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Proposition de loi relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements

30 novembre 2010 : Allocations individuelles de solidarité versées par les départements ( rapport - première lecture )

B. L'ALLOCATION PERSONNALISÉE D'AUTONOMIE (APA)

1. Le fonctionnement de l'allocation personnalisée d'autonomie

L'APA est une prestation destinée aux personnes âgées en perte d'autonomie et nécessitant un soutien financier. Créée par la loi du 21 juillet 20019(*), elle est attribuée dans les mêmes conditions sur tout le territoire. Un tarif national fixe le montant maximum du plan d'aide à domicile en fonction du degré de perte d'autonomie du bénéficiaire. Elle s'est substituée à la prestation spécifique de dépendance (PSD), créée en 1997. Les personnes qui perçoivent aujourd'hui la PSD ne sont plus que celles bénéficiant déjà, au 31 décembre 2001, de cette allocation et qui ont souhaité la conserver. A compter du 1er janvier 2002, la PSD n'a plus été attribuée.

Un barème national permet également de déterminer, en fonction des ressources de l'usager, la participation restant à sa charge.

L'APA est une prestation en nature personnalisée : elle est donc affectée à des dépenses précisément adaptées aux besoins particuliers de chaque allocataire. Elle peut être mobilisée pour financer divers services : aide ménagère, accueil de jour, accueil temporaire, adaptation du logement, etc.

Il y a deux types d'APA : l'APA à domicile, pour les bénéficiaires qui demeurent dans leur propre logement, et l'APA en établissement, pour les allocataires hébergés en maison de retraite.

2. Le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie

A la différence du RMI et à l'instar du RSA, l'APA n'a pas constitué un transfert de compétences auparavant exercées par l'Etat mais une création de compétences à la charge des départements. Par conséquent, aucune obligation constitutionnelle de financement ne s'applique à cette prestation, outre celle de ne pas remettre en cause la libre administration des collectivités territoriales.

La contribution nationale au financement de l'APA est opérée via la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Créée par la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées10(*), la CNSA a pour mission de contribuer au financement de l'accompagnement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées dans le respect de leur égalité de traitement sur l'ensemble du territoire.

Comme l'indique le rapport d'étape de la mission commune d'information sur la dépendance11(*), cette loi a créé, dans le même temps, deux ressources fiscales nouvelles destinées spécifiquement à la prise en charge des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées, et directement affectées à la CNSA : « d'une part, la contribution solidarité autonomie (CSA), corollaire de la « journée de solidarité », d'autre part, la contribution additionnelle de 0,3 % au prélèvement social de 2 % assis sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. A ces deux ressources nouvelles, s'ajoutent le versement, à la CNSA, d'une fraction de 0,1 % de la contribution sociale généralisée (CSG) perçue sur les revenus d'activité, ainsi que la participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse ».

Le budget de la CNSA se décompose en six sections distinctes selon des règles strictes de répartition et d'affectation de ressources et de charges, afin de présenter l'origine des produits et la destination des charges de la caisse par catégories de prestations fournies et de destinataires. Le concours de la CNSA au financement de l'APA est retracé dans la section II de ses comptes.

Ainsi, le montant annuel du concours de la CNSA aux départements est établi par différence entre, d'une part, la somme des recettes encaissées à la section II de son budget au cours de l'année et, d'autre part, les autres dépenses à la charge de cette section. Il est donc, à la différence de la compensation du RMI et du RSA, décorrélé de la charge réelle de l'APA pour les départements. Le taux de couverture ne peut donc être déterminé, chaque année, qu'une fois le budget de la CNSA exécuté.

Les comptes prévisionnels de la CNSA pour 2011

Section II : Allocation personnalisée d'autonomie

(en millions d'euros)

Nature des dépenses

Montant

Nature des recettes

Montant

Concours versés aux départements au titre de l'APA

1 607,0

Contribution solidarité autonomie

463,7

Congé de soutien familial

0,5

Contribution sociale généralisée

1 087,6

Opérations diverses

16,4

Contribution des régimes d'assurance vieillesse

67,6

   

Produits financiers

5,0

Total

1 623,9

Total

1 623,9

Source : CNSA

Le concours versé aux départements est réparti annuellement aux départements en fonction de six critères.

Trois critères dits de base, qui prennent en compte :

- le besoin de financement des départements, c'est-à-dire l'importance relative des dépenses réalisées par chacun d'entre eux au titre de l'APA ;

- la capacité contributive des départements, appréciée au regard de leur potentiel fiscal ;

- les charges qui pèsent sur ceux-ci en matière sociale, évaluées par le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.

Trois critères dits correctifs, destinés à :

- limiter la contribution à hauteur de 50 % des dépenses d'APA de chaque département ;

- introduire, au bénéfice des départements, une clause de sauvegarde qui prévoit que les montants répartis sont majorés pour les départements dont les dépenses d'APA, rapportées au nombre de personnes âgées de plus de 75 ans, excèdent d'au moins 30 % la moyenne nationale ;

- introduire une règle de plafonnement de la charge des départements.

Coût et compensation de l'allocation personnalisée d'autonomie en 2009

(en euros)

 

Concours de la CNSA

Dépenses APA 2009

Taux de couverture

01 AIN

9 586 083

33 458 346

28,65 %

02 AISNE

15 165 206

45 130 173

33,60 %

03 ALLIER

14 339 238

37 700 123

38,03 %

04 ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

4 777 676

14 776 199

32,33 %

05 HAUTES-ALPES

3 733 391

12 111 656

30,82 %

06 ALPES-MARITIMES

32 805 083

116 875 766

28,07 %

07 ARDÈCHE

11 654 364

38 556 744

30,23 %

08 ARDENNES

8 679 695

29 345 296

29,58 %

09 ARIÈGE

6 441 115

18 977 513

33,94 %

10 AUBE

8 629 993

25 597 559

33,71 %

11 AUDE

13 877 594

35 164 368

39,46 %

12 AVEYRON

12 601 345

39 262 135

32,10 %

13 BOUCHES-DU-RHÔNE

50 264 630

144 421 827

34,80 %

14 CALVADOS

17 817 661

60 419 890

29,49 %

15 CANTAL

7 779 492

21 723 439

35,81 %

16 CHARENTE

13 174 508

39 019 055

33,76 %

17 CHARENTE MARITIME

21 802 707

57 055 945

38,21 %

18 CHER

10 897 297

28 759 658

37,89 %

19 CORRÈZE

11 348 896

34 677 639

32,73 %

20a CORSE-DU-SUD

5 488 337

23 450 503

23,40 %

20b HAUTE-CORSE

5 738 121

18 376 162

31,23 %

21 CÔTE-D'OR

12 587 144

40 041 373

31,44 %

22 CÔTES-D'ARMOR

21 063 905

55 266 789

38,11 %

23 CREUSE

12 455 177

22 960 467

54,25 %

24 DORDOGNE

17 512 408

44 989 065

38,93 %

25 DOUBS

11 604 846

45 268 457

25,64 %

26 DRÔME

12 528 593

41 923 041

29,88 %

27 EURE

11 433 932

34 134 429

33,50 %

28 EURE-ET-LOIR

10 164 415

27 663 402

36,74 %

29 FINISTÈRE

30 409 314

96 785 654

31,42 %

30 GARD

22 642 938

72 563 787

31,20 %

31 HAUTE-GARONNE

24 741 306

90 164 210

27,44 %

32 GERS

11 740 466

27 892 023

42,09 %

33 GIRONDE

36 358 022

114 849 244

31,66 %

34 HÉRAULT

35 016 152

129 613 040

27,02 %

35 ILLE-ET-VILAINE

21 527 773

74 349 567

28,95 %

36 INDRE

9 854 853

26 163 399

37,67 %

37 INDRE ET LOIRE

15 369 674

38 555 318

39,86 %

38 ISÈRE

20 180 904

84 958 725

23,75 %

39 JURA

7 400 870

19 792 619

37,39 %

40 LANDES

12 631 464

37 255 288

33,91 %

41 LOIR-ET-CHER

11 557 198

31 087 663

37,18 %

42 LOIRE

22 975 058

67 141 449

34,22 %

43 HAUTE-LOIRE

8 043 963

26 223 103

30,68 %

44 LOIRE-ATLANTIQUE

24 893 189

75 501 640

32,97 %

45 LOIRET

14 990 658

46 267 148

32,40 %

46 LOT

7 961 826

23 544 176

33,82 %

47 LOT-ET-GARONNE

13 395 738

36 500 153

36,70 %

48 LOZÈRE

3 000 325

8 562 523

35,04 %

49 MAINE-ET-LOIRE

19 507 262

48 181 873

40,49 %

50 MANCHE

15 967 880

47 273 543

33,78 %

51 MARNE

11 533 321

30 788 848

37,46 %

52 HAUTE-MARNE

6 267 609

16 669 373

37,60 %

53 MAYENNE

9 484 103

28 171 121

33,67 %

54 MEURTHE-ET-MOSELLE

19 193 069

64 459 638

29,78 %

55 MEUSE

5 666 719

13 958 369

40,60 %

56 MORBIHAN

20 678 663

60 975 292

33,91 %

57 MOSELLE

20 956 450

65 752 653

31,87 %

58 NIÈVRE

9 847 845

27 659 248

35,60 %

59 NORD

59 396 584

188 249 385

31,55 %

60 OISE

11 052 262

32 727 024

33,77 %

61 ORNE

10 806 956

30 582 132

35,34 %

62 PAS-DE-CALAIS

44 661 584

161 326 243

27,68 %

63 PUY-DE-DÔME

17 796 207

55 471 862

32,08 %

64 PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

19 911 843

52 214 507

38,13 %

65 HAUTES-PYRÉNÉES

9 936 284

32 381 497

30,69 %

66 PYRÉNÉES-ORIENTALES

16 482 723

43 335 885

38,03 %

67 BAS-RHIN

20 332 326

74 648 061

27,24 %

68 HAUT-RHIN

13 637 302

45 422 730

30,02 %

69 RHÔNE

28 968 178

97 678 192

29,66 %

70 HAUTE-SAÔNE

6 672 082

18 303 637

36,45 %

71 SAÔNE-ET-LOIRE

20 312 682

58 184 060

34,91 %

72 SARTHE

16 091 730

44 353 167

36,28 %

73 SAVOIE

7 125 890

31 104 503

22,91 %

74 HAUTE-SAVOIE

8 144 702

42 011 904

19,39 %

75 PARIS

11 322 197

121 508 747

9,32 %

76 SEINE-MARITIME

30 708 110

119 343 447

25,73 %

77 SEINE-ET-MARNE

11 508 094

44 804 893

25,68 %

78 YVELINES

8 708 020

54 095 053

16,10 %

79 DEUX-SÈVRES

12 535 663

34 059 280

36,81 %

80 SOMME

15 814 786

52 825 583

29,94 %

81 TARN

15 995 132

45 400 346

35,23 %

82 TARN-ET-GARONNE

8 923 253

29 650 611

30,09 %

83 VAR

30 245 209

92 857 912

32,57 %

84 VAUCLUSE

14 155 289

41 117 857

34,43 %

85 VENDÉE

16 199 262

41 567 551

38,97 %

86 VIENNE

12 647 305

31 176 586

40,57 %

87 HAUTE-VIENNE

14 218 793

40 286 554

35,29 %

88 VOSGES

10 775 135

29 635 632

36,36 %

89 YONNE

11 436 493

29 512 683

38,75 %

90 TERRITOIRE DE BELFORT

3 423 936

11 867 710

28,85 %

91 ESSONNE

9 625 250

43 796 273

21,98 %

92 HAUTS-DE-SEINE

3 912 295

67 867 838

5,76 %

93 SEINE-SAINT-DENIS

18 877 373

85 395 266

22,11 %

94 VAL-DE-MARNE

17 084 794

60 355 604

28,31 %

95 VAL-D'OISE

12 217 252

53 132 440

22,99 %

971 GUADELOUPE

16 333 450

48 202 494

33,89 %

972 MARTINIQUE

13 368 809

38 892 013

34,37 %

973 GUYANE

1 904 881

3 842 984

49,57 %

974 RÉUNION

24 665 452

80 450 889

30,66 %

975 St-Pierre-et-Miquelon

122 445

146 528

83,56 %

978 SAINT-MARTIN

365 694

600 969

60,85 %

TOTAL

1 548 171 170

5 029 156 238

30,78 %

Source : CNSA

Ainsi, comme l'indique le tableau ci-dessus, au total, la CNSA a contribué en 2009 à hauteur de 1,55 milliard d'euros au financement de l'APA, pour un coût global de 5,03 milliards d'euros pour les départements, soit un reste à charge de 3,48 milliards d'euros correspondant à un taux de couverture de 30,8 %.

Evolution de la répartition de la prise en charge de l'APA

Source : rapport n° 90 (2009-2010), Tome III : médico-social, projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, Sylvie Desmarescaux, au nom de la commission des affaires sociales.

3. Un nombre de bénéficiaires et un coût croissants à moyen et long terme

A la différence du RSA, l'APA est une allocation dont le coût devrait, à moyen et à long terme, augmenter de manière sensible, proportionnellement à la hausse de la part de la population âgée dans la population française. Si le nombre de bénéficiaires du RSA peut diminuer en valeur absolue et rester stable, à long terme, en pourcentage de la population française, tel n'est pas le cas de la part de la population dépendante au sein de la population totale.

En 2009, plus de 1,1 million de personnes bénéficiaient de l'APA.

Le tableau ci-dessous présente les prévisions d'évolution de la population française des personnes âgées dépendantes.

Projection, sur une base de 100 en 2005, du nombre de personnes âgées dépendantes

Source : Rapport d'information n° 447 (2007-2008), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », Alain Vasselle, rapporteur, au nom de la mission commune d'information sur la dépendance.

L'augmentation de plus de 50 % de la population dépendante d'ici à 2040 conduira nécessairement à une augmentation de la charge que représente l'APA pour les départements. La hausse constatée depuis la création de l'allocation, en 2002, et présentée dans le graphique ci-dessous, devrait donc se poursuivre.

On constate toutefois une nette décélération du nombre de bénéficiaires de l'APA. Celui-ci n'a augmenté que de 2,1 % entre les mois de juin 2008 et de juin 2009, contre + 4,4 % l'année précédente. Le coût de l'APA, multiplié par 2,5 entre 2005 et 2008 ne devrait pas connaître, à l'avenir, une évolution dans des proportions comparables.

Evolution du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie

(en millions d'euros)

Source : CNSA


* 9 Loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie.

* 10 Loi n° 2004-626.

* 11 Rapport d'information n° 447 (2007-2008), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », Alain Vasselle, rapporteur, au nom de la mission commune d'information sur la dépendance.