglementés pour les gros consommateurs au 31 décembre 2015, en permettant aux ELD de continuer à alimenter en offre de marché ces clients situés dans leur zone de desserte historique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 14 (Article 47 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'industrie et du gaz) Clarification du champ d'application du statut du personnel des industries électriques et gazières

Commentaire : cet article nouveau précise que le statut national du personnel des industries électriques et gazières (IEG) s'applique également aux activités de commercialisation.

I. Le droit en vigueur

L'article 47 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz instaure un statut national du personnel de l'industrie électrique et gazière, déterminé par décret, qui s'applique à toutes les entreprises du secteur à de rares exceptions près (personnels des centrales autonomes produisant de l'électricité en cogénération, des entreprises de production d'une puissance inférieure à 8000 kVA, des installations utilisant l'énergie des déchets sous l'autorité des collectivités locales).

Le contenu du statut, déterminé par le décret n° 46-1541 du 22 juin 1946 approuvant le statut national du personnel des industries électriques et gazières, ne se limite pas à la rémunération des personnels, mais a un champ très large : classification des agents et règles d'avancement, sanctions et procédures disciplinaires, instances de représentation du personnel. Le statut est associé à un régime spécial de sécurité sociale.

Le quatrième alinéa de l'article 47 de la loi n° 46-628 du 8 avril précitée dispose que le statut prévoit un budget des activités sociales du personnels des industries électriques et gazières, consacré à l'amélioration des institutions sociales existantes et à la création d'institutions sociales nouvelles. L'article 25 du décret n° 46-1541 du 22 juin 1946 précité prévoit que le budget géré par la caisse centrale d'activité sociale est alimenté par un prélèvement de 1 % sur les recettes d'exploitation des entreprises assurant la distribution du gaz et de l'électricité.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

La commission des affaires économiques, sur proposition de son rapporteur, M. Jean-Claude Lenoir, a adopté cet article additionnel afin de compléter le troisième alinéa de l'article 47 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée. Il s'agit de préciser que le statut national IEG s'applique au personnel en situation d'activité ou d'inactivité, en particulier des entreprises de production, de transport, de distribution, de commercialisation et de fourniture aux clients finals d'électricité ou de gaz naturel.

Il est en effet indispensable, pour des raisons d'égalité des conditions de concurrence, que le statut national des IEG s'applique au personnel de tous les fournisseurs d'électricité nouvellement entrants sur le marché. Or, une interprétation littérale des textes pourrait laisser supposer que le personnel chargé de la commercialisation demeure en dehors du champ du statut. La précision apportée par cet article vise à lever toute ambiguïté.

Toutefois, cette rédaction issue des travaux de la commission aurait eu pour effet de faire basculer dans le statut national des IEG les personnels salariés de certaines entreprises du secteur de l'énergie qui ont développé des activités dans le domaine électrique ou gazier, mais qui relèvent actuellement de conventions collectives attachées à l'activité principale du groupe.

C'est pourquoi en séance publique, sur un nouvel amendement du rapporteur, les députés ont complété la rédaction de l'article 14 pour préciser que le statut national des IEG ne s'applique que dans le cas où une convention nationale du secteur de l'énergie, un statut national ou un régime conventionnel du secteur de l'énergie ne s'applique pas déjà au sein de l'entreprise.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve la clarification apportée par cet article au champ d'application du statut national des industries électriques et gazières.

Elle vous propose simplement de lui apporter une amélioration rédactionnelle.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 (Article 92 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures) Prorogation de l'habilitation du Gouvernement à adopter par voie d'ordonnance la partie législative du code de l'énergie

Commentaire : cet article nouveau tend à proroger de six mois l'habilitation donnée au Gouvernement pour adopter par voie d'ordonnance la partie législative du code de l'énergie, du code des transports et du code minier.

I. Le droit en vigueur

Le paragraphe I de l'article 92 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures autorise le Gouvernement, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à procéder par ordonnances à la création de la partie législative du code des transports, du code minier et du code de l'énergie, ainsi qu'à compléter le code de l'environnement pour y codifier les dispositions des lois n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire et n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs non reprises dans le code de l'énergie.

Cette codification se fait à droit constant, sous réserve des modifications nécessaires :

1° Pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés, harmoniser l'état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger les dispositions devenues sans objet ;

2° Pour étendre, le cas échéant avec les adaptations nécessaires, les dispositions ainsi codifiées à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, aux Terres australes et antarctiques françaises et aux îles Wallis et Futuna ainsi que de permettre les adaptations nécessaires à l'application de ces dispositions à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

3° Pour étendre aux départements et régions d'outre-mer les dispositions ainsi codifiées issues des lois qui n'ont pas été rendues applicables à ces collectivités.

Le paragraphe II de l'article 92 précité dispose que ces ordonnances sont prises dans les dix-huit mois suivant la publication de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009, c'est-à-dire avant le 12 novembre 2010.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le Gouvernement a proposé aux députés, par un amendement portant article additionnel, présenté en commission des affaires économiques, de proroger de six mois l'habilitation qui lui a été donné en 2009, de manière à ce que les dispositions du projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité qui ne sera pas adopté définitivement avant le délai initial fixé, puissent être intégrées au futur code de l'énergie.

Par la même occasion, cet amendement gouvernemental prévoit, sur la suggestion de la commission supérieure de codification, de codifier dans le code de l'environnement la loi n° 68-943 du 30 octobre 1968 relative à la responsabilité civile dans le domaine du nucléaire, qui avait été oubliée dans l'habilitation initiale. De même, il ajoute une mention du code de la défense, car certaines dispositions des lois de 2006 précitées ont vocation à intégrer ce code, plutôt que le code de l'environnement.

III. La position de votre commission

Le motif avancé par le Gouvernement pour justifier la prorogation de l'habilitation à adopter par voie d'ordonnance la partie législative du code de l'énergie est légitime. Il est, en effet, souhaitable de pouvoir intégrer les dispositions de la loi NOME dans le nouveau code, qui serait autrement incomplet à peine publié. Mais ce motif n'est pas valable pour les deux autres codes concernés par l'habilitation, le code des transports et le code minier.

Toutefois, selon les informations transmises à votre rapporteur, un délai supplémentaire serait également nécessaire pour l'adoption du code minier, dont le projet n'a été transmis que depuis peu au Conseil d'État. Seul le projet de code des transports semble en mesure d'être adopté avant l'échéance du mois de novembre.

En définitive, votre commission consent à cette demande de prorogation, bien qu'elle soit définie de manière un peu large, si ce délai supplémentaire peut contribuer à la qualité du travail de codification mené par le Gouvernement.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

* * *

Réunie le 7 juillet 2010, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a adopté l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.


* 3 PCB : Polychlorobiphényles.

* 4 Les pouvoirs de règlement des différends de la CRE sont définis à l'article 38 de la loi de 2000.

* 5 Les articles 12, 23 et 33 de la loi de 2000 et les articles 2, 6, 8 et 9 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie prévoient un certain nombre d'obligations en la matière.

* 6 L'article 27 de la loi de 2000 permet aux ministres de l'économie et de l'énergie, ainsi qu'à la CRE d'accéder à la comptabilité des entreprises du secteur de l'électricité et du gaz, ainsi qu'aux « informations économiques, financières et sociales nécessaires à leur mission de contrôle ».

* 7 Directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE.

* 8 La révision constitutionnelle de juillet 2008 a rebaptisé le Conseil économique et social « Conseil économique, social et environnemental ».

* 9 Ladislas Poniatowski, Rapport n° 6 (2006-2007) fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi relatif au secteur de l'énergie, p. 55.

* 10 Patrice Gélard, « Les autorités administratives indépendantes, évaluation d'un objet juridique non identifié », rapport n° 404 (2005-2006) fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation.

* 11 Patrice Gélard, Ibid., p. 112.

* 12 Le premier alinéa de l'article 432-13 du code pénal dispose : « Est puni de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende le fait, par une personne ayant été chargée, en tant que fonctionnaire ou agent d'une administration publique, dans le cadre des fonctions qu'elle a effectivement exercées, soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée ou de formuler un avis sur de tels contrats, soit de proposer directement à l'autorité compétence des décisions relatives à des opérations réalisées par une entreprise privée ou de formuler un avis sur de telles décisions, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de ces entreprises avant l'expiration d'un délai de trois ans suivant la cessation de ces fonctions ».

* 13 Il s'agit des directives 2003/54 CE du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92 CE et 2003/55 CE du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 98/30 CE.

* 14 D'après les informations transmises par le ministère de l'économie, cet aide mémoire n'a pas été établi à ce jour par la Commission.

* 15 Il s'agit de la directive 2009/72/CE du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE et de la directive 2009/73/CE du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE.

* 16 Ce délai est fixé par l'article 1er du décret n° 2007-1504 du 19 octobre 2007 relatif au médiateur de l'énergie.

* 17 Ce délai est fixé par l'article 3 du décret précité.

* 18 D'après l'exposé des motifs du présent projet de loi, cette procédure devrait être confiée à la CRE au plus tard en mars 2011, ses modalités techniques étant déterminées par décret en Conseil d'État.

* 19 Dans sa décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005, le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé que « seul le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre de telles ordonnances ».

* 20 Dans son rapport portant sur la loi du 7 décembre 2006, notre ancien collègue Henri Revol soulignait que, d'après les informations qui lui avaient été communiquées, les provisions liées au cycle d'exploitation étaient les provisions afférentes aux opérations de retraitement des combustibles permettant à l'exploitant concerné de tirer de son combustible usé un nouveau combustible en utilisant des matières valorisables.

* 21 L'article L. 542-12-1 du code de l'environnement a en effet institué au sein de l'ANDRA un fonds destiné au financement des recherches et études sur l'entreposage et le stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs, tandis que l'article L. 542-12-2 du même code a institué, également au sein de l'ANDRA, un fonds destiné au financement de la construction, de l'exploitation, de l'arrêt définitif, de l'entretien et de la surveillance des installations d'entreposage ou de stockage des déchets de haute ou de moyenne activité à vie longue construites ou exploitées par l'ANDRA.

* 22 Institué par l'article 23 de la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire, le Haut comité est « une instance d'information, de concertation et de débat sur les risques liés aux activités nucléaires et l'impact de ces activités sur la santé des personnes, sur l'environnement et sur la sécurité nucléaire ».

* 23 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 78.

* 24 Loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières.

* 25 La commission des finances du Sénat s'était saisie de cette question, en organisant le 6 avril 2010 une table ronde sur le sujet.

* 26 Proposition de loi n° 253 (2008-2009) pour le développement des sociétés publiques locales, présentée par M. Daniel Raoul et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

* 27 Arrêt du 18 novembre 1999 Teckal.