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Proposition de loi sur les sondages visant à mieux garantir la sincérité du débat politique et électoral

2 février 2011 : Sondages ( rapport - première lecture )

Rapport n° 276 (2010-2011) de M. Jean-Pierre SUEUR, fait au nom de la commission des lois, déposé le 2 février 2011

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N° 276

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 février 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de M. Hugues PORTELLI sur les sondages visant à mieux garantir la sincérité du débat politique et électoral,

Par M. Jean-Pierre SUEUR,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo  Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto, vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Hubert Falco, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mme Jacqueline Gourault, Mlle Sophie Joissains, Mme Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

61 et 277 (2010-2011)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 2 février 2011, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Jean-Pierre Sueur sur la proposition de loi n° 61 (2010-2011) sur les sondages politiques, présentée par M. Hugues Portelli.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi constituait la traduction législative des recommandations du rapport d'information du groupe de travail de la commission des lois intitulé « Sondages et démocratie : pour une législation plus respectueuse de la sincérité du débat politique. », rapport publié le 20 octobre 2010.

Ce rapport faisait le constat que la législation actuellement applicable en matière de sondages n'est pas satisfaisante : d'une part, elle ne garantit pas suffisamment la sincérité des sondages à caractère électoral, et plus généralement, politique, d'autre part, les obligations d'information sur les conditions d'élaboration de ces sondages sont trop limitées. Enfin, il apparaît que la commission des sondages dispose aujourd'hui de moyens d'action limités pour imposer le respect de cette législation.

Afin d'aboutir à une meilleure conciliation entre la sincérité du débat politique et le respect de la liberté d'expression, le rapport d'information formulait quinze recommandations visant à :

- rendre les sondages à caractère politique ou électoral plus sincères et plus transparents ;

- rendre la loi sur les sondages plus cohérente ;

- renforcer la légitimité et l'efficacité de la commission des sondages.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur, a souligné que la proposition de loi avait fidèlement traduit ces recommandations.

A l'issue des auditions auxquelles il a procédé, il a proposé 23 amendements, que la commission a adoptés, tendant principalement à :

- préciser la définition du sondage (article 1er) ;

- renforcer l'information du public sur les conditions d'élaboration des sondages politiques (articles 3 et 4) ;

- apporter des précisions nécessaires pour dissiper certaines inquiétudes (articles 2 et 5) ;

- renforcer l'indépendance et la capacité d'expertise pluridisciplinaire de la commission des sondages (article 7) ;

- élargir le champ des dispositions pénales en matière de sondages (article 14) ;

- garantir l'application de l'interdiction de publication des sondages électoraux la veille et le jour d'un scrutin présidentiel (articles 13 et 18).

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La commission des lois du Sénat a décidé de créer en son sein, le 14 octobre 2009, une mission d'information sur les sondages en matière électorale et de désigner deux co-rapporteurs issus de la majorité et de l'opposition : M. Hugues Portelli et M. Jean-Pierre Sueur.

Après une présentation, le 20 octobre 2010, de leurs conclusions devant la commission des lois, cette dernière a autorisé leur publication sous la forme d'un rapport d'information intitulé « Sondages et démocratie : pour une législation plus respectueuse de la sincérité du débat politique. »1(*)

Ce rapport fait le constat que la législation actuellement applicable en matière de sondages n'est pas satisfaisante : d'une part, elle ne garantit pas suffisamment la sincérité des sondages à caractère électoral, et plus généralement, politique, d'autre part, les obligations d'information sur les conditions d'élaboration de ces sondages sont trop limitées. Enfin, il apparaît que la commission des sondages dispose aujourd'hui de moyens d'action limités pour imposer le respect de cette législation.

Afin d'aboutir à une meilleure conciliation entre la sincérité du débat politique et le respect de la liberté d'expression, le rapport d'information formule quinze recommandations visant à :

- rendre les sondages à caractère politique ou électoral plus sincères et plus transparents ;

- rendre la loi sur les sondages plus cohérente ;

- renforcer la légitimité et l'efficacité de la commission des sondages.

La présente proposition de loi n° 61 (2010-2011), présentée par M. Hugues Portelli, constitue la traduction législative de ces recommandations. Elle procède ainsi à une réécriture complète de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion et à certaines modifications - de portée moindre - portant sur le code électoral.

I. LA PROPOSITION DE LOI : LA TRADUCTION LÉGISLATIVE DU RAPPORT D'INFORMATION SUR LES SONDAGES POLITIQUES

A. DES SONDAGES PLUS SINCÈRES ET PLUS TRANSPARENTS

1. Définir le sondage

En premier lieu, la proposition de loi, en son article 1er, définit ce qu'est un sondage. Il s'agit de réparer une omission du législateur de 1977, omission qui aboutit à un paradoxe : la législation sur les sondages ne définit pas ce qu'est un sondage. C'est pourtant un préalable indispensable puisque cette définition conditionne l'application de la loi. L'article 1er propose de définir le sondage comme « une opération visant à donner une indication quantitative des opinions, attitudes et comportements d'une population par l'interrogation d'un échantillon représentatif de celle-ci ».

2. Interdire aux personnes interrogées de recevoir une gratification de quelque nature qu'elle soit

En deuxième lieu, la définition ci-dessus est complétée, au même article 1er, par une exigence nouvelle : « les personnes interrogées sont choisies par l'organisme réalisant le sondage et ne peuvent recevoir aucune gratification de quelque nature que ce soit. ».

Cette exigence résulte du constat, effectué dans le rapport d'information précité sur les sondages politiques, de la multiplication de sondages en ligne qui reposent sur un « panel d'internautes » se déclarant volontaires pour répondre régulièrement à des sondages, notamment politiques, attirés par des gratifications diverses, qui constituent des « biais » méthodologiques.

3. Étendre le champ de la loi aux sondages politiques

En troisième lieu, toujours à l'article 1er, la proposition de loi étend le champ de la loi du 19 juillet 1977 à l'ensemble des sondages politiques alors qu'il est aujourd'hui limité aux seuls sondages présentant un lien direct ou indirect avec un scrutin.

Il s'agit de préserver la sincérité et la qualité du débat politique dans son ensemble, et pas seulement celle du débat électoral.

4. Mieux informer la population et les médias au moment de la publication du sondage

Enfin, la proposition de loi vise à mieux informer la population et les médias au moment de la publication du sondage.

En premier lieu, l'article 3 permet une meilleure connaissance de tous les maillons de la chaîne du sondage.

D'une part, cet article prévoit que la publication ou la diffusion de tout sondage doit être accompagnée du nom et de la qualité de l'acheteur du sondage s'il est différent du commanditaire. Il a pu en effet arriver que la personne qui achète le sondage ne soit pas celle qui l'a commandé, cette dernière souhaitant rester « discrète » et s'abriter derrière, par exemple, une association.

D'autre part, l'article 3 fait connaître l'acheteur de la « partie du sondage » : en effet, dans le cadre des enquêtes à clients multiples, encore appelées « enquêtes omnibus », le client n'achète qu'une partie du sondage, c'est-à-dire quelques questions.

En second lieu, la proposition de loi prévoit une meilleure connaissance des méthodes d'élaboration des sondages dans un souci de transparence propre à tous les travaux scientifiques.

D'une part, elle prévoit la publicité des marges d'erreur des résultats des sondages publiés (article 3).

D'autre part, elle permet la consultation auprès de la commission des sondages des méthodes précises de redressement des sondages électoraux (article 4).

B. UNE LÉGISLATION PLUS INTELLIGIBLE ET PLUS COHÉRENTE

1. Encadrer la publication, avant le premier tour d'une élection, de sondages portant sur le second tour

La proposition de loi prévoit, en son article 5, que « les hypothèses testées dans un sondage relatif au second tour d'une élection, publié avant le premier tour, doivent correspondre aux données qui résultent d'un sondage de premier tour, obligatoirement réalisé et publié ou diffusé en même temps ».

Il interdit de mettre le sondé en situation de se prononcer explicitement sur un vote au second tour d'un scrutin en lui présentant des hypothèses qui ne seraient pas plausibles eu égard aux sondages portant sur le premier tour.

A titre d'exemple, si aucun sondage ne donne des candidats X et Y en situation de passer au second tour, même en tenant compte de la marge d'incertitude propre à tout sondage, il serait interdit de publier un sondage qui teste un second tour X contre Y. En revanche, cette disposition n'interdit pas de publier un sondage, même à l'approche du scrutin, sur la cote de popularité de X ou Y, dès lors qu'il n'est pas demandé aux sondés d'indiquer leur intention de vote pour ces candidats.

2. Conserver l'interdiction de publication de tout sondage électoral 48 heures avant le scrutin, sous réserve d'un aménagement

La proposition de loi ne remet pas en cause la règle d'interdiction de tout sondage électoral 48 heures avant le scrutin mais propose, en son article 18, un assouplissement : les sondages électoraux publiés ou diffusés avant le vendredi minuit pourraient continuer à faire l'objet de commentaires le jour et la veille du scrutin, à condition toutefois que la date de première publication ou diffusion du sondage soit bien indiquée.

3. Éviter les interférences entre la métropole et l'outre-mer

Afin d'éviter les interférences entre la métropole et l'outre-mer, interférences de nature à altérer la sincérité du scrutin, la proposition de loi :

- prévoit, en ses articles 18 et 19, que pour les élections présidentielles, législatives, européennes et les référendums, aucun bureau de vote situé outre-mer ne peut fermer après la clôture du vote en métropole. Autrement dit, compte tenu du décalage horaire, le vote dans certains territoires situés outre-mer (tels que les Antilles) devrait toujours intervenir le samedi pour ces scrutins ;

- interdit, en son article 18, la publication de résultats ultramarins dans les collectivités ultramarines concernées, à savoir Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Polynésie française, et ce jusqu'à la clôture du scrutin sur le territoire métropolitain.

4. Harmoniser les sanctions en cas de divulgation anticipée de sondages et de résultats d'élection

La proposition de loi, en ses articles 20 et 21, procède à une harmonisation des sanctions en cas de divulgation anticipée de sondages et de résultats d'élection.

En effet, est actuellement punie d'une amende de 75 000 euros la divulgation anticipée de sondages (article 12 de la loi  du 19 juillet 1977) mais seulement de 3 750 euros celle de résultats d'élection (article L. 89 du code électoral). La proposition de loi propose de porter ce montant, par coordination, à 75 000 euros.

C. RENFORCER LA LÉGITIMITÉ ET L'EFFICACITÉ DE LA COMMISSION DES SONDAGES

1. Une nouvelle composition pour une expertise pluridisciplinaire des dossiers

La proposition de loi, en son article 7, prévoit une modification importante de la composition de la commission des sondages. Cette dernière comprendrait 6 magistrats et 5 personnalités qualifiées, au lieu de respectivement 9 et 2 actuellement.

Le rapport d'information précité souligne qu'eu égard à la technicité des sujets traités par la commission et à la nécessité de veiller au respect de l'objectivité et de la sincérité des sondages, il est opportun que les professionnels du droit confrontent leurs points de vue avec ceux de praticiens : politologues, sociologues, experts, statisticiens, mathématiciens...

Les cinq personnalités qualifiées seraient nommées par décret, sur proposition de l'Académie des Sciences, du Centre national de la recherche scientifique, de l'Académie des Sciences morales et politiques, de l'École des hautes études en sciences sociales et de l'Institut national de la statistique et des études économiques.

Il s'agit de garantir une expertise pluridisciplinaire des dossiers.

2. Des moyens d'actions élargis

La proposition de loi vise également à étendre les moyens d'action de la commission des sondages. Deux modifications, proposées à l'article 10, méritent d'être signalées :

- la commission des sondages disposerait d'une compétence pour établir a priori, des observations à caractère méthodologique sur un sondage ;

- les mises au point qu'elle ordonne a posteriori seraient plus visibles.

a) Une compétence pour établir, a priori, des observations à caractère méthodologique

En premier lieu, la proposition de loi donne compétence à la commission des sondages pour établir, a priori, des observations à caractère méthodologique dans le mois précédant un scrutin, observations qui seraient obligatoirement publiées ou diffusées en même temps que le sondage. Ce mécanisme constitue l'une des propositions les plus innovantes du rapport d'information précité.

Ce système se justifie par le fait qu'à l'approche d'une élection, le contrôle a posteriori de la commission est insuffisant : non seulement les mises au point risquent d'intervenir trop tard mais surtout ne peuvent guère contrebalancer l'influence qu'a pu avoir le sondage litigieux dans l'opinion au moment de sa publication.

Dans ces conditions, il importe que les manquements méthodologiques relevés par la commission soient rendus publics en même temps que le sondage.

b) Des mises au point plus visibles

En second lieu, la proposition de loi garantit la visibilité des mises au point ordonnées par la commission des sondages a posteriori, et ce à toute époque alors que le droit en vigueur prévoit que cette visibilité est garantie uniquement lorsque le sondage en question est publié ou diffusé deux mois avant un scrutin.

3. Un dispositif pénal plus large

Enfin, la proposition de loi, en son article 14, prévoit un dispositif pénal plus large afin de renforcer l'efficacité à la commission des sondages.

A cet effet, elle prévoit que seraient punis d'une amende de 75.000 € le fait :

- de faire obstacle aux pouvoirs de vérification de la commission des sondages : autrement dit, il s'agit de créer un délit d'entrave ;

- d'utiliser le terme « sondage » pour des enquêtes liés au débat ou électoral et qui ne répondent pas aux exigences méthodologiques minimales propres à tout sondage, à savoir le respect du caractère représentatif de l'échantillon.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : CONFORTER LA PROPOSITION DE LOI

A. PRÉCISER LA DÉFINITION DU SONDAGE

A l'article 1er, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur, à l'issue des auditions auxquelles il a procédé, précisant la définition du sondage :

- il remplace le terme « opération » par la formule plus précise d' « enquête statistique » ;

- il clarifie le fait que la définition vise autant les sondages réalisés selon la méthode des quotas que ceux fondés sur la méthode aléatoire ;

- il indique que le sondage est réalisé « à une date déterminée » et qu'il peut porter non seulement sur des opinions mais également sur des « souhaits ». En effet, les opinions portent sur des événements présents, des mesures prises ou des débats en cours tandis que le terme « souhaits » renvoie à des choix à venir.

B. RENFORCER L'INFORMATION DU PUBLIC SUR LES CONDITIONS D'ÉLABORATION DES SONDAGES POLITIQUES

Par ailleurs, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a cherché à renforcer encore l'information du public sur les conditions d'élaboration des sondages politiques.

En premier lieu, à l'article 2, elle est revenue sur la possibilité, ouverte par la proposition de loi, de publier un résumé fidèle de « l'ensemble des questions posées » par le sondage, cette possibilité apparaissant peu compatible avec la rigueur que l'on doit exiger en matière de sondages politiques. En contrepartie, l'organe d'information pourrait faire figurer le texte intégral de l'ensemble des questions sur son site Internet, à condition d'en donner l'adresse au lecteur, auditeur ou téléspectateur.

En deuxième lieu, au même article 2, la commission a prévu que la publication ou la diffusion d'un sondage devaient être accompagnées des marges d'erreur des résultats, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire. Cette indication, qui prend peu de place, paraît essentielle pour connaître le degré de précision d'un sondage ; elle mérite donc de figurer parmi les mentions légales qui accompagnent la publication et la diffusion d'un sondage, et non dans la seule notice méthodologique.

En troisième lieu, à l'article 3, votre commission a rendu obligatoire l'insertion, dans la notice méthodologique, du taux de non-réponses à l'enquête. Le droit actuel vise simplement « la proportion des personnes n'ayant pas répondu à chacune des questions ». Or, il importe de savoir, en outre, quel pourcentage des personnes contactées ont, d'emblée, refusé de répondre au sondage lui-même, avant même que les questions ne leur soient posées.

Enfin, toujours à l'article 3, votre commission a prévu, dans un souci de bonne information du public, que les critères précis de redressement figurent dans la notice méthodologique, accessible sur le site Internet de la commission des sondages, alors que, selon la proposition de loi, ces critères seraient consultables uniquement sur demande auprès de la commission.

C. APPORTER DES PRÉCISIONS NÉCESSAIRES POUR DISSIPER CERTAINES INQUIÉTUDES

Votre commission s'est attachée à apporter certaines précisions à la proposition de loi afin de répondre aux inquiétudes exprimées lors des auditions. Elle a, en particulier, adopté deux amendements à l'initiative de son rapporteur :

- à l'article 2, elle a précisé que, conformément à la jurisprudence de la commission des sondages, la publication ou diffusion des mentions légales ne devait s'imposer qu'à l'occasion de la première publication ou la première diffusion d'un sondage. En cas de reprise par un autre organe d'information, ce dernier doit simplement citer sa source selon le droit commun du droit de citation ;

- à l'article 5, elle a substitué au terme « correspondre » celui, plus large, de « tenir compte » : ainsi, les hypothèses testées dans un sondage relatif au second tour d'une élection, publié avant le premier tour, devraient « tenir compte des données » et non « correspondre aux données » qui résultent d'un sondage de premier tour, obligatoirement réalisé et publié ou diffusé en même temps. En effet, il convient d'ouvrir la possibilité de tester et publier plusieurs hypothèses de second tour, en particulier lorsque les scores établis pour le premier tour sont suffisamment proches pour que, compte tenu des marges d'erreur qui les affectent, l'identité des candidats qualifiés pour le second tour est incertaine.

D. LA COMMISSION DES SONDAGES : GARANTIR UNE CAPACITÉ D'EXPERTISE PLURIDISCIPLINAIRE ET RENFORCER SON INDÉPENDANCE

1. Garantir une capacité d'expertise pluridisciplinaire

A l'article 7, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur modifiant la composition de la commission des sondages afin d'assurer la représentation, au sein de la commission des sondages, des disciplines suivantes : sciences politiques, droit public, sciences sociales, mathématiques et statistiques.

Composition de la commission des sondages proposée par votre commission

1° Deux membres du Conseil d'État, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élus par l'assemblée générale du Conseil d'État ;

2° Deux membres de la Cour de cassation, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élus par l'assemblée générale de la Cour de cassation ;

3° Deux membres de la Cour des comptes, d'un grade au moins égal à celui de conseiller maître, élus par l'assemblée générale de la Cour des comptes ;

4° Une personnalité qualifiée en matière de sciences politiques désignée par décret sur proposition de la Fondation nationale des sciences politiques;

5° Une personnalité qualifiée en matière de droit public désignée par décret sur proposition de l'Académie des Sciences morales et politiques ;

6° Une personnalité qualifiée en matière de sciences sociales désignée par décret sur proposition de l'École des hautes études en sciences sociales ;

7° Une personnalité qualifiée en matière de mathématiques désignée par décret sur proposition de l'Académie des Sciences ;

8° Une personnalité qualifiée en matière de statistiques désignée par décret sur proposition de l'Ecole nationale de la statistique et de l'administration économique.

2. Renforcer son indépendance

Par ailleurs, votre commission a adopté trois amendements de son rapporteur à l'article 7 afin de renforcer encore l'indépendance de la commission des sondages.

En premier lieu, elle a prévu que les six hauts magistrats de la commission des sondages seraient désignés, non par le pouvoir exécutif, comme le prévoyait la proposition de loi, mais par l'assemblée générale des juridictions elles-mêmes.

En second lieu, elle a prévu que le mandat des membres de la commission des sondages ne serait pas renouvelable.

Enfin, elle a étendu aux médias le champ du régime d'incompatibilité des membres de la commission des sondages. En effet, cette dernière contrôle autant les instituts que les médias. Ainsi, les membres de la commission des sondages ne pourraient, dans les trois années précédant leur désignation ainsi que dans les trois années qui suivent la fin de leur mandat, recevoir une rémunération non seulement d'instituts de sondages mais également de médias.

Afin que la nouvelle composition de la commission des sondages soit mise en oeuvre le plus rapidement et pas seulement à l'expiration du mandat de ses membres actuels, prévue en février 2012, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement complétant la proposition de loi par un titre III comportant des dispositions transitoires, prévoyant dans un nouvel article 22 que les mandats en cours cesseront trois mois après la publication de la loi.

E. ÉLARGIR LE CHAMP DES DISPOSITIONS PÉNALES EN MATIÈRE DE SONDAGES

Par un amendement de son rapporteur à l'article 14, votre commission a réparé une omission de la loi du 19 juillet 1977 : en effet, cette dernière punit de 75.000 euros le fait de ne pas publier ou diffuser une mise au point demandée par la commission des sondages mais ne prévoit aucune sanction si cette mise au point est publiée ou diffusée tardivement et/ou avec une médiocre visibilité.

F. GARANTIR L'APPLICATION DE L'INTERDICTION DE PUBLICATION DES SONDAGES ÉLECTORAUX LA VEILLE ET LE JOUR D'UN SCRUTIN PRÉSIDENTIEL

La proposition de loi visait à transférer dans le code électoral les dispositions de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977, relatives à l'interdiction de la publication, de la diffusion ou du commentaire d'un sondage la veille et le jour d'un scrutin, au sein de l'article L. 52-2 du code électoral concernant l'interdiction de divulgation anticipée de tout résultat même partiel d'une élection avant la clôture du vote.

En vertu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dite de la « cristallisation » (application de dispositions ordinaires auxquelles renvoie une loi organique dans leur version en vigueur à la date d'adoption de la loi organique), le transfert de ces dispositions dans le code électoral aurait pour effet de ne plus les rendre applicables à l'élection présidentielle, régie par les articles 3 et 4 de la loi du 6 novembre 1962, de valeur organique.

Aussi votre commission a-t-elle adopté, à l'article 13, un amendement destiné à maintenir l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977, tout en procédant néanmoins à quelques harmonisations au sein du code électoral, dans l'esprit de la proposition de loi (article 18).

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - MODIFICATIONS DE LA LOI N° 77-808 DU 19 JUILLET 1977 RELATIVE À LA PUBLICATION ET À LA DIFFUSION DE CERTAINS SONDAGES D'OPINION

Composé des articles 1er à 17, le titre premier de la présente proposition procède à une réécriture complète de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion.

Article 1er (art. 1er de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Définition du sondage et principes généraux

Le présent article modifie l'article 1er de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion, et ce sur plusieurs points importants.

La définition du sondage

En premier lieu, le présent article définit ce qu'est un sondage. Il s'agit de réparer une omission du législateur de 1977, omission qui aboutit à un paradoxe : la législation sur les sondages ne définit pas ce qu'est un sondage. C'est pourtant un préalable indispensable puisque cette définition conditionne l'application de la loi. L'article propose de définir le sondage comme « une opération visant à donner une indication quantitative des opinions, attitudes et comportements d'une population par l'interrogation d'un échantillon représentatif de celle-ci ».

L'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur a salué le principe d'inscrire une définition du sondage dans la loi.

S'agissant de la définition elle-même, elle a fait l'objet de certains commentaires.

Le statisticien M. Jean-Claude Deville a ainsi souligné, à juste titre, d'une part, que la formule « enquête statistique » était plus précise que le terme « opération », d'autre part, que les travaux préparatoires devaient bien insister sur le fait que le terme « représentatif » devait s'entendre comme « représentatif au sens d'une extrapolation mathématique ». En d'autres termes, l'échantillon n'est représentatif que parce qu'il peut être extrapolé à la population d'ensemble.

Par ailleurs, notre collègue Patrice Gélard a souligné que l'expression « échantillon représentatif » laisserait à penser que la définition ne vise que les sondages réalisés selon la méthode des quotas et non ceux fondés sur la méthode aléatoire.

Enfin, M. Pierre Zémor, membre de la commission des sondages en qualité de conseiller d'Etat, a proposé de préciser la définition envisagée par le présent article, d'une part, en indiquant que le sondage était réalisé « à une date déterminée », d'autre part, qu'il pouvait porter non seulement sur des opinions mais également sur des « souhaits ». Il a fait valoir que les opinions portaient sur « des événements présents, des mesures prises ou des débats en cours », tandis que le terme « souhaits » renvoyait à des « occurrences projetées, des choix à venir ou des consultations lointaines ».

Votre rapporteur juge judicieuses l'ensemble de ces observations.

En conséquence, sur sa proposition, votre commission a adopté un amendement prévoyant la nouvelle définition ci-dessous :

« Un sondage est une enquête statistique visant à donner une indication quantitative, à une date déterminée, des opinions, souhaits, attitudes ou comportements d'une population par l'interrogation d'un échantillon représentatif de celle-ci, qu'il soit constitué selon la méthode des quotas ou selon la méthode aléatoire. »

Par ailleurs, plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont indiqué que la définition du sondage proposée par le présent article pourrait avoir un effet pervers dans l'hypothèse où un institut réaliserait des sondages au sens de la définition ci-dessus mais qui seraient dénommés « études », « enquêtes », « consultations »... dans le seul but d'échapper aux dispositions prévues par la loi. Certes, la commission des sondages pourrait alors procéder alors à une requalification dès lors que l'opération, quelle que soit sa dénomination, répond bien à la définition du sondage donnée par la loi.

Il apparaît toutefois préférable, dans le souci d'éviter tout contournement de la loi, d'insérer dans le texte un dispositif exprès prévoyant que, pour l'application de la loi, sont assimilées à des sondages « les enquêtes statistiques répondant à la définition du sondage énoncée au premier alinéa, quelle que soit leur dénomination. »

Votre commission a adopté un amendement en ce sens, à l'initiative de votre rapporteur.

Une exigence nouvelle pour répondre à de nouvelles pratiques

En second lieu, l'article complète la définition mentionnée ci-dessus par une exigence nouvelle : « les personnes interrogées sont choisies par l'organisme réalisant le sondage et ne peuvent recevoir aucune gratification de quelque nature que ce soit. ».

Cette exigence résulte du constat, effectué dans le rapport d'information précité sur les sondages politiques, de la multiplication de sondages en ligne qui reposent sur un « panel d'internautes » se déclarant volontaires pour répondre régulièrement à des sondages, notamment politiques, attirés par des gratifications diverses (points cadeaux, participations à une loterie en fin d'année...). Ces gratifications constituent, à l'évidence, des « biais » méthodologiques, que dénoncent d'ailleurs de nombreux spécialistes ainsi que certains instituts qui refusent de développer ces méthodes.

Lors des auditions, il a été argué par certains que la gratification, fût-elle symbolique, serait nécessaire pour inciter des internautes à répondre à un sondage en ligne.

Votre rapporteur n'est guère convaincu de cette nécessité.

Il note que les deux autres modes d'interrogation, à savoir le téléphone et le face à face, ne reposent pas sur un système de gratification.

En outre, il croit à la « vertu républicaine » consistant, pour un citoyen, à donner un peu de son temps, sans rien attendre en retour, dès lors qu'il s'agit d'exprimer ses convictions dans le cadre d'un sondage portant sur un débat politique et électoral.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement précisant que les gratifications ne sont interdites que dans le cadre des sondages politiques et électoraux, et non pour l'ensemble des sondages.

L'extension du champ de la loi à tous les sondages politiques

En second lieu, le présent article étend le champ de la loi précitée de 1977 à l'ensemble des sondages politiques alors qu'il est aujourd'hui limité aux seuls sondages présentant un lien direct ou indirect avec un scrutin.

Rappelons que l'obligation d'un lien avec une échéance électorale, fût-il indirect, s'expliquait par la volonté du législateur de 1977 d'éviter que les sondages ne viennent influencer ou perturber la libre détermination du corps électoral.

La commission des sondages a interprété assez largement le caractère « indirect » du rapport avec un scrutin. Elle estime que les sondages soumis à la loi du 19 juillet 1977 sont les sondages « liés au débat électoral », notion qui s'apprécie différemment selon que l'on se situe à un moment plus ou moins proche d'une échéance électorale.

A l'approche d'un scrutin, un sondage portant sur l'opinion du public sur une question d'ordre politique, sur la popularité des personnalités politiques, sur l'opinion à l'égard du Gouvernement ou encore sur une réforme envisagée ou en cours, sera souvent considéré comme présentant un rapport au moins « indirect » avec le scrutin à venir, et sera donc soumis à la loi de 1977.

Il en va autrement lorsque le même sondage intervient à un moment éloigné d'une échéance électorale : il n'entre pas, en règle générale, dans le champ de la loi. Une exception notable à ce principe concerne les sondages publiés au moment des primaires, c'est-à-dire à l'occasion des procédures d'investiture mises en oeuvre par certaines formations politiques.

Or, certains sondages, publiés par la presse, sont utilisés par des personnalités pour faire valoir, à l'intérieur même de leur formation politique, ou dans le cadre de la procédure de désignation organisée par celle-ci, le bien-fondé de leur candidature, y compris lorsqu'ils portent sur une population plus large que celle qui formera le corps électoral. Ainsi est-ce le cas dans la pratique, désormais fréquente, où l'on interroge un échantillon d'électeurs d'une mouvance pour connaître quel serait à leurs yeux le meilleur candidat à de futures élections.

Ces sondages interviennent avant que les partis politiques n'aient achevé leur procédure de désignation. Ils portent généralement sur une population plus étendue -les sympathisants- que celle à qui il revient de désigner le candidat -les adhérents à la formation politique concernée (lorsque la consultation se limite à celle-ci). L'influence de l'opinion trouve ainsi prise sur les partis, surtout dans l'hypothèse où un candidat, qui n'était pas obligatoirement le favori des adhérents, se trouve projeté par l'ensemble des sympathisants de son camp très en avance sur ses concurrents et trouve ainsi un argument de poids pour la campagne interne à sa formation politique.

Bien que le premier tour de l'élection soit parfois très éloigné, la commission des sondages considère que les sondages ainsi réalisés relèvent du champ de loi de 1977 et se déclare ainsi compétente pour examiner leur objectivité et leur sincérité. Ils participent, en effet, à la définition d'une nouvelle offre politique et peuvent apparaître comme entretenant un lien indirect avec la future élection.

Le rapport d'information précité sur les sondages politiques approuve la conception extensive de la commission des sondages sur le caractère « indirect » du lien qu'un sondage doit présenter avec un scrutin. Il considère que pour éviter les difficultés précitées et écarter toute subjectivité il est nécessaire de franchir une nouvelle étape et d'étendre le champ de la loi précitée de 1977 à l'ensemble des sondages politiques.

On peut certes considérer que tout sujet est « potentiellement politique » et qu'il est malaisé de savoir à partir de quand un sujet relève de la sphère politique. L'exemple de la réforme des retraites a été cité : un sondage sur cette question relèverait de la loi ? La réponse de votre rapporteur est clairement positive. Il considère qu'il serait juste de prendre en compte une conception relativement extensive de la notion de « politique » : il est clair que la plupart des grands débats de société entrent dans le champ de la politique et qu'il sera protecteur que les sondages sur ces grands débats relèvent de la loi.

Votre rapporteur souligne qu'il appartiendra à la commission des sondages d'élaborer progressivement à cet égard une jurisprudence.

Il rappelle également que cette commission n'est pas seulement un organe susceptible de décider de sanctions mais également - et surtout - une instance de dialogue qui peut être consultée par tout institut et tout organe de presse sur tel ou tel projet de sondage en cas de doute sur le respect de la loi.

Enfin, votre rapporteur souligne que si l'extension du champ de la loi est susceptible de créer, les premiers temps, une certaine insécurité, cet inconvénient est largement compensé par la nécessité de préserver la sincérité du débat politique dans son ensemble, et pas seulement celle du débat électoral.

En particulier, la sincérité du débat parlementaire - composante importante du débat politique - commande une telle extension du champ de la loi. En effet, les sondages sont régulièrement invoqués au cours des débats dans les hémicycles à l'appui de telle ou telle thèse : quelques illustrations récentes sont d'ailleurs données dans le rapport d'information précité2(*).

Une précision à l'heure de la mondialisation de l'information

Enfin, le présent article apporte une précision importante à l'heure de la circulation des informations à l'échelle de la planète : « sont soumis à la présente loi les organes d'information qui, en France, font état, sous quelque forme que ce soit, d'un sondage tel que défini au présent article publié ou diffusé depuis un lieu situé hors du territoire national. »

A titre d'exemple, si un organe de presse français relaie un sondage publié en Belgique ou en Suisse, ce sondage devra être soumis à la loi. Cette précision vient opportunément combler une lacune de la loi de 1977.

Votre commission a adopté l'article 1er modifié par l'ensemble des amendements visés plus haut ainsi que par un amendement rédactionnel.

Article 2 (art. 2 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Mentions obligatoires au moment de la publication d'un sondage

L'article 2 améliore l'information de la population et des médias au moment de la publication d'un sondage.

Aux termes de la rédaction actuelle des articles 2 et 3-1 de la loi du 19 juillet 1977 précitée, la publication et la diffusion de tout sondage électoral doivent être accompagnés des indications suivantes :

- le nom de l'organisme ayant réalisé le sondage ;

- le nom et la qualité de l'acheteur du sondage ;

- le nombre des personnes interrogées ;

- la ou les dates auxquelles il a été procédé aux interrogations ;

- le texte intégral des questions posées ;

- une mention indiquant le droit de toute personne à consulter la notice méthodologique (voir commentaire de l'article 3).

Le texte proposé apporte trois modifications à cette liste afin d'améliorer l'information de la population et des médias au moment de la publication du sondage.

En premier lieu, il assouplit l'exigence de publication « du texte intégral des questions posées ». L'organe d'information pourrait s'affranchir de cette obligation par la publication d'un résumé fidèle de l'ensemble des questions posées.

En second lieu, il permet une meilleure connaissance de tous les maillons de la chaine du sondage. D'une part, il prévoit la publication du nom et de la qualité de l'acheteur du sondage s'il est différent du commanditaire. Il a pu en effet arriver que la personne qui achète le sondage ne soit pas celle qui l'a commandé, cette dernière souhaitant rester « discrète » et s'abriter derrière, par exemple, une association. D'autre part, il garantit la publicité de l'acheteur de la « partie du sondage » : en effet, dans le cadre des enquêtes à clients multiples, encore appelées « enquêtes omnibus », le client n'achète qu'une partie du sondage, c'est-à-dire un certain nombre de questions.

Enfin, il prévoit la publication, le cas échéant, des observations méthodologiques de la commission des sondages durant le mois précédant un scrutin.

Au total, le texte prévoit que la publication et la diffusion de tout sondage politique devraient désormais être accompagnées des indications suivantes :

- le nom de l'organisme ayant réalisé le sondage ; 

- le nom et la qualité du commanditaire du sondage ou de la partie du sondage, ainsi que ceux de l'acheteur s'il est différent ;

- le nombre des personnes interrogées ; 

- la ou les dates auxquelles il a été procédé aux interrogations ; 

- le texte intégral des questions posées ou un résumé qui en reflète fidèlement la teneur ;

- le cas échéant, les observations méthodologiques de la commission des sondages dans le mois précédant un scrutin ; 

- une mention indiquant le droit de toute personne à consulter la notice méthodologique auprès de la commission des sondages.

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de réécriture de l'article 2 afin d'y apporter trois modifications.

En premier lieu, l'amendement précise que, conformément à la jurisprudence de la commission des sondages, la publication ou diffusion des mentions légales ne s'impose qu'à l'occasion de la première publication ou la première diffusion d'un sondage. En cas de reprise par un autre organe d'information, ce dernier doit simplement citer sa source selon le droit commun du droit de citation.

En deuxième lieu, au même article 2, la commission a prévu que la publication ou la diffusion d'un sondage devaient être accompagnées des marges d'erreur des résultats, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire. Cette indication, qui prend peu de place, paraît essentielle pour connaître le degré de précision d'un sondage ; elle mérite donc de figurer parmi les mentions légales qui accompagnent la publication et la diffusion d'un sondage, et non dans la seule notice méthodologique.

Enfin, l'amendement revient sur la possibilité, ouverte par la proposition de loi, de publier un résumé fidèle de « l'ensemble des questions posées » par le sondage, cette possibilité apparaissant peu compatible avec la rigueur que l'on doit exiger en matière de sondages politiques. En contrepartie, l'organe d'information pourrait faire figurer le texte intégral de l'ensemble des questions sur son site Internet, à condition d'en donner l'adresse au lecteur, auditeur ou téléspectateur.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. 3 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Notice méthodologique déposée auprès de la commission des sondages

Le présent article modifie l'article 3 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 afin de renforcer les obligations de transparence qui s'imposent aux instituts.

Dans sa rédaction actuelle, cet article 3 impose une obligation pour le sondeur de communiquer à la commission, dès la publication du sondage, une notice d'information comportant les principales données relatives à la réalisation du sondage, à savoir :

- l'objet du sondage ;

- la méthode selon laquelle les personnes interrogées ont été choisies, le choix et la composition de l'échantillon ;

- les conditions dans lesquelles il a été procédé aux interrogations ;

- le texte intégral des questions posées ;

- la proportion des personnes n'ayant pas répondu à chacune des questions ;

- les limites d'interprétation des résultats publiés ;

- s'il y a lieu, la méthode utilisée pour en déduire les résultats de caractère indirect qui seraient publiés.

Cette notice est consultable auprès de la commission des sondages. En effet, afin de favoriser la transparence dans les conditions de production des enquêtes, le législateur a souhaité, en 2002, ouvrir à toute personne le droit de consulter ces notices méthodologiques. Comme indiqué précédemment (cf commentaire de l'article 2), la loi a également précisé que les personnes devaient être informées de l'existence de ce droit à consultation au moment de la publication du sondage

Le présent article apporte plusieurs modifications importantes à l'article 3 de la loi de 1977.

La règle des 24 heures

Dans sa rédaction actuelle, cet article 3 impose une obligation pour le sondeur de communiquer à la commission la notice méthodologique, avant la publication ou la diffusion du sondage.

Rappelons qu'avant la loi du 19 février 20023(*), l'article 3 de la loi du 19 juillet 1977 prévoyait, « à l'occasion » de la publication de la diffusion de tout sondage de caractère électoral, le dépôt auprès de la commission des sondages, par l'institut ayant réalisé ce sondage, d'une notice d'information. Comme le souligne le rapport de notre collègue M. Patrice Gélard sur le projet de loi qui a abouti à cette loi4(*), la commission des sondages avait fait valoir, à l'époque, que la formule « à l'occasion » n'était pas suffisante pour lui permettre d'exercer son contrôle, surtout lorsque la publication intervient quelques jours seulement avant un scrutin. La commission des sondages avait estimé qu'il lui était essentiel « pour pouvoir assurer, avant le jour de l'élection, le contrôle le plus efficace de sondages qui pourront être publiés ou diffusés très peu de temps avant le scrutin, de disposer très rapidement des éléments nécessaires à ce contrôle, ce qui est loin d'être la pratique habituelle des instituts qui envoient les notices au dernier moment, parfois même après la publication du sondage, obligeant ainsi le secrétariat à des rappels téléphoniques. La Commission souhaite donc, dans cette optique que l'article 3 de la loi du 19 juillet 1977 soit modifié afin de prévoir que la notice que les instituts doivent remettre à la Commission parvienne au secrétariat de la Commission au plus tard 24 heures avant la publication ou la diffusion du sondage. »

Le législateur n'avait que partiellement répondu à cette demande en prévoyant que la notice d'information devrait être transmise à la commission des sondages avant la publication ou la diffusion du sondage, et non pas « à l'occasion » de celle-ci.

Le présent article propose de franchir une étape supplémentaire et d'inscrire dans la loi le délai de 24 heures que la commission des sondages appelle de ses voeux depuis 2002.

Votre rapporteur relève que ce délai a été critiqué par les instituts de sondages. Ces derniers considèrent qu'il ferait perdre une certaine « fraicheur » aux sondages publiés ou diffusés. A titre d'exemple, les sondages diffusés le vendredi qui précèdent un scrutin seraient fondés sur l'interrogation de personnes le mercredi alors qu'aujourd'hui l'interrogation a lieu le jeudi, voire le vendredi matin.

Toutefois, votre rapporteur insiste sur le fait que seule l'instauration d'un délai de 24 heures permettra à la commission d'exercer efficacement son pouvoir de contrôle de la notice méthodologique.

Il ajoute que ce délai est indispensable si l'on veut donner à la commission des sondages la compétence pour établir, a priori, des observations à caractère méthodologique dans le mois précédant un scrutin, observations qui seraient obligatoirement publiées en même temps que le sondage (voir commentaire de l'article 10).

La mise en ligne des notices méthodologiques par la commission des sondages

Le présent article apporte une deuxième modification à la loi du 19 juillet 1977 : la mise en ligne systématique des notices méthodologiques remises à la commission des sondages.

Comme indiqué précédemment, cette notice peut actuellement être consultée par toute personne auprès de la commission des sondages.

La mise en ligne systématique constituerait une étape supplémentaire dans la transparence, ce qu'approuve votre commission.

Par ailleurs, le présent article prévoit que la notice méthodologique devrait non seulement être plus accessible mais également plus précise et plus complète puisqu'elle devrait comporter les marges d'erreur des résultats publiés ainsi que les critères généraux des redressements.

Les marges d'erreurs

Le présent article apporte une troisième modification importante à l'article 3 de la loi actuelle : il prévoit que la notice méthodologique devrait comporter les marges d'erreur des résultats publiés, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire.

Pour comprendre la portée de cette modification, il convient d'indiquer que le sondage ne relevant pas de la science exacte, il est nécessairement affecté d'une marge d'erreur, dite aussi marge d'incertitude ou intervalle de confiance. Beaucoup de statisticiens soutiennent qu'avec un échantillon de 1000 personnes (taille généralement retenue pour les sondages), la marge d'erreur serait d'environ 3 %. Elle serait toutefois plus faible quand les écarts sont importants (par exemple environ 2 % quand les deux options testées recueillent 15 et 85 %)5(*). En revanche, la marge d'erreur progresse à mesure que la taille de l'échantillon se réduit.

On peut donc se réjouir que la loi du 19 juillet 1977 ait prévu, pour la clarté du débat, que la notice fasse apparaître « les limites d'interprétation des résultats publiés », c'est-à-dire la marge d'erreur qui affecte le sondage.

Toutefois, les instituts de sondage ont très vite considéré que l'obligation qui leur était faite de présenter cette donnée ne serait pas applicable dès lors qu'ils utilisent la méthode des quotas.

Or, le rapport d'information précité sur les sondages politiques souligne qu'il est tout à fait possible de considérer que la méthode des quotas génère des marges d'incertitude similaires à celles obtenues par la méthode aléatoire. Le rapport fournit d'ailleurs en annexe une contribution de M. Pascal Ardilly, statisticien, qui est fort éclairante sur ce point.

Le présent article propose donc de remplacer la formule actuelle « les limites d'interprétation des résultats publiés » par une rédaction plus claire et plus contraignante, à savoir : « les marges d'erreur des résultats publiés, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire ».

En revanche, il convient de noter que la présente proposition de loi ne fait pas figurer la marge d'erreur parmi les mentions qui accompagnent la publication du sondage (voir commentaire de l'article 2).

Trois raisons principales justifient ce choix :

- compte tenu des contraintes inhérentes au format de l'information, une telle mention supplémentaire serait de nature à décourager les organes de presse de publier un sondage sauf s'ils entendent consacrer une large place à ce sondage et à ses commentaires ;

- la proposition relative aux observations méthodologiques de la commission des sondages (voir commentaire de l'article 10) rend inutile toute référence à la marge d'erreur au moment de la publication ou de la diffusion du sondage ; en effet, ces observations feront, le cas échéant, apparaître, au moins dans le cas où la marge d'erreur est anormalement élevée (par exemple lorsque la taille de l'échantillon est réduite), que le sondage doit être interprété avec la plus grande prudence, ce qui peut paraître suffisant, à charge ensuite pour les personnes intéressées de consulter la notice pour en savoir plus ;

- enfin, il faudrait préciser que les pourcentages ne sont pas équiprobables puisque la probabilité qu'on soit au centre de l'intervalle est la plus forte. Concrètement, si l'on part du principe que la marge d'erreur d'une enquête est de 3,2 % pour 1000 sondés, cela signifie que si 50 % d'un échantillon de 1000 personnes a répondu A à une question, il y a 95 % de chances sur 100 pour que cette même réponse A soit effectivement donnée dans l'ensemble de la population par un pourcentage situé entre 46,8 % et 53,2 %. Le taux de probabilité s'accroît cependant dans la zone située à proximité (en plus ou en moins) de 50 %.

En tout état de cause, votre rapporteur relève que l'obligation, prévue par le présent article, de faire figurer dans la notice « les marges d'erreur des résultats publiés, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire » constitue d'ores et déjà une avancée en matière de transparence au regard de la rédaction en vigueur.

A cet égard, il note avec satisfaction que cette évolution n'a pas suscité d'opposition de la part des instituts de sondages qu'il a réunis à l'occasion d'une table-ronde pour recueillir leurs observations sur la présente proposition de loi. Il relève même que quelques jours après la publication du rapport d'information précité un grand quotidien a publié un sondage avec la formule suivante, pourtant non requise par la loi : « l'institut rappelle que les résultats de ce sondage doivent être lus en tenant compte des marges d'incertitude : 2 à 3 points au plus pour un échantillon de 1000 répondants »

En conséquence, votre commission a approuvé sans modification la disposition sur les marges d'erreurs publiées.

Les critères généraux de redressement

Quatrième et dernière modification significative à l'article 3 de la loi de 1977 : la référence aux critères généraux de redressement des sondages électoraux.

Pour prendre la mesure des enjeux de cette question, rappelons que les instituts procèdent pour la quasi-totalité des sondages électoraux à des redressements politiques.

Le redressement est une opération consistant à modifier les résultats bruts du sondage afin de renforcer la qualité méthodologique de ce dernier. Si on assimile le sondage à une photographie instantanée, on peut dire qu'avant redressement la photo est floue et devient nette après.

Il existe deux types de redressement : le redressement sociodémographique et le redressement politique.

Le premier est le plus simple à comprendre : il consiste à rétablir, dans le cas de la méthode des quotas, les bonnes proportions en affectant un poids (coefficient de pondération ou clé de correction) à chaque individu en fonction de ses caractéristiques. Par exemple, si l'échantillon comporte 46,8 % d'hommes, le sondage devrait être légèrement redressé car les hommes représentent 47,8 % de la population française, soit 1 % de plus. Le redressement consiste donc à rendre, de manière artificielle, l'échantillon parfaitement conforme en proportions à la population de référence. Dans la quasi-totalité des cas, le redressement sociodémographique se fait à la marge, l'échantillon retenu étant très fidèle.

Le second type de redressement, plus complexe, est de nature politique. Il part du constat, établi de longue date, que certains votes sont traditionnellement sous-représentés dans les résultats bruts : il s'agit des votes pour les partis situés à l'extrémité de l'échiquier politique, tels que le Front national. Cette situation résulte d'une certaine réticence des sondés à rendre public leur vote pour ce type de formation politique. A l'inverse, on peut observer que certains partis de la gauche sont généralement sur-représentés, phénomène dénommé « sinistrisme » que les spécialistes de science politique peinent à expliquer.

Les redressements politiques se font généralement à partir des « souvenirs de vote ». S'il apparaît un décalage entre ce que les sondés déclarent avoir voté dans certains scrutins précédents et les résultats effectivement obtenus, les instituts en déduisent que les résultats bruts doivent être corrigés. Par exemple, si seuls 5 % des sondés déclarent avoir voté pour le Front national aux dernières élections alors qu'il a obtenu 15 % des suffrages, le sondeur considèrera que ce parti est sous-estimé dans le sondage et que ce dernier doit donc être redressé.

En 1977, le législateur a prévu que ne figurerait dans la notice que « la méthode utilisée pour (...) déduire les résultats de caractère indirect du sondage », formule sibylline qui renvoie en fait aux critères de redressement politique du sondage. Les instituts s'acquittent généralement de cette obligation par la formule imprécise : « redressement effectué à partir du souvenir de vote ».

En revanche, la commission des sondages peut, elle et elle seule, avoir connaissance des méthodes précises de redressement, puisqu'en vertu de l'article 4 de la loi de 1977 (voir commentaire ci-après de l'article 4 de la proposition de loi) : « L'organisme ayant réalisé un sondage tel que défini à l'article 1er tient à la disposition de la commission des sondages (...) les documents sur la base desquels le sondage a été publié ou diffusé. »6(*).

Autrement dit, la commission des sondages a connaissance des chiffres bruts et de la manière dont ils sont redressés. Ces éléments ne figurent pas dans la notice méthodologique et ne sont donc pas publics en l'état actuel du droit.

Lors de leur audition, un certain nombre d'instituts ont jugé cet équilibre satisfaisant et ont récusé toute publicité des méthodes précises de redressement des sondages, et ce pour deux raisons essentielles :

- d'une part, il convient, selon eux, de ne pas contraindre les instituts de sondage à dévoiler « leurs secrets de fabrication » aux concurrents et, d'une manière générale, au grand public, de même qu'il ne viendrait à l'idée de personne d'imposer à un cuisinier de livrer sa recette précise ;

- d'autre part, si les chiffres bruts étaient publiés en même temps que les chiffres nets, ils sèmeraient le trouble et déclencheraient des polémiques sans fin sur l'ampleur des corrections opérées : les instituts pourraient être perçus comme des « bricoleurs », voire des « manipulateurs », à rebours de l'objectif de sérénité et de sincérité du débat électoral.

Telle n'est pas la position de votre rapporteur. Puisque le sondage est revendiqué par les « instituts »7(*) comme un travail largement scientifique, il doit être assumé comme tel et être soumis, comme tous les travaux scientifiques, à une obligation de transparence et de démonstration puisque tout travail scientifique doit être vérifiable et reproductible.

En conséquence, votre rapporteur approuve le choix que fait la proposition de loi de rendre publiques les méthodes de redressement. Il considère que la publicité donnée aux méthodes de redressement ne manquera pas de susciter un débat dans l'opinion sur les méthodes d'élaboration des sondages qui obligera les instituts à expliquer leurs choix, comme c'est le cas dans toute démarche relevant des sciences sociales.

Une telle transparence ne pourra que renforcer la crédibilité des instituts.

Votre rapporteur estime même que la publicité prévue par la proposition de loi est insuffisante.

En effet, ce texte établit une distinction entre :

- les critères généraux de redressement, qui doivent figurer dans la notice méthodologique, mise en ligne sur le site Internet de la commission des sondages (article 3 de la proposition de loi)

- les critères précis de redressement, consultables uniquement sur demande auprès de la commission (article 4 de la proposition de loi).

L'exposé des motifs de la proposition de lois justifie cette distinction en indiquant que la publicité donnée aux méthodes d'élaboration du sondage devrait, compte tenu de leur technicité, être plus restreinte que celle de la notice méthodologique qui est, elle, accessible sur Internet.

Au fil des auditions auxquelles il a procédé, votre rapporteur a acquis la conviction qu'il n'est pas opportun de restreindre la publicité des critères précis de redressement et qu'en conséquence ces derniers mériteraient de figurer dans la notice méthodologique afin d'être aisément accessibles. Il en va de la sincérité du débat public et de la qualité du contrôle de la commission des sondages.

Votre commission a donc adopté un amendement présenté par votre rapporteur en ce sens.

Votre commission a adopté à cet article quatre autres amendements sur proposition de son rapporteur :

- un amendement d'harmonisation rédactionnelle ;

- un amendement de coordination avec l'amendement, présenté à l'article 2, supprimant la possibilité de publier un « résumé fidèle de l'ensemble des questions posées » ;

- un amendement clarifiant le fait que la notice méthodologique ne devient publique qu'après la publication ou la diffusion du sondage, conformément à une demande légitime des instituts de sondages ;

- un amendement tendant à rendre obligatoire l'insertion, dans la notice, du taux de non-réponses à l'enquête. Le droit actuel vise simplement « la proportion des personnes n'ayant pas répondu à chacune des questions ». Or, il importe de savoir, en outre, quel pourcentage des personnes contactées ont, d'emblée, refusé de répondre au sondage lui-même, avant même que les questions ne leur soient posées. Ce pourcentage peut, dans certains cas, atteindre 80 %.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. 4 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Possibilité de consulter l'ensemble des documents sur la base desquels le sondage a été réalisé

Le présent article réécrit l'article 4 de la loi du 19 juillet 1977 afin de prévoir la possibilité de consulter l'ensemble des documents sur la base desquels le sondage politique ou électoral a été réalisé.

En vertu de l'article 4 précité, ces documents, qui comprennent les méthodes précises de redressement des résultats bruts, sont actuellement remis à la seule commission des sondages.

Le présent article prévoit que toute personne aurait désormais le droit de consulter ces documents auprès de la commission des sondages.

Comme indiqué précédemment (voir commentaire de l'article 3), votre commission juge préférable, s'agissant des critères précis de redressement, de les faire figurer dans la notice méthodologique du sondage, qui, elle, doit être mise en ligne sur le site Internet de la commission des sondages.

En revanche, elle approuve le fait que les autres documents sur la base desquels le sondage a été réalisé puissent être simplement consultables auprès de la commission des sondages et non mis en ligne. En effet, il s'agit de documents à caractère technique (liste des enquêteurs, instructions qui leur ont été donnés, contrôles effectués, détails du plan d'échantillonnage...) qui ne méritent pas une publicité aussi large que les mentions de la notice méthodologique évoquée plus haut.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 (art. 4-1 [nouveau] de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Sondages relatifs au second tour d'une élection

L'article 5 insère un article 4-1 dans la loi du 19 juillet 1977 afin d'encadrer la publication, avant le premier tour d'une élection, de sondages portant sur le second tour.

En 1977, le législateur avait souhaité que la commission des sondages fût habilitée « à définir les clauses qui doivent figurer obligatoirement dans les contrats de vente des mêmes sondages et, notamment, celles ayant pour objet d'interdire la publication, avant le premier tour de scrutin, de tout sondage portant sur les votes au second tour » (article 5 de la loi).

Les travaux préparatoires montrent que, par cette rédaction, le Parlement avait en fait entendu poser une interdiction, celle de publier, avant le premier tour de scrutin, tout sondage portant sur les votes au second tour. Il s'agissait d'éviter que des sondages ne soient publiés sur un second tour de scrutin avant même que les résultats définitifs du premier tour ne soient connus : ça n'est en effet qu'à ce moment là que se pose de manière précise la question essentielle des reports de voix.

Afin de concilier le principe de libre détermination du corps électoral avec celui de la liberté de la presse - qui s'oppose à une interdiction générale et absolue de tout sondage de second tour -, le présent article reprend, en l'aménageant, le principe énoncé à l'article 5, en prévoyant que « les hypothèses testées dans un sondage relatif au second tour d'une élection, publié avant le premier tour, doivent correspondre aux données qui résultent d'un sondage de premier tour, obligatoirement réalisé et publié ou diffusé en même temps ».

Votre rapporteur approuve l'économie du dispositif proposé mais considère, à la suite des auditions auxquelles il a procédé, que le terme « correspondre » est par trop restrictif.

En effet, il convient d'ouvrir la possibilité de tester et publier plusieurs hypothèses de second tour, en particulier lorsque les scores établis pour le premier tour sont suffisamment proches pour que, compte tenu des marges d'erreur qui les affectent8(*), l'identité des candidats qualifiés pour le second tour est incertaine.

En conséquence, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement substituant au terme « correspondre » celui, plus large, de « tenir compte » : ainsi, les hypothèses testées dans un sondage relatif au second tour d'une élection, publié avant le premier tour, devront « tenir compte des données» et non « correspondre aux données » qui résultent d'un sondage de premier tour, obligatoirement réalisé et publié ou diffusé en même temps.

Par ailleurs, votre rapporteur souhaite dissiper certaines inquiétudes exprimées lors des auditions. Le dispositif proposé n'aura pas pour effet d'interdire la publication de cotes de popularité et autres baromètres, voire des questions sur les « préférences » des sondés (« préférez-vous tel ou tel candidat ? »). Il interdira simplement de publier des sondages qui mettraient le sondé en situation de se prononcer explicitement sur un vote au second tour d'un scrutin en lui présentant des hypothèses non réalistes au vu de sondages réalisés sur le premier tour. A titre d'exemple, si aucun sondage ne donne des candidats X et Y en situation de passer au second tour, même en tenant compte de la marge d'incertitude propre à tout sondage, il apparaît illogique de tester un second tour présentant X contre Y.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. 5 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Indépendance et compétence générale de la commission des sondages

L'article 6 réécrit l'article 5 de la loi du 19 juillet 1977 afin, d'une part, de consacrer l'indépendance de la commission des sondages, d'autre part, de donner à cette dernière une compétence générale pour vérifier que les sondages politiques ont été commandés, réalisés, publiés ou diffusés conformément à la loi et aux textes réglementaires applicables.

En premier lieu, le texte proposé consacre la commission des sondages comme une autorité administrative indépendante (AAI), qui ne reçoit, dans l'exercice de ses attributions, aucune instruction.

Rappelons que cette commission a été reconnue comme telle par le Conseil d'Etat dans son rapport public de 2001 consacré aux autorités administratives indépendantes. Toutefois, cette qualité n'a jamais été inscrite dans la loi de 1977.

En second lieu, le présent article donne à la commission des sondages une compétence générale « pour vérifier que les sondages politiques ont été commandés, réalisés, publiés ou diffusés conformément à la loi et aux textes réglementaires applicables. » Il reprend, en l'étendant, la formulation prévue à l'article 8 de la loi, article que la proposition de loi abroge par coordination (voir commentaire de l'article 9 de la proposition de loi).

Votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 (art. 6 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Composition de la commission des sondages et régime d'incompatibilité de ses membres et du personnel

L'article 7 réécrit l'article 6 de la loi du 19 juillet 1977 afin d'élargir et de diversifier les compétences qui y seront réunies.

D'une part, il prévoit qu'elle comprend 6 magistrats et 5 personnalités qualifiées, au lieu de respectivement 9 et 2 actuellement.

D'autre part, il définit un strict régime d'incompatibilités a priori et a posteriori des membres de la commission et du personnel.

En premier lieu, le présent article modifie sensiblement la composition de la commission des sondages. Il entend ainsi remédier au déficit de légitimité de cette commission, mis en avant par le rapport d'information précité sur les sondages politiques.

La composition actuelle de la commission

En vertu de l'article 6 de la loi du 19 juillet 1977, la commission des sondages était initialement composée de membres désignés par décret, en nombre égal et impair, parmi les membres du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. L'article premier du décret du 25 janvier 1978 précisait ainsi la composition :

trois membres du Conseil d'Etat, dont au moins un président de section ou conseiller d'Etat, président de la commission ;

trois membres de la Cour de cassation, dont au moins un président de chambre ou conseiller ;

trois membres de la Cour des comptes, dont au moins un président de chambre ou conseiller maître.

Notons que d'autres autorités collégiales comparables, exerçant une mission de contrôle sur des questions touchant à la compétition électorale et à la vie politique, ont une composition identique ou similaire : il en va ainsi de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et de la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

Ces membres sont nommés pour trois ans par décret, sur proposition respectivement du vice-président du Conseil d'Etat, du premier président de la Cour de cassation et du premier président de la Cour des comptes.

La loi du 19 février 2002 a élargi la composition de la commission des sondages en prévoyant la présence de deux personnalités qualifiées en matière de sondages, également désignées par décret.

La commission est donc aujourd'hui composée de onze personnes.

La nouvelle composition proposée par l'article

Le présent article poursuit la démarche engagée par le législateur en 2002 en renforçant la présence des personnalités qualifiées.

Certes, comme le souligne le rapport d'information précité, l'instruction des dossiers est confiée à des experts vacataires indépendants qui apportent leurs connaissances techniques, en particulier en matière de méthodologie d'élaboration des sondages et de détection de biais.

Toutefois la décision appartient à la commission des sondages qui demeure, en dépit de l'amélioration apportée en 2002, très largement composée de magistrats (neuf sur onze).

Compte tenu de la technicité des sujets traités par la commission et de la nécessité de veiller au respect de l'objectivité et de la sincérité des sondages, le rapport d'information souligne la nécessité, pour les professionnels du droit, de confronter leurs points de vue avec ceux de praticiens : politologues, sociologues, experts, statisticiens, mathématiciens...

Le rapport considère toutefois que les magistrats doivent demeurer majoritaires au sein de cette commission eu égard à la nature quasi-juridictionnelle de ses décisions, susceptibles de recours devant le Conseil d'Etat.

Le présent article constitue la traduction législative de ces observations.

Il propose que la commission soit composée de :

six magistrats (deux du Conseil d'Etat, deux de la Cour de cassation et deux de la Cour des comptes) contre neuf à l'heure actuelle ;

- cinq personnalités qualifiées en matière de sondages (au lieu de deux dans le schéma actuel).

Par ailleurs, afin d'écarter tout soupçon quant au choix des personnalités qualifiées, le texte prévoit que ces dernières devraient être désignées, non par le pouvoir exécutif comme aujourd'hui, mais par des instances compétentes dans les domaines des mathématiques, de la statistique et de la science politique.

Il est proposé que ces personnalités soient nommées par :

- l'Académie des Sciences ;

- le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ;

- la Conférence des chefs d'établissements de l'enseignement supérieur9(*) ;

- l'École des hautes études en sciences sociales (EHESS) ;

- l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

La position de votre commission concernant la composition de la commission des sondages

Votre rapporteur considère que la nouvelle composition de la commission des sondages proposée par cet article renforce la capacité d'expertise de la commission des sondages, fondée sur une plus grande pluridisciplinarité.

Toutefois, il a acquis la conviction au fil des auditions auxquelles il a procédé que cette composition ainsi que les modalités de désignation des membres méritaient d'être sensiblement modifiées.

En premier lieu, il apparaît nécessaire que les six hauts magistrats soient désignés, non par le pouvoir exécutif comme le prévoit le présent article, mais par l'assemblée générale des juridictions elles-mêmes.

En second lieu, votre rapporteur estime que le CNRS et l'Académie des Sciences risquent de désigner des profils de personnes très proches, spécialisées dans le domaine des mathématiques. En outre, la composition proposée par le texte devrait aboutir à la présence d'un spécialiste de sciences politiques ou de droit public, alors qu'il apparaît nécessaire que ces deux disciplines soient représentées au sein de la commission des sondages. En conséquence, il apparaît opportun d'inclure dans la commission une personne désignée par la Fondation nationale des sciences politiques (FNSP).

En troisième lieu, il apparaît préférable de désigner la personnalité qualifiée en droit public par l'Académie des Sciences morales et politiques plutôt que par la Conférence des chefs d'établissements de l'enseignement supérieur.

Enfin, votre rapporteur relève que l'INSEE est un institut sous tutelle du ministère de l'économie et des finances et qu'il est ainsi préférable, dans un souci d'indépendance, de prévoir la nomination d'un statisticien par l'ENSAE (Ecole nationale de la statistique et de l'administration économique).

En conséquence, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement qui garantit la représentation, au sein de la commission des sondages, des disciplines suivantes : sciences politiques, droit public, sciences sociales, mathématiques et statistiques.

Composition de la commission des sondages proposée par votre commission

1° Deux membres du Conseil d'État, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élus par l'assemblée générale du Conseil d'État ;

2° Deux membres de la Cour de cassation, d'un grade au moins égal à celui de conseiller, élus par l'assemblée générale de la Cour de cassation ;

3° Deux membres de la Cour des comptes, d'un grade au moins égal à celui de conseiller maître, élus par l'assemblée générale de la Cour des comptes ;

4° Une personnalité qualifiée en matière de sciences politiques désignée par décret sur proposition de la Fondation nationale des sciences politiques;

5° Une personnalité qualifiée en matière de droit public désignée par décret sur proposition de l'Académie des Sciences morales et politiques ;

6° Une personnalité qualifiée en matière de sciences sociales désignée par décret sur proposition de l'École des hautes études en sciences sociales ;

7° Une personnalité qualifiée en matière de mathématiques désignée par décret sur proposition de l'Académie des Sciences ;

8° Une personnalité qualifiée en matière de statistiques désignée par décret sur proposition de l'Ecole nationale de la statistique et de l'administration économique.

Le même amendement a précisé que la commission élirait en son sein un Président, qui disposerait d'une voix prépondérante en cas de partage des voix.

En outre, votre commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteur, prévoyant que le mandat des membres de la commission des sondages n'est pas renouvelable, ce qui constitue un facteur d'indépendance des membres.

Le régime d'incompatibilités des membres et du personnel de la commission des sondages

En second lieu, le présent article complète le régime d'incompatibilités des membres et du personnel de la commission des sondages.

En effet, le régime d'incompatibilités fixé par le décret n° 78-79 du 25 janvier 1978 pris pour l'application de la loi du 19 juillet 1977 est insuffisant.

L'article 5 de ce texte prévoit que ne peuvent être membres de la commission des sondages les personnes qui perçoivent ou ont perçu dans les trois dernières années précédant leur désignation une rémunération, de quelque nature qu'elle soit, d'un organisme réalisant des sondages électoraux. Il s'agit de prévenir tout conflit d'intérêt de nature à porter atteinte à l'indépendance de la commission.

En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire ne définit un régime d'incompatibilités a posteriori, relatives aux responsabilités auxquelles ne peuvent pas accéder les anciens membres de la commission.

En conséquence, le texte fixe le principe selon lequel, dans les trois années qui suivent la fin de leur mandat, les anciens membres de la commission ne peuvent percevoir une rémunération, de quelque nature que ce soit, d'un institut de sondages dès lors qu'il consacre une part de son activité à des sondages politiques ou électoraux.

Le texte propose de rendre ces dispositions applicables au personnel de la commission ainsi qu'aux experts désignés par la commission pour instruire les dossiers.

Votre commission vous propose de renforcer ce régime d'incompatibilité en visant également les médias.

En effet, la commission des sondages contrôle autant les instituts que les médias qui publient ou diffusent les sondages. A titre d'exemple, la commission s'assure que les médias :

- font figurer les mentions légales ;

- publient les mises au point qu'elle ordonne ;

- n'émettent pas des commentaires qui altèrent la portée des résultats obtenus, c'est-à-dire des commentaires trompeurs ou tendancieux ;

- ne publient pas un sondage électoral la veille et le jour d'un scrutin.

En conséquence, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement prévoyant que les membres de la commission des sondages ne pourraient, dans les trois années précédant leur désignation ainsi que dans les trois années qui suivent la fin de leur mandat, recevoir une rémunération non seulement d'instituts mais également de médias.

Votre commission a adopté l'article 7 modifié par les trois amendements visés plus haut ainsi que par un amendement rédactionnel.

Article 8 (art. 7 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Coordination

L'article 8 procède à une coordination avec la nouvelle rédaction de l'article 5 de la loi du 19 juillet 1977 (voir commentaire de l'article 6 de la proposition de loi).

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9 (art. 8 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Coordination

L'article 9 supprime l'article 8 de la loi du 19 juillet 1977, les dispositions de ce dernier ayant été reprises à l'article 6 de la présente proposition de loi.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 (art. 9 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Observations méthodologiques et mises au point de la commission des sondages

Le présent article réécrit l'article 9 de la loi de 1977, dans le double objectif de :

- donner compétence à la commission des sondages pour établir, a priori, des observations à caractère méthodologique publiées ou diffusées en même temps que le sondage ;

- garantir la visibilité des mises au point ordonnées par la commission des sondages a posteriori.

Les observations méthodologiques a priori

En premier lieu, le présent article donne compétence à la commission des sondages pour établir, a priori, des observations à caractère méthodologique dans le mois précédant un scrutin, observations qui seraient obligatoirement publiées ou diffusées en même temps que le sondage. Ce mécanisme constitue l'une des innovations les plus marquantes proposées par le rapport d'information précité.

De quoi s'agit-il ?

Comme indiqué précédemment, le rapport d'information, dans le souci de garantir la sérénité du débat démocratique, juge nécessaire de mieux informer le public sur les conditions d'élaboration des sondages politiques publiés ou diffusés.

Afin de ne pas porter atteinte à la liberté de la presse, il préconise que cette transparence soit surtout garantie à l'approche d'une échéance électorale, car c'est à ce moment là que cette liberté doit impérativement être conciliée avec les principes de sincérité du scrutin et de libre détermination du corps électoral.

En conséquence, il propose que, dans le mois précédant un scrutin, la commission des sondages, lorsqu'elle relève certains manquements méthodologiques10(*), formule des observations qui devraient figurer parmi les mentions obligatoires accompagnant la publication ou la diffusion du sondage.

Le présent article constitue la traduction législative de cette préconisation.

Votre rapporteur relève que ces observations pourraient, par exemple, prendre la forme de simples réserves et, dans les cas les plus graves, de mises au point.

En conséquence, un sondage ne serait jamais interdit mais serait assorti d'observations méthodologiques, obligatoirement publiées, en cas de méconnaissance des règles d'objectivité et de sincérité.

Insistons sur le fait que ces observations porteraient sur des anomalies en termes de méthodologie et en aucun cas sur le caractère prédictif du sondage puisqu'un sondage est dépourvu de toute valeur prédictive11(*) : il constitue au mieux une photographie instantanée de l'opinion.

Ce système se justifie par le fait qu'à l'approche d'une élection, le contrôle a posteriori - toujours possible - de la commission est insuffisant : non seulement les mises au point risquent d'intervenir trop tard mais surtout ne peuvent guère contrebalancer l'influence qu'a pu avoir le sondage litigieux dans l'opinion au moment de sa publication.

Votre rapporteur souligne qu'une telle évolution implique l'introduction d'un contrôle a priori de la commission des sondages, contrôle qui justifie le dépôt de la notice du sondage au moins 24 heures avant sa publication ou sa diffusion, comme le propose l'article 3 (voir commentaire de cet article).

On peut ajouter que la possibilité pour la commission des sondages d'imposer des observations méthodologiques :

- serait utile aux organes de presse : elle leur permettrait d'être pleinement informés sur les éventuels défauts des sondages qu'ils achètent (aujourd'hui ils sont parfois tenus de publier des mises au point qui les décrédibilisent alors qu'ils ne sont en rien responsables des erreurs méthodologiques commises par les instituts) et, par ricochet, elle les inviterait à s'intéresser davantage aux conditions d'élaboration des sondages et à relativiser leur portée. A cet égard, de nombreuses personnes ont critiqué, lors des auditions, le traitement médiatique approximatif des sondages ;

- assurerait une certaine visibilité à la commission des sondages qui souffre aujourd'hui d'un déficit de notoriété.

La visibilité des mises au point de la commission des sondages

En second lieu, le présent article garantit la visibilité des mises au point ordonnées par la commission des sondages a posteriori, et ce en toutes circonstances.

Pour comprendre la portée de cette proposition, il convient d'indiquer que la commission des sondages - et c'est là son pouvoir le plus efficace à l'heure actuelle - peut ordonner des mises au point par les organes d'information qui publient ou diffusent un sondage électoral en violation de la loi et des textes réglementaires applicables ou en altérant la portée des résultats obtenus. Comme le précise le décret précité du 25 janvier 1978 en son article 11, ces mises au point font suite soit à une saisine d'office, soit à la réception d'une réclamation puisque toute personne qui entend contester la validité d'un sondage qui ne lui paraît pas conforme aux exigences de la loi peut saisir par voie de réclamation la commission de sondages dans les cinq jours de la publication litigieuse. Ces réclamations doivent en principe être motivées.

En 2002 le législateur a renforcé, pendant la période de deux mois précédant le scrutin, les obligations en matière de publication ou de diffusion des mises au point de la commission des sondages.

A été prévu que, dans ces circonstances, « la mise au point demandée par la commission des sondages doit être, suivant le cas, diffusée sans délai et de manière que lui soit assurée une audience équivalente à celle de ce sondage, ou insérée dans le plus prochain numéro du journal ou de l'écrit périodique à la même place et en mêmes caractères que l'article qui l'aura provoquée et sans aucune intercalation. » 

L'objectif était que la mise au point demandée soit publiée dans les délais les plus brefs et d'une manière susceptible de susciter un écho comparable à celui du sondage lui-même.

S'il s'agit d'un sondage dont les résultats ont été diffusés sur une chaîne de télévision ou de radio, la mise au point demandée doit être diffusée, au plus tard, dans un délai de vingt-quatre heures, et surtout « de manière que lui soit assurée une audience équivalente » à celle de ce sondage, pour reprendre une formule retenue par la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle, à propos du droit de réponse.

S'il s'agit d'un sondage publié dans la presse écrite, la mise au point doit être publiée dans le plus prochain numéro du journal ou de l'écrit périodique. L'insertion doit figurer « à la même place et en mêmes caractères que l'article qui l'aura provoquée et sans aucune intercalation », selon la formule de la loi 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, à propos du droit de réponse également.

Le présent article propose d'étendre ce régime et de supprimer la condition restrictive « des deux mois précédant le scrutin ». En effet, comme le souligne la commission des sondages dans son rapport d'activité 2008-2009 (page 11) les organes de presse qui publient les mises au point, en dehors de la période des deux mois, ne leur accordent généralement pas une place équivalente à celle qui avait été réservée au sondage litigieux. La publication de la mise au point est fréquemment faite selon une typographie plus modeste et dans un espace moindre que la publication des résultats du sondage. Elle est même parfois cantonnée à la rubrique du courrier des lecteurs.

En conséquence, le présent article modifie l'article 9 de la loi de 1977 pour garantir qu'en toutes circonstances, et non seulement deux mois avant un scrutin, les mises au point demandées par la commission des sondages reçoivent un écho comparable à celui du sondage litigieux. Autrement dit, il s'agit de garantir en toutes circonstances la visibilité des mises au point de la commission des sondages.

Votre commission approuve cette modification.

Votre commission a, en outre, adopté au présent article un amendement de précision rédactionnelle.

Elle a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 (art. 10 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Clarification

L'article 11 reprend, en le simplifiant, le dispositif figurant à l'article 10 de la loi de 1977.

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 (art. 10 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Rapport annuel et autonomie budgétaire de la commission des sondages

L'article 12 complète l'article 10 de la loi de 1977 afin de créer l'obligation, pour la commission des sondages, de publier un rapport annuel d'activité, remis au Président de la République et aux présidents des deux assemblées et consacre le principe d'autonomie budgétaire de la commission.

En premier lieu, il inscrit dans la loi l'obligation pour la commission des sondages de rendre public, chaque année, un rapport annuel d'activité. Il s'agit de consacrer et d'étendre la pratique actuelle de la commission. Cette dernière publie aujourd'hui des rapports d'activité à l'occasion des différents scrutins. L'obligation de publier un rapport annuel peut être analysée comme une coordination avec l'extension proposée de son champ de compétence à tous les sondages à caractère politique (voir commentaire de l'article 1er).

Ce rapport serait adressé au Président de la République ainsi qu'aux Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. Cette transmission, conforme à la recommandation n° 27 du rapport de notre collègue Patrice Gélard sur les AAI12(*), pourrait naturellement être suivie par une audition du Président de la commission des sondages par les commissions des lois des assemblées parlementaires afin de renforcer le contrôle démocratique de l'activité de cette commission et de détecter d'éventuelles insuffisances dans la loi sur les sondages rendant nécessaires certains ajustements.

En second lieu, le présent article propose de consacrer le principe d'autonomie budgétaire de la commission des sondages, comme d'ailleurs le Parlement vient de le faire à l'initiative de votre commission pour le Conseil supérieur de la magistrature (article 9 de la loi n° 2010-830 du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution) et pour le Défenseur des droits (article 3 du projet de loi ordinaire adopté par le Sénat le 3 juin 2010, confirmé par l'Assemblée nationale le 18 janvier 2011).

Ce principe implique non seulement que la Commission des sondages devra être autonome dans l'utilisation des crédits qui lui sont alloués mais également que son budget devra être sanctuarisé au sein d'un programme budgétaire spécifique. Il s'agit de neutraliser le principe, institué par la LOLF, de fongibilité des crédits au sein d'un même programme.

En effet, les crédits de la Commission des sondages étant mêlés à ceux du Conseil d'Etat, ils pourraient théoriquement servir de « variable d'ajustement » pour abonder les crédits de la Haute juridiction.

La nomenclature budgétaire devrait donc évoluer pour rattacher les crédits de la commission des sondages au programme « protection des droits et libertés » de la mission « direction de l'action du Gouvernement » ; rappelons que ce programme, créé fin 2008, est né de la volonté renouvelée du Sénat de préserver les crédits des autorités administratives indépendantes en charge de la protection des droits et libertés. Ce programme regroupe différentes autorités administratives indépendantes, telles que le Médiateur de la République, la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), la HALDE (Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH)...

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement précisant que l'ordonnateur des crédits de la commission des sondages est son président et non la commission. En effet, un ordonnateur est nécessairement une personne unique et non un organe collégial.

Elle a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 13 (section IV de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Interdiction de la publication, de la diffusion et du commentaire de sondages électoraux la veille et le jour d'un scrutin

L'article 13 de la proposition de loi vise à abroger la section IV de la loi du 19 juillet 1977 et son unique article, l'article 11, relatif à l'interdiction de publier, diffuser et commenter tout sondage électoral la veille et le jour d'un scrutin, dans la mesure où l'article 18 de la proposition de loi effectue le transfert dans le code électoral des dispositions qu'il contient, avec des adaptations et aménagements préconisés par le rapport d'information sur les sondages précité. Par ailleurs, une partie des dispositions de l'article 11, celles relatives aux mises au point demandées par la commission des sondages et portant sur les sondages publiés, a été intégrée par l'article 10 de la proposition de loi au sein de l'article 9 de la loi de 1977, sous une forme nouvelle.

Avant l'entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 1977, il n'était pas interdit aux médias de publier un sondage sur l'issue d'un scrutin le jour même de ce scrutin. Cette situation, qui pouvait avoir pour effet d'altérer la sincérité du scrutin en influençant le comportement des électeurs, fut une des justifications de la loi du 19 juillet 1977.

L'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 dispose ainsi que sont interdits la veille et le jour d'un scrutin la publication, la diffusion et le commentaire de tout sondage électoral, cette interdiction valant pour les sondages ayant fait l'objet d'une publication, d'une diffusion ou d'un commentaire avant la veille du scrutin. La seule exception à cette règle consiste à autoriser la poursuite de la diffusion des publications parues avant la veille du scrutin et des données mises en ligne sur internet avant cette même date. Cette interdiction vaut pour les élections générales, quelles qu'elles soient, comme pour les élections partielles s'il y a lieu, sans oublier les référendums. Dans le cas d'une élection partielle ne sont concernés que les sondages portant directement ou indirectement sur cette élection. Sont ainsi visées par cette interdiction les élections législatives et sénatoriales, les élections municipales, cantonales et régionales, les élections européennes, ainsi que l'élection présidentielle13(*).

Or, il est apparu à votre rapporteur que le transfert de ces dispositions vers le code électoral aurait pour conséquence de les rendre inapplicables à l'élection présidentielle.

En effet, l'élection présidentielle est régie par la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, qui est de valeur organique. Ce texte prévoit expressément l'application au scrutin présidentiel de certaines dispositions du code électoral qui ne sauraient, sans cette mention, lui être applicables de plein droit car étant de valeur législative ordinaire.

Le Conseil constitutionnel a cependant développé depuis le début des années 1990 une jurisprudence dite de la « cristallisation », en vertu de laquelle une loi organique peut certes rendre applicables à la matière dont elle traite des dispositions contenues dans une loi ordinaire antérieure, mais dans la rédaction qui est celle en vigueur à la date de l'adoption définitive de la loi organique14(*). Ainsi, toute modification ultérieure des dispositions ordinaires auxquelles fait référence la loi organique n'est pas applicable à la matière traitée par la loi organique. Cette jurisprudence est tout à fait légitime en droit, car le législateur ordinaire ne saurait, par le jeu d'un renvoi auquel procède une loi organique, pénétrer dans le domaine du législateur organique, dont la protection est assurée par le Conseil constitutionnel en vertu de la Constitution. Toutefois, elle présente un grave inconvénient pratique, qui apparaît dans le cas de la présente proposition de loi, mais qui ne saurait être surmonté en l'état.

En effet, sauf à adopter une proposition de loi organique15(*) destinée à mettre à jour l'article 4 de la loi du 6 novembre 1962 - lequel assure l'actualisation des dispositions ordinaires auxquelles renvoie la loi16(*) -, la suppression au sein de la loi du 19 juillet 1977 de l'interdiction de publier, diffuser ou commenter un sondage électoral la veille et le jour du scrutin et son insertion au sein du code électoral conduiraient à exclure l'élection présidentielle du champ de cette interdiction, ce qui n'est à l'évidence pas l'intention de la proposition de loi puisque ce sont en particulier les sondages portant sur les élections présidentielles qui ont principalement suscité la réflexion qui a nourri le rapport d'information sur les sondages précité.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement destiné à maintenir l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977, sous réserve de certaines adaptations et harmonisations rédactionnelles avec l'article L. 52-2 du code électoral au sein duquel l'article 18 de la proposition de loi visait à inclure ses dispositions. De la sorte, les dispositions prohibant la publication, la diffusion et le commentaire de tout sondage électoral la veille et le jour d'un scrutin continueront à s'appliquer à l'élection présidentielle.

Il convient néanmoins d'ajouter, ainsi que cela a été indiqué à votre rapporteur, qu'il était prévu que la loi du 19 juillet 1977 soit intégralement intégrée dans le code électoral, de même d'ailleurs que la loi du 6 novembre 1962, dans le cadre du processus de recodification de ce code, engagé depuis 2007 sous l'égide de la Commission supérieure de codification. Ainsi, à terme, les dispositions concernant les sondages électoraux pourraient rejoindre le code électoral tout en continuant à s'appliquer à l'élection présidentielle, grâce à l'insertion de dispositions organiques adéquates. Votre rapporteur considère qu'il sera opportun d'intégrer la loi du 19 juillet 1977 dans le code électoral, même si son champ d'application ne se limiterait plus, comme actuellement, aux seuls sondages électoraux mais s'étendrait à tous les sondages portant sur des sujets liés au débat politique et électoral. On se trouve dans la situation classique où le champ des articles d'une loi excède celui de la codification envisagée.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14 (section V et art. 12 de la loi du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Dispositions pénales

Le présent article réécrit l'article 12 de la loi du 19 juillet 1977 relatif aux sanctions pénales.

Il vise à prévoir un dispositif pénal plus clair et plus large pour renforcer l'efficacité à la commission des sondages.

En premier lieu, le texte propose une rédaction plus claire de l'article 12 de la loi. En effet, le législateur a choisi d'établir une liste des manquements à la loi de 1977 passibles d'une amende de 75.000 €. Le texte propose de remplacer cette liste par un dispositif global :

« Est puni d'une amende de 75.000 € le fait de commander, réaliser ou laisser publier un sondage en violation des dispositions de la présente loi et des textes réglementaires applicables. »

En second lieu, le présent article élargit le champ des sanctions pénales (amende de 75.000 €) en ajoutant deux hypothèses :

- le fait de faire obstacle aux pouvoirs de vérification de la commission des sondages ; autrement dit, il s'agit de créer un délit d'entrave ;

- le fait d'utiliser le terme « sondage » pour des enquêtes liés au débat ou électoral qui ne répondent à la définition du sondage. L'objectif recherché est de protéger l'appellation « sondages » souvent galvaudée.

En effet, certaines enquêtes publiées, portant sur le débat politique ou électoral, sont désignées comme des « sondages » alors qu'elles ne répondent pas aux exigences méthodologiques minimales propres à tout sondage, à savoir le respect du caractère représentatif de l'échantillon.

Ces « sondages » sont en fait de simples consultations basées sur le volontariat : les personnes ne sont pas sélectionnées en fonction de leur profil : elles décident elles-mêmes de répondre et peuvent d'ailleurs se prononcer plusieurs fois sur la même question.

Ces consultations ont tendance à proliférer sous des rubriques diverses : « votre avis nous intéresse », « la question du jour »...

Afin de ne pas fausser les débats, le présent article prévoit que le fait d'utiliser le terme « sondage » pour des enquêtes portant sur des sujets liés au débat politique ou électoral et ne répondant pas à la définition du sondage, énoncée à l'article premier, doit être pénalement sanctionné.

Lorsqu'elles se présentent comme des sondages politiques, ces enquêtes donnent en effet au public l'impression fausse d'obéir à certaines exigences méthodologiques et de relever de la loi de 1977 alors qu'elles ne sont soumises à aucune règle ni à aucun contrôle.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement afin d'étendre le champ de l'amende pénale à l'hypothèse où un organe d'information ne publie pas une mise au point demandée par la commission des sondages (voir commentaire de l'article 10) ou la publie mais dans des conditions contraires aux prescriptions fixées par cet article, c'est-à-dire tardivement et/ou avec une médiocre visibilité.

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 15 (art. 13 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Clarifications

L'article 15 apporte certaines clarifications rédactionnelles à l'article 13 de la loi du 19 juillet 1977.

Votre commission a adopté l'article 15 sans modification.

Article 16 (art. 14 de la loi n° 77-808 de la loi du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Application outre-mer

L'article 16 clarifie l'application outre-mer de la loi du 19 juillet 1977.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17 (intitulé de la loi n° 77-808 de la loi du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion) - Intitulé de la loi du 19 juillet 1977

L'article 17 modifie l'intitulé de la loi du 19 juillet 1977, par coordination avec l'extension de son champ d'application à l'ensemble des sondages politiques.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification.

TITRE II - MODIFICATIONS DU CODE ÉLECTORAL

Article 18 (art. L. 52-2 du code électoral) - Interdiction de la publication, de la diffusion et du commentaire de sondages électoraux la veille et le jour d'un scrutin et interdiction de la divulgation anticipée de résultats électoraux

L'article 18 de la proposition de loi constitue le premier d'une série de quatre qui modifient le code électoral, regroupés au sein d'un titre II.

L'article 18 vise à traduire dans la loi la proposition n° 7 du rapport d'information sur les sondages précité, consistant notamment en « l'interdiction de publication des sondages (...) pour l'ensemble du territoire national à partir du vendredi minuit, y compris pour les parties du territoire qui votent le samedi »17(*). Pour ce faire, il propose de regrouper et de réécrire dans une rédaction plus homogène au sein de l'article L. 52-2 du code électoral les dispositions actuelles de l'article L. 52-2 et celles de l'article 11 de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 précitée. Cette proposition est cohérente avec les propositions du groupe de travail de votre commission sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales18(*), lequel préconise une harmonisation de la date d'achèvement de toutes les campagnes électorales au vendredi minuit, quel que soit le mode de propagande électorale utilisé.

Dans sa rédaction actuelle, en vue de protéger la sincérité du scrutin et la liberté du suffrage des électeurs jusqu'à l'achèvement des opérations de vote, l'article L. 52-2 du code électoral prohibe la communication au public, par voie de presse ou par voie électronique, de résultats électoraux partiels ou définitifs avant la fermeture du dernier bureau de vote. En cas d'élections générales, cette interdiction s'applique en métropole jusqu'à la fermeture du dernier bureau de vote métropolitain, et dans chaque département d'outre-mer jusqu'à la fermeture du dernier bureau du département. En cas d'élections partielles, elle s'applique jusqu'à la fermeture du dernier bureau de vote de la circonscription électorale concernée par l'élection partielle. La violation de cette interdiction est punie actuellement d'une amende de 3 750 euros par l'article L. 89 du code. Les articles 20 et 21 de la proposition de loi prévoient que cette violation devrait être punie d'une amende de 75 000 euros.

Parallèlement, l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 dispose que sont interdits la veille et le jour du scrutin la publication, la diffusion et le commentaire de tout sondage électoral, y compris ceux ayant déjà fait l'objet d'une publication, d'une diffusion ou d'un commentaire. Cette interdiction ne vise pas les sondages qui figurent dans des publications parues ou dont la mise en ligne sur internet se poursuit. En cas d'élections partielles, l'interdiction ne concerne que les sondages qui portent sur ces scrutins. Il est également précisé que cette interdiction ne vise pas les opérations qui ont pour objet de donner une connaissance immédiate des résultats et qui sont effectuées le jour du scrutin entre la fermeture du dernier bureau de vote et la proclamation des résultats.

L'article 18 de la proposition de loi procède donc à une réécriture de l'article L. 52-2 du code électoral, en cinq paragraphes. Cependant, pour les motifs d'ordre constitutionnel19(*) invoqués à l'appui de la modification de l'article 13, approuvée par votre commission sur la proposition de son rapporteur, il est exclu d'introduire dans le code électoral les dispositions de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977.

Sur le fond, hors les dispositions relatives aux sondages électoraux, plusieurs difficultés demeurent dans la rédaction proposée par l'article 18 de la proposition de loi pour l'article L. 52-2 du code électoral.

Les I et II de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 52-2 combinent les dispositions actuelles de l'article L. 52-2 et celles de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977. Le I traite des élections générales et le II traite des élections partielles et des élections à l'assemblée d'une collectivité d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution. Ces deux paragraphes interdisent, la veille et le jour du scrutin, la publication de tout sondage électoral ainsi que de toute indication, même partielle, sur l'issue du scrutin. On peut s'interroger sur l'interdiction de publier toute indication sur l'issue du scrutin la veille du jour du scrutin : une telle publication est par nature impossible, les opérations électorales n'étant pas commencées. Cette interdiction prend fin, en métropole, à la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire métropolitain et, outre-mer, à la fermeture du dernier bureau de vote sur le territoire de la collectivité concernée.

Il convient de préciser, ainsi que l'indique le rapport d'information20(*), que l'interdiction de la publication de tout sondage électoral à compter de la veille du jour de scrutin aurait pour effet, dans les territoires où le scrutin a lieu par dérogation le samedi qui précède voire le deuxième samedi qui précède21(*), de supprimer la période d'une journée d'interdiction de publication. Le rapport d'information considère, à juste titre, que cette solution représente un « compromis acceptable » dans le cas d'élections générales, qui reprend à cet égard la position arrêtée conjointement en 2007 par la commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l'élection présidentielle et la commission des sondages. Toute autre solution consisterait en effet à interdire plus en avance la publication des sondages, alors que le législateur a réduit en 2002 d'une semaine à un jour, outre le jour du scrutin, la période d'interdiction de publication. Cette position a été intégrée à l'article 13 de la proposition de loi, dans la nouvelle rédaction de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977.

L'article L. 52-2, dans sa rédaction actuelle, interdit la communication au public de tout résultat, partiel ou définitif. Il est proposé de façon plus extensive d'interdire la publication de toute indication, même partielle, sur l'issue du scrutin. Pour autant, il ne semble pas assuré qu'un résultat partiel ou définitif puisse être assimilé à une indication même partielle sur l'issue du scrutin. La notion même d'indication peut laisser supposer qu'il ne s'agit pas d'un résultat, a fortiori si elle se substitue dans la loi à la notion de résultat. Aussi paraît-il préférable de maintenir expressément l'interdiction de la publication de tout résultat, qu'il soit partiel ou définitif. En revanche, la rédaction prévue par la proposition de loi unifie utilement le mode de publication à tout moyen quel qu'il soit, alors que la rédaction actuelle de l'article L. 52-2 vise la communication au public « par la voie de la presse ou par tout moyen de communication au public par voie électronique » : l'interdiction est ainsi parfaitement claire, aucun moyen de communication ne saurait s'y soustraire. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement pour procéder à cette harmonisation rédactionnelle dans le code électoral, quand bien même elle ne serait pas applicable, pour le moment, à l'élection présidentielle.

Le III de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 52-2 prévoit des règles particulières en matière de fermeture des bureaux de vote et d'interdiction de publication de sondages électoraux et d'indications sur l'issue du scrutin pour les scrutins pour lesquels le territoire national constitue une circonscription électorale unique (élection présidentielle, référendum), ainsi que pour l'élection des députés et l'élection des représentants français au Parlement européen. Il s'agit ici de traduire dans la loi la proposition n° 9 du rapport d'information, consistant à « éviter les interférences entre la métropole et l'outre-mer »22(*).

D'une part, dans un 1°, il est prévu qu'aucun bureau de vote ne puisse fermer après la clôture du vote en métropole : cette disposition trouverait à s'appliquer pour les départements et collectivités d'outre-mer situés à l'ouest du territoire métropolitain et jusqu'à la ligne de changement de date (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Polynésie française), ainsi que dans les bureaux de vote installés dans les ambassades et postes consulaires situés sur le continent américain pour l'élection présidentielle, les référendums et l'élection des députés des Français de l'étranger. En pratique, cette disposition conduirait à prévoir l'organisation du scrutin le samedi pour les scrutins concernés. Or, il apparaît que cette intention est déjà entièrement satisfaite par le droit en vigueur pour les élections concernées.

S'agissant de l'élection présidentielle, on peut s'interroger sur le caractère organique des dispositions relatives à la fermeture des bureaux de vote. En effet, le dernier alinéa du II de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République - qui est de valeur organique - dispose déjà que, « par dérogation aux dispositions de l'article L. 55 du code électoral, le scrutin est organisé le samedi en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française et dans les ambassades et les postes consulaires situés sur le continent américain ». Il se trouve en tout état de cause que, dans ce cas, l'intention de la proposition de loi est déjà satisfaite.

S'agissant de l'élection des députés et de l'élection des représentants français au Parlement européen, des dispositions analogues figurent déjà dans le code électoral. La disposition en cause de la proposition de loi apparaît donc superflue.

L'article L. 173 prévoit que le scrutin pour le renouvellement de l'Assemblée nationale a lieu le samedi en Guadeloupe, en Guyane et en Martinique. Pour la Polynésie française, l'article L. 397 prévoit que le premier tour a lieu le deuxième samedi qui précède le jour normal du premier tour, tandis que le second tour a lieu le samedi qui précède le jour normal du second tour. Les articles L. 480, L. 507 et L. 534 prévoient l'organisation du scrutin le samedi respectivement à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Pour l'élection des députés des Français établis hors de France dans les ambassades et postes consulaires du continent américain, l'article L. 330-11 prévoit que le premier tour a lieu le deuxième samedi qui précède le jour normal du scrutin pour l'élection des députés, tandis que le second tour a lieu le samedi qui précède le jour normal du scrutin.

L'élection des représentants français au Parlement européen est régie par la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977. Son article 2 prévoit l'application de plein droit du titre Ier du livre Ier du code électoral, qui comprend notamment les articles L. 52-2 et L. 55. Son article 26 prévoit, par dérogation à l'article L. 55, que le scrutin est organisé le samedi à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et en Polynésie française. Il n'y a pas de centres de vote à l'étranger pour les élections européennes.

D'autre part, dans un 2°, il est prévu que soit interdite la veille et le jour du scrutin et jusqu'à la fermeture des bureaux de vote métropolitains la publication, par quelque moyen que ce soit, de tout sondage électoral et de toute indication sur l'issue du scrutin. Conçue pour préserver la sincérité du scrutin en métropole lors des élections présidentielle, législatives et européennes et des référendums, cette disposition aurait pour effet d'interdire la publication du résultat des élections qui se sont tenues, par dérogation, le samedi, tant que le dernier bureau de vote de métropole n'a pas fermé. En effet, il faudrait attendre la fermeture du dernier bureau de vote en métropole pour pouvoir publier dans les territoires ultramarins concernés les résultats des élections présidentielles, législatives et européennes ainsi que des référendums à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et en Polynésie française, ainsi que dans les centres de vote sur le continent américain.

Il n'est prévu qu'une dérogation limitée dans le cas d'élections législatives organisées avant le vendredi minuit, visant en réalité les élections dont le premier tour a lieu une semaine avant le jour normal du scrutin (élections législatives en Polynésie et élection de certains des députés représentant les Français établis hors de France).

Cette interdiction permettrait qu'aucune information sur l'issue du scrutin dans les départements et collectivités d'outre-mer ne puisse être connue en métropole par le biais de médias ultramarins, par exemple par leur site internet, accessible bien sûr depuis la métropole.

Il a semblé à votre rapporteur que cette disposition ne devait pas être retenue, car elle porterait atteinte à l'information des citoyens français ultramarins sur les résultats électoraux qui les concernent. Une pareille disposition serait en effet particulièrement gênante pour l'élection des députés ultramarins concernés. Alors que la proclamation des résultats a eu lieu sur place, elle ne pourrait faire l'objet d'aucune publication dans le département ou la collectivité d'outre-mer concernée et les citoyens concernés ne pourraient pas savoir par leurs médias qui sont leurs députés élus, ce qui peut sembler une contrainte excessive en matière de communication, alors même que l'information circulera vraisemblablement rapidement. Au regard de l'objectif recherché, votre rapporteur a estimé que les effets de la disposition envisagée par la proposition de loi étaient disproportionnés au détriment de nos compatriotes d'outre-mer.

Au surplus, cette disposition est en réalité déjà en partie satisfaite par la rédaction actuelle de l'article L. 52-2, sous réserve du respect de l'interdiction de publication de résultats partiels dans le délai entre la proclamation des résultats dans les circonscriptions ultramarines visées et la fermeture des derniers bureaux de vote en métropole. En effet, l'article L. 52-2 interdit de publier en métropole tout résultat, partiel ou définitif, avant la clôture du scrutin sur le territoire métropolitain. En d'autres termes, il est d'ores et déjà interdit de publier en métropole un quelconque résultat ultramarin avant la clôture du vote en métropole. La seule différence résiderait dans le fait que la publication de résultats ultramarins serait interdite dans les collectivités ultramarines concernées, à savoir Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et la Polynésie française, ce qui paraît quelque peu disproportionné au regard de l'objectif recherché.

L'article L. 52-2 est applicable aux élections législatives. Il est applicable aux élections européennes en vertu de l'article 2 de la loi du 7 juillet 1977 précitée. Il est également applicable à l'élection présidentielle en vertu du premier alinéa du II de l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée. Dans ces conditions, le 2° du III paraît inutile.

Concernant enfin les référendums de l'article 11 et de l'article 89 de la Constitution, tant pour le 1° que pour le 2°, leur organisation ne relève pas à ce jour du code électoral mais de décrets particuliers pris par le Gouvernement à l'occasion de chaque référendum. Ces décrets font application des dispositions pertinentes du code électoral et prévoient des dispositions particulières en matière de jour de scrutin et de fermeture des bureaux de vote23(*). Dans ces conditions, il n'apparaît pas pertinent de traiter des référendums, ce qui reviendrait à contredire en effet la pratique suivie jusqu'à présent, tant que les règles en matière référendaire n'auront pas été codifiées dans le code électoral24(*). Au demeurant, l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977, réécrit par l'article 13 de la proposition de loi tel que modifié par votre commission, est applicable aux opérations référendaires.

Dans ces conditions, le III du texte proposé pour l'article L. 52-2 n'avait pas lieu de subsister.

Le IV de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 52-2 prévoit que les sondages électoraux publiés avant la veille du jour du scrutin peuvent continuer à faire l'objet de commentaires et demeurer en ligne sur internet au cours de la période d'interdiction de publication et de diffusion des sondages électoraux, à condition que soit mentionnée la date de leur première publication. La proposition n° 7 du rapport d'information suggère en effet que « les sondages politiques publiés ou diffusés avant vendredi minuit doivent pouvoir continuer à faire l'objet de commentaires et, le cas échéant, demeurer en ligne »25(*).

La réécriture de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977, à l'article 13 de la proposition de loi, intègre cette proposition, rendant inutile le présent IV, étant entendu que le droit en vigueur permet déjà de poursuivre la diffusion des publications parues ou des données mises en ligne avant la période d'interdiction. En revanche, il s'agit de modifier le droit en vigueur en autorisant le commentaire de sondages publiés avant la veille du scrutin, prenant en compte les pratiques actuelles malgré la lettre de la loi, tolérées par la jurisprudence. Cette adaptation à la réalité s'effectue néanmoins sous la condition que soient mentionnés la date de première publication du sondage dont on fait le commentaire ainsi que le nom du média qui l'a publié et de l'organisme qui l'a réalisé, de façon à vérifier qu'il a bien été publié avant la veille du scrutin.

Le V de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 52-2 établit une définition des sondages électoraux. Une telle définition ne figure pas dans le droit en vigueur : l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 précitée se limite à interdire la publication des sondages la veille et le jour du scrutin, sans que l'absence de définition du sondage électoral ait entraîné une quelconque difficulté dans l'application de cette interdiction. Cette définition peut, en outre, paraître quelque peu tautologique, dans la mesure où elle définit un sondage électoral comme un sondage ayant un rapport direct ou indirect avec l'élection concernée.

Au surplus, la référence au sein de l'article L. 52-2 à la notion de sondage électoral - notion nouvelle au regard du contenu actuel de l'article 11 de la loi de 1977 - couplée à la définition de la notion même de sondage à l'article 1er de la proposition de loi semble suffisante pour permettre une application claire de l'interdiction de la publication de sondages électoraux la veille et le jour du scrutin. Habituée à faire une interprétation extensive, la commission des sondages pourra appliquer cette interdiction à tout sondage susceptible d'avoir un caractère électoral, au-delà des seuls sondages sur les intentions de vote des électeurs. Le présent V paraît dès lors inutile.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 (art. L. 55 et L. 56 du code électoral) - Dérogation à la règle d'organisation du scrutin le dimanche

L'article 19 de la proposition de loi procède à une coordination avec l'article L. 52-2 du code électoral en matière de règles de fermeture des bureaux de vote, en complétant les articles L. 55 et L. 56.

L'article L. 55 prévoit que le scrutin a lieu un dimanche, tandis que l'article L. 56 dispose que le second tour éventuel a lieu le dimanche suivant le premier tour. Il est prévu une dérogation à ce principe de la tenue des scrutins le dimanche lorsque l'organisation le dimanche des élections visées au III de la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 52-2 aurait pour conséquence la fermeture des bureaux de vote dans certaines parties du territoire après la fermeture des bureaux de vote en métropole. Les scrutins concernés sont l'élection présidentielle, les référendums, les élections législatives et les élections européennes.

Les dispositions proposées par l'article 19 se recoupent en large partie avec le 1° du III de la nouvelle rédaction proposée par l'article 18 pour l'article L. 52-2, selon lequel aucun bureau de vote ne peut fermer après la clôture du vote en métropole, ce qui revient le plus souvent en pratique à organiser le scrutin le samedi. De plus, ainsi qu'il a été exposé dans le cadre de l'analyse du même 1°, il apparaît que le droit en vigueur satisfait déjà très largement l'article 19 de la proposition de loi.

L'article 19 ne modifie pas en fait le droit en vigueur en matière de dérogations à la tenue des scrutins par principe le dimanche.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 19.

Article 20 (art. L. 89 du code électoral) - Suppression d'une référence par coordination avec l'article 21 de la proposition de loi

L'article 20 de la proposition de loi supprime la référence à l'article L. 52-2 au sein de l'article L. 89 du code électoral, qui institue une amende de 3 750 euros pour certaines infractions. En supprimant cette référence dans l'article qui punit d'une amende de 3 750 euros, il procède en réalité à une coordination avec l'article 21 de la proposition de loi, qui réintroduit cette référence dans l'article qui punit d'une amende de 75 000 euros.

Votre commission a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21 (art. L. 90-1 du code électoral) - Réévaluation de l'amende prévue en cas de divulgation anticipée des résultats d'une élection, par coordination avec la législation sur les sondages électoraux

L'article 21 de la proposition de loi insère la référence à l'article L. 52-2 au sein de l'article L. 90-1 du code électoral, qui institue une amende de 75 000 euros pour certaines infractions.

L'article 12 de la loi du 19 juillet 1977 précitée prévoit déjà l'application des peines prévues à l'article L. 90-1 du code électoral en cas de violation de l'article 11 de la même loi, c'est-à-dire en cas de publication, de diffusion ou de commentaire d'un sondage la veille ou le jour du scrutin. L'article L. 90-1 prévoit une amende de 75 000 euros.

La mention de l'article L. 52-2 au sein de l'article L. 90-1 du code électoral ne modifie donc rien sur le fond du droit en vigueur en matière de publication de sondages. Il n'en est pas de même, en revanche, pour l'amende infligée en cas de divulgation anticipée des résultats, même partiels, du scrutin, qui était jusqu'à présent fixée à 3 750 euros par l'article L. 89 du code : la mention de l'article L. 52-2 au sein de l'article L. 90-1 a pour effet de faire passer l'amende à 75 000 euros. Cette réévaluation à 75 000 euros au lieu de 3 750 euros n'était pas explicitement proposée par le rapport d'information du groupe de travail sur les sondages en matière électorale.

L'exposé des motifs de la proposition de loi évoque cependant une « harmonisation absolument nécessaire », considérant qu'il n'était pas cohérent de punir de 3 750 euros d'amende seulement la divulgation anticipée de résultats, mais de 75 000 euros la publication de sondages le jour ou la veille du scrutin. La modification proposée par les articles 20 et 21 repose donc sur un argument de coordination avec les sanctions prévues en matière de sondages. Pour autant, il conviendrait que le montant de l'amende en cas de divulgation anticipée de résultats soit apprécié dans le cadre global des sanctions financières prévues par le code électoral et dans le respect de l'échelle des peines instituées.

Il a néanmoins paru à votre rapporteur que cette harmonisation des peines d'amende dans les deux cas visés était pertinente et appropriée, et ce d'autant plus que les deux montants correspondent à une peine d'amende de nature délictuelle, le montant de 3 750 euros n'étant pas de nature contraventionnelle.

Dans la continuité de l'argumentation présentée à l'article 13 de la proposition de loi, votre rapporteur souligne toutefois que la peine de 75 000 euros ne s'appliquera pas en cas de divulgation anticipée de résultats même partiels, avant la fermeture des derniers bureaux de vote, lors de l'élection présidentielle : le montant de l'amende restera fixé à 3 750 euros, la substitution des références aux articles L. 89 et L. 90-1 du code électoral n'étant pas applicable à la loi organique du 6 novembre 1962.

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification.

TITRE III - DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Article 22 - Cessation des mandats en cours des membres de la commission des sondages

L'article 7 de la proposition de loi réforme en profondeur la composition de la commission des sondages. Pour autant, le mandat des membres actuels de la commission n'expire qu'en 2014. Aussi, en adoptant un amendement sur la proposition de son rapporteur, votre commission a-t-elle ajouté, au sein d'un nouveau titre III portant dispositions transitoires, un article permettant de mettre en oeuvre rapidement les nouvelles règles de composition de la commission, en mettant fin aux mandats des membres actuels trois mois après la publication de la proposition de loi, une fois qu'elle sera définitivement adoptée. Ce délai de trois mois doit permettre aux autorités et organismes compétents de procéder aux nouvelles nominations requises par la loi, sans solution de continuité pour le fonctionnement de la commission.

Votre commission a adopté, au sein d'un nouveau titre III, un article additionnel 22 ainsi rédigé.

*

* *

Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 2 FÉVRIER 2011

_______

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous allons examiner le rapport de M. Sueur sur la proposition de loi de M. Portelli sur les sondages qui fait d'ailleurs beaucoup de bruit.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Faisant suite au rapport d'information sur les sondages qui a été présenté devant la commission, nous examinons aujourd'hui la proposition de loi de M. Portelli sur le même sujet : elle reprend exactement l'ensemble des points soulevés dans le rapport. L'objectif est de réviser la loi de 1977 sur les sondages car, malgré ses avancées, elle est aujourd'hui dépassée et pose désormais certains problèmes d'application.

L'article 1er propose une définition des sondages, ce que ne faisait pas la loi de 1977. Nous avons procédé à quelques auditions supplémentaires et je vous proposerai d'en préciser encore la définition afin que la loi s'applique à tous les sondages politiques, car ils ont pris une place très importante dans le débat politique. Pas un débat sans que l'un des participants ne sorte de sa manche un sondage ! Comme ils sont devenus omniprésents, il faut que leur fabrication et leur publication soient totalement transparentes. Nos concitoyens doivent savoir qui a commandé et qui a financé le sondage, au moment même où il est publié.

L'article 2 demande que les questions posées, le nombre de personnes interrogées, les noms du commanditaire et du financeur soient publiés en même temps que le sondage. Nous avions pensé qu'un résumé des questions suffirait. A la réflexion, nous préférons que l'intégralité des questions figure sur le site Internet de l'organe d'information qui a publié ou diffusé le sondage.

L'article 3 traite des éléments remis à la commission des sondages 24 heures avant la publication du sondage. Cette nouveauté a suscité quelques réactions : nous proposons que ces éléments soient mis en ligne par la commission des sondages afin que chacun puisse y avoir accès. La totalité des questions doit être publiée dans l'ordre dans lequel elles ont été posées. On s'est en effet aperçu que l'ordre des questions avait une influence sur les réponses. Le taux de non-réponses aux questions, mais aussi au sondage, devra également figurer. Nous demandons aussi que le taux de marge d'erreur soit publié en même temps que le sondage. Certains journaux, comme le Figaro, le font déjà, ce qui prend exactement deux-tiers de ligne. Quand un candidat arrive à 51% d'intentions de vote et l'autre à 49%, on est tenté de penser que le premier va l'emporter sur le second. Et pourtant, si 900 personnes ont été interrogées, la marge d'erreur est de plus ou moins 3 points. Avec 500 personnes, on passe à une marge de plus ou moins 4 points !

Nous avons souhaité aussi que les critères précis de redressement soient publiés, ce qui a donné lieu à quelques débats. Il y va de la transparence et de la vérité. Lorsqu'une enquête donne 5 ou 6 % d'intentions de vote à tel ou tel candidat et que vous estimez qu'il fera 14 ou 15% des voix, la correction est inévitable et, même si elle est justifiée, il serait très intéressant de savoir comment les instituts de sondages procèdent. Si, par exemple, il y a eu quatre séries de sondages et qu'un tiers seulement des personnes votant effectivement pour le FN l'ont déclaré, il est légitime de rectifier le cinquième sondage. Il sera d'ailleurs intéressant de voir comment la déclaration des votants Front national va évoluer avec la nouvelle présidente de ce mouvement ... Quoi qu'il en soit, il est important que nous sachions comment sont effectués les redressements.

Avec M. Portelli, nous avons procédé à une audition très intéressante qui a regroupé tous les sondeurs, à l'exception d'un seul. Les réactions à nos propositions ont été diverses. Alors que, dans un premier temps, nombre d'entre eux protestaient lorsqu'on demandait la publication des marges d'erreur, arguant qu'avec la méthode des quotas, il n'était pas possible de présenter une marge d'erreur, plus personne n'en a parlé lors de cette audition. D'ailleurs, les mathématiciens que nous avons rencontrés nous ont dit que l'on pouvait toujours définir une marge d'erreur, que ce soit dans le cadre de la méthode aléatoire ou dans celui des quotas.

Nous avons eu des réactions sur les méthodes de redressement mais nous avons décidé, avec M. Portelli, de maintenir notre position. Certains sondeurs ont estimé qu'il s'agissait d'un secret de fabrication, comparable aux recettes des grands cuisiniers, qui ne les divulguent pas. Certes, mais les chefs ne prétendent pas faire de la science, alors que c'est bien ce que font les sondeurs : de la science sociale, humaine ! Et ils ont d'ailleurs raison de dire cela, car, si les sondages ne s'appuyaient pas sur des données scientifiques, il ne servirait à rien d'en publier. Les sondeurs ont donc tout intérêt à expliciter leurs méthodes et les résultats auxquels ils parviennent.

Enfin, nous proposons que les personnes interrogées ne touchent pas de gratification, ce qui a troublé certains instituts. Mais répondre à un sondage politique doit être une démarche républicaine. En outre, le fait que les personnes de l'échantillon soient rémunérées peut influer sur leurs réponses.

J'en arrive à la commission des sondages pour laquelle nous proposons une nouvelle composition : deux magistrats nommés par la Cour des comptes, deux par le Conseil d'État et deux par la Cour de cassation.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - M. Michel est hostile à ce que les magistrats de la Cour des comptes siègent dans diverses instances, car il estime qu'ils ne sont pas de véritables magistrats.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - C'est sa position ... Nous proposons en outre que cinq personnalités qualifiées siègent dans cette commission afin de représenter respectivement les domaines des sciences politiques, du droit public, des sciences sociales, des mathématiques et des statistiques. Nous avons aussi prévu une totale indépendance des membres de cette commission qui ne doivent pas travailler pour des instituts de sondages ou pour les médias qui publient des sondages avant, ou après leurs fonctions au sein de cette instance.

Nous souhaitons maintenir le dispositif en vigueur interdisant la publication de sondages la veille et le jour des élections. On nous dira qu'il suffit de consulter par Internet les sondages réalisés en Belgique ou en Suisse. Certes, mais entre deux inconvénients, nous avons préféré maintenir la législation en vigueur, même si elle n'est pas parfaite, pour éviter, le jour du vote, les sondages commentés aux nouvelles de 9 heures, de 13 heures, puis de 15 heures ! Nous pensions modifier le code électoral, mais comme l'élection présidentielle relève d'un texte particulier, il nous a semblé préférable de modifier la loi de 1977.

Enfin, nous avons voulu qu'aucun bureau de vote ne ferme après la fermeture du dernier bureau de vote en métropole, quitte à commencer le vote la veille dans un certain nombre de territoires ultra-marins.

M. Hugues Portelli. - Je n'ai rien à ajouter : M. Sueur a très bien résumé le sujet.

M. Patrice Gélard. - Je salue l'intervention de M. Sueur.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ces dispositions techniques sont très importantes, mais un problème continue à m'interpeller. S'il convient de ne pas publier des sondages avant une élection, ne faudrait-il pas faire de même pour les sondages qui interviennent trop en amont d'une élection ? Certains sondages servent à mettre en orbite un candidat, ou une candidate, en annonçant très longtemps à l'avance sa probable victoire, alors que tel ne sera pas le cas. Ne faut-il pas réfléchir à cette question ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous avons été très attentifs à ne limiter en rien la liberté d'expression. Si quelqu'un décide de faire un sondage sur la popularité de tel ou tel, je ne vois pas au nom de quoi nous pourrions l'en empêcher. En revanche, nous avons prévu d'encadrer ces sondages, grâce, entre autres, à la commission des sondages qui peut publier une mise au point si elle considère que la loi n'a pas été respectée. Pendant le mois qui précède l'élection, elle peut exiger que sa mise au point soit publiée en même temps que le sondage, ce qui a un indéniable effet dissuasif. Nous préférons ces mesures à une restriction de la liberté d'expression.

L'article 5 prévoit que lorsqu'un sondage publié porte sur le deuxième tour, il doit tenir compte des résultats du premier tour, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. Nous pouvons lire des sondages de deuxième tour qui oublient le premier tour. Quand un candidat est crédité de 19 % et un autre de 17 %, compte tenu de la marge d'erreur, il est possible que ce soit ce dernier qui arrive avant l'autre : nous avons déjà connu la situation...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Avez-vous procédé à des comparaisons internationales ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous sommes le pays au monde où l'on publie le plus de sondages. En outre, nous sommes le seul pays à pratiquer la méthode des quotas, sans doute grâce à l'excellence de l'Insee.

EXAMEN DES AMENDEMENTS.

Article 1er

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n °1 propose trois modifications à la définition des sondages. La première remplace, à la demande de mathématiciens, le terme « opération » par celui « d'enquête statistique ».

La deuxième modification est due à notre collègue Gélard qui souhaite viser aussi bien les sondages réalisés par la méthode des quotas que ceux effectués selon la méthode aléatoire. En nommant les deux méthodes, nous couvrons ainsi l'ensemble du champ.

La dernière modification a été suggérée par M. Pierre Zémor, membre de la commission des sondages, afin que les sondages portent non seulement sur les opinions, mais également sur les souhaits, car les opinions portent sur des évènements récents alors que les souhaits renvoient à des choix à venir. M. Zémor estime en effet que des intentions de vote exprimés aujourd'hui pour la présidentielle de 2012 ne signifient rien.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - On a en effet vu des candidats qui étaient sûrs d'être élus... et qui ne l'ont pas été.

M. Christian Cointat. - Vous vous focalisez sur deux méthodes utilisées par les sondeurs mais il peut y en avoir d'autres. Votre rédaction n'est pas trop limitatrice ? Pourquoi ne pas écrire « ou toute autre méthode » ?

M. Laurent Béteille. - Pourquoi ne pas supprimer la fin de phrase à partir du mot « représentatif » ? Toutes les situations seraient couvertes et la rédaction serait plus simple.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les statisticiens que nous avons rencontrés tiennent vraiment au terme « représentatif » et voulaient même y adjoindre celui de « extrapolable ».

M. Laurent Béteille. - Que l'échantillon soit représentatif, c'est leur affaire ! Il a d'ailleurs intérêt à l'être, sinon la marge d'erreur pourrait être considérable.

M. Hugues Portelli. - Il s'agissait aussi de viser tous ceux qui demandent à leurs lecteurs ou à leurs auditeurs de réagir sur tel ou tel sujet : le résultat obtenu n'est pas représentatif et il ne peut s'agir d'un sondage.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le mot « représentatif » doit être maintenu afin de viser les sondages stricto sensu, mais je suis sensible à l'idée qu'il ne faut pas exclure d'autres méthodes éventuelles.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - La notion de représentativité n'exclue-t-elle pas la méthode des quotas ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous avons ajouté la méthode des quotas et la méthode aléatoire à la demande de M. Gélard qui craignait qu'en l'absence de cette précision, la loi ne s'applique qu'aux sondages par quotas. Mais nous pourrions effectivement ajouter « ou toute autre méthode ».

Mme Virginie Klès. - Dans une vie antérieure, j'ai fait des études de statistiques et je puis vous assurer que le terme « représentatif » n'a rien à voir avec les marges d'erreur qui sont calculées en fonction du résultat attendu selon le nombre de personnes interrogées. « Représentatif » est un terme statistique qui confirme simplement que les différents échantillons sont comparables avec les critères pris en compte ou avec la population sur laquelle on veut tester l'hypothèse. Cela ne caractérise pas non plus une méthode particulière. Si l'on veut tirer un enseignement valable du sondage, il faut que l'échantillonnage soit représentatif.

M. Pierre-Yves Collombat. - Si l'échantillon n'est pas représentatif de la population, pourquoi faire des sondages ? La technique doit permettre de régler ce type de problèmes. Lorsqu'on prend des échantillons assez petits, il faut se référer à la méthode des quotas pour garantir une forme de représentativité et, quand ils sont larges, on peut recourir à un échantillonnage aléatoire.

M. Charles Gautier. - J'ai cru que l'objectif était de moraliser les sondages. Il ne faudrait pas que, lorsque nous avons affaire à une étude sérieuse, nous l'encerclions dans une réglementation très stricte pour mieux laisser toutes les enquêtes farfelues prospérer ! La proposition de M. Béteille me semble préférable : tout ce qui a prétention à apparaître comme un sondage doit être encadré. Si nous arrêtions la rédaction au mot « échantillon », nous viserions toutes les possibilités.

M. Hugues Portelli. - Je suis d'accord avec ce que vient de dire M. Gautier, mais pour des raisons inverses. Nous devons prévoir l'apparition d'autres méthodologies. Mais la proposition de loi ne comporte pas qu'un seul article et les pseudo-sondages sont traités plus loin. Il s'agit ici de définir le sondage authentique.

M. Patrice Gélard. - Pour les sondages, il existe soit la méthode des quotas, soit la méthode aléatoire : il n'y en a pas d'autres et il n'y en aura pas d'autres à l'avenir. Reportez-vous à tous les travaux de sciences politiques ! Pour tout le reste, il ne s'agit pas de sondages.

M. Charles Gautier. - Il faut pouvoir les empêcher !

M. Pierre-Yves Collombat. - La commission des sondages va vérifier, avant toute autre chose, la qualité de l'échantillon. Ou bien il est suffisamment grand, et il y aura sélection aléatoire, ou bien il est petit et il faut savoir comment il est déterminé. Si l'image ainsi obtenue n'est pas représentative de l'ensemble, il ne s'agit pas d'un sondage.

M. Laurent Béteille. - La commission devra décider quel est l'échantillon qui est représentatif et quel est celui qui ne l'est pas. Je lui souhaite bien du plaisir !

M. Patrice Gélard. - La méthode aléatoire est retenue dans la plupart des pays du monde et elle n'a pas d'échantillon, puisqu'on procède à un tirage au sort. En utilisant la méthode des quotas, la France fait exception.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Un échantillon de 10 000 personnes est quand même plus représentatif que 200 personnes !

M. Christian Cointat. - On ne peut pas dire qu'il n'y a que deux méthodes : il existe des barèmes mathématiques et informatiques qui combinent les deux méthodes.

M. Patrice Gélard. - C'est toujours le cas !

M. Christian Cointat. - Il faut donc soit suivre M. Béteille, soit écrire «  ou toute autre méthode ».

M. Patrice Gélard. - A l'heure actuelle, il n'existe que deux méthodes, mais qui peuvent être combinées. Mais les modèles mathématiques découlent des deux modèles précédents.

M. Hugues Portelli. - Cette proposition de loi n'a pas la prétention de régler la question pour la nuit des temps. Le législateur fera évoluer le texte s'il le juge nécessaire.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je tiens vraiment à maintenir l'adjectif « représentatif ». Tous les instituts de sondages sont attachés à la notion « d'échantillonnage représentatif ». La communauté mathématique et statistique tient également à cette notion, tout comme la commission des sondages.

Si l'on renonce à ce terme, on en arrive à un mélange des genres. On risque notamment de prendre les questions posées par les journaux ou par les radios à leurs lecteurs et auditeurs pour de véritables sondages, alors que nous savons bien qu'il n'en est rien. Les gens qui répondent ainsi n'ont rien de représentatif. Celui qui est passé à l'antenne a intérêt à demander à ses amis ou à son parti politique de téléphoner pour dire qu'il a été excellent... Si on supprime « représentatif », on prend à rebrousse-poil toute la communauté scientifique et tous les sondeurs.

Mme Virginie Klès. - Lors de mon premier cours de statistiques, on nous a donné l'exemple du taux de décès des nourrissons lors des accouchements : le taux était plus élevé à l'hôpital que pour ceux réalisés à domicile, 3 pour 1000 contre 1 pour 1000. On pouvait donc en déduire qu'il était plus dangereux d'accoucher à l'hôpital. En fait, il n'en était rien, car les deux échantillons n'étaient pas représentatifs : les femmes qui accouchaient chez elles étaient suivies et pouvaient accoucher chez elles car elles présentaient des grossesses à très faible risques tandis que les femmes accouchant à l'hôpital étaient dans de plus fortes proportions des grossesses à risques. Il est donc indispensable que l'échantillon soit représentatif.

M. Charles Gautier. - Tout ce que nous venons de dire signifie-t-il que cette loi ne s'appliquera pas aux escrocs ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous prévoyons des sanctions avec des amendes pouvant aller jusqu'à 75 000 euros. C'est dissuasif.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Si vous appelez sondage quelque chose qui n'en est pas un, vous risquerez de lourdes amendes. C'est comme pour la contrefaçon.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement de précision n° 2 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 3 permet de prévenir un possible contournement de la loi. Si quelqu'un fait un sondage mais ne veut pas appliquer la loi, il peut appeler son sondage « étude » ou « enquête ». Nous interdisons de telles pratiques.

L'amendement n° 3 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 4 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 5 a trois objets : il inscrit dans la loi la jurisprudence de la commission des sondages qui estime que les mentions légales ne doivent figurer que lors de la première publication du sondage.

En second lieu, plutôt qu'un résumé des questions, il est demandé que l'intégralité des questions figure sur le site Internet du média, à condition que la référence soit clairement indiquée.

Enfin, la marge d'erreur doit être publiée en même temps que le sondage.

L'amendement n° 5 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

L'amendement rédactionnel n° 6 est adopté.

L'amendement de coordination n° 7 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°8 traite du taux de non-réponse à la totalité du sondage et à chacune des questions.

L'amendement n° 8 est adopté.

L'amendement de coordination n° 9 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 10 traite des critères de redressement : au lieu de mettre les critères généraux, nous proposons d'écrire les critères précis.

L'amendement n° 10 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 11 fait suite à une demande justifiée des instituts de sondage qui sont d'accord pour diffuser leurs notices 24 heures avant la publication de leur sondage, pour que la commission des sondages puisse faire son travail, mais les éléments inclus dans la notice ne doivent pas être rendus publics par la commission avant que le sondage ne soit publié.

L'amendement n° 11 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il n'est pas logique de publier des intentions de vote sur le second tour sans intégrer les intentions de vote sur le premier tour. Nous avions mis dans la proposition de loi « correspondre » et nous estimons préférable d'écrire « tenir compte » afin de prendre en compte la marge d'erreur, d'où l'amendement n°12

L'amendement n° 12 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet article traite de la composition de la commission des sondages. Nous avons beaucoup travaillé sur ce point, d'où notre amendement n°13. Nous proposons que les six magistrats soient désignés par leurs instances. Pour les cinq autres membres, plutôt que de citer des institutions, nous avons préféré faire référence à des compétences.

M. Patrice Gélard. - La conférence des chefs d'établissements de l'enseignement supérieur ne doit comprendre en tout et pour tout que trois ou quatre professeurs de droit sur environ 80 membres. En réalité, le choix ne sera pas représentatif. On pourrait tourner la difficulté en prévoyant que le représentant est nommé par la Conférence des doyens des facultés de droit.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Existe-t-elle ? A-t-elle un statut officiel ?

M. Patrice Gélard. - Tout à fait.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Mais si nous vous suivons, nous lui donnons un statut législatif.

M. Bernard Frimat. - Ce ne serait pas raisonnable !

M. Patrice Gélard. - Dans ce cas, pourquoi ne pas demander à l'Académie des sciences morales et politiques de nommer un représentant ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Pourquoi pas ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il s'agit de personnes très distinguées, parfois un peu conservatrices.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'Académie désignera une personne qui ne sera pas automatiquement en son sein !

M. Pierre-Yves Collombat. - Les juristes sont surreprésentés par rapport aux statisticiens. Or, la commission doit dire si les sondages sont techniquement bien fabriqués.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il n'y aura qu'un juriste !

M. Pierre-Yves Collombat. - Vous oubliez les six magistrats ! Il faudra que cette commission juge de la validité des échantillonnages, tant d'un point de vue technique que sociologique. Peut-être qu'un seul statisticien suffira, d'autant qu'il sera peut être aidé par un mathématicien, mais quel sera son poids !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il s'imposera vite s'il vient de l'Insee.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Pour ce qui est des magistrats, je tiens à faire remarquer que nous réduisons leur nombre à deux pour chaque instance. En outre, nous prévoyons cinq personnalités qualifiées, contre deux actuellement. Parmi elles, nous avons tenté de trouver un équilibre, car nous avons reçu des demandes fortes pour les Instituts d'études politiques, notamment l'IEP de Paris. Finalement, la Fondation nationale des sciences politiques convient très bien à tout le monde. Nous avons deux personnes compétentes en matière technique : le statisticien et le mathématicien. Nous avons une personnalité qualifiée en matière de sciences sociales qui aura nécessairement des connaissances en matière statistique puisqu'elle sera nommée par l'EHESS. Une personne qualifiée en matière de sciences politiques s'impose puisqu'il s'agit de sondages politiques. Nous sommes donc parvenus à un équilibre. Nous rectifions cet amendement pour remplacer la conférence des chefs d'établissement de l'enseignement supérieur par l'Académie des sciences morales et politiques.

L'amendement n° 13 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Avec l'amendement n°14, nous proposons que les membres de la commission soient nommés pour un mandat de six ans non renouvelable.

L'amendement n° 14 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 15 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°16 étend aux médias le régime d'incompatibilité des membres de la commission qui vaut pour les instituts de sondage.

L'amendement n° 16 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 10

L'amendement rédactionnel n° 17 est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°18 rectifie une erreur de la proposition de loi : un ordonnateur ne peut être qu'une personne. C'est pourquoi nous précisons qu'il s'agit du président de la commission.

L'amendement n° 18 est adopté.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 13

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il convient de maintenir l'interdiction de diffusion des sondages sur le territoire national la veille et le jour des élections, tout en sachant les limites d'une telle interdiction. L'amendement n° 19 maintient dans la loi de 1977 les dispositions de son article 11.

L'amendement n° 19 est adopté.

L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 14

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n° 20 répare une omission : l'ensemble des violations de la loi doit être puni de la même amende.

L'amendement n° 20 est adopté.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 18

L'amendement rédactionnel n° 21 est adopté.

L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 19

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Tous les bureaux de vote doivent être fermés au moment où ferme le dernier bureau de vote de la métropole. D'où l'amendement n°22.

L'amendement n° 22 est adopté.

L'article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 21

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°23 traite des dispositions transitoires. Les actuels membres de la commission des sondages resteront en fonction trois mois après la publication de la loi: en trois mois, les différentes instances citées devraient avoir le temps de désigner leurs représentants.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'ai toujours un doute sur les termes « publication » et « promulgation ». L'un est-il préférable à l'autre ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Pour ce qui est des trois mois, nous avons pensé que le Conseil d'État, la Cour des comptes et la Cour de cassation auraient le temps de désigner leurs représentants, car elles se réunissent régulièrement. Pour les autres, nous espérons qu'elles pourront y procéder dans les délais impartis.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cette proposition de loi raccourcit le mandat de ceux qui sont en fonction.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - La loi peut le prévoir. Les actuels membres pourraient être désignés une nouvelle fois. Si nous votons une loi, autant qu'elle s'applique le plus tôt possible.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er
Définition du sondage et principes généraux

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. SUEUR, rapporteur

1

Précision portant sur la définition du sondage

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

2

Précision

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

3

Dispositif tendant à prévenir un possible contournement de la loi

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

4

Rédactionnel

Adopté

Article 2
Mentions obligatoires au moment de la publication d'un sondage

M. SUEUR, rapporteur

5

Précisions et compléments concernant les mentions légales à publier en même temps que le sondage

Adopté

Article 3
Notice méthodologique déposée auprès de la commission des sondages

M. SUEUR, rapporteur

6

Harmonisation rédactionnelle

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

7

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

8

Obligation d'insérer, dans la notice, le taux de non-réponses à l'enquête

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

9

Coordination

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

10

Obligation pour les instituts de faire figurer dans la notice les critères précis de redressement des sondages

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

11

Précision concernant la publicité de la notice méthodologique

Adopté

Article 5
Sondages relatifs au second tour d'une élection

M. SUEUR, rapporteur

12

Possibilités plus larges de publier plusieurs hypothèses de second tour

Adopté

Article 7
Composition de la commission des sondages
et régime d'incompatibilité de ses membres et du personnel

M. SUEUR, rapporteur

13

Modification de la composition de la commission des sondages

Adopté avec modification

M. SUEUR, rapporteur

14

caractère non renouvelable du mandat des membres de la commission des sondages

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

15

Rédactionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

16

Extension aux médias du champ du régime d'incompatibilité des membres de la commission des sondages

Adopté

Article 10
Observations méthodologiques et mises au point de la commission des sondages

M. SUEUR, rapporteur

17

Précisions rédactionnelles

Adopté

Article 12
Rapport annuel et autonomie budgétaire de la commission des sondages

M. SUEUR, rapporteur

18

Précision

Adopté

Article 13
Interdiction de la publication, de la diffusion et du commentaire
de sondages électoraux la veille et le jour d'un scrutin

M. SUEUR, rapporteur

19

Rétablissement de l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977 dans une rédaction clarifiée

Adopté

Article 14
Dispositions pénales

M. SUEUR, rapporteur

20

Extension du champ des sanctions pénales

Adopté

Article 18
Interdiction de la publication, de la diffusion et du commentaire
de sondages électoraux la veille et le jour d'un scrutin et interdiction
de la divulgation anticipée de résultats électoraux

M. SUEUR, rapporteur

21

Harmonisation rédactionnelle entre l'article L. 52-2 du code électoral et l'article 11 de la loi du 19 juillet 1977

Adopté

Article 19
Dérogation à la règle d'organisation du scrutin le dimanche

M. SUEUR, rapporteur

22

Suppression de l'article

Adopté

Article additionnel après article 21

M. SUEUR, rapporteur

23

Cessation des mandats en cours des membres de la commission des sondages après la publication de la loi

Adopté

Le texte de la proposition de loi de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR

_______

Ministère de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités Territoriales et de l'Immigration

- M. Frédéric Potier, chef du bureau des élections et des études politiques

- M. Pascal Courtade, adjoint au chef du bureau des élections et des études politiques

Ministère de la Justice et des libertés

- M. Emmanuel Meyer, conseiller, chargé des juridictions administratives et des questions constitutionnelles du Ministre

- M. Vincent Droullé, chef du bureau du droit public

Commission des sondages

- M. Mattias Guyomar, secrétaire général

- M. Pierre Zémor

Instituts de sondage

BVA 

- M. Gaël Sliman, directeur

CSA 

- Mme Cécile Daché, (contribution écrite), assistante de direction

IFOP 

- M. Frédéric Dabi, directeur

IPSOS 

- M. Yannick Carriou, directeur général

- M. Patrice Bergen, directeur général délégué

- M. Jean-François Doridot, directeur général

IPSOS PUBLIC AFFAIRS

- M. Brice Teinturier, directeur général délégué

LH2 

- M. Stéphane Marder, directeur général

OPINIONWAY 

- M. Hugues Cazenave, président

TNS SOFRES 

- M. Emmanuel Rivière, directeur Stratégies Opinion

- M. Edouard Lecerf, directeur général adjoint

VIAVOICE 

- M. François Miquet-Marty, président

SYNTEC Etudes Marketing et Opinion 

- M. Benoït Volatier, vice-président

Syndicat de la presse quotidienne nationale

- M. Denis Bouchez, directeur

Syndicat de la presse quotidienne régionale

- M. Vincent de Bernardi

Personnalités qualifiées

- M. Patrice Gélard, sénateur

- M. Jean-Claude Deville, statisticien

- M. Guy Carcassonne, professeur de droit public à l'université de Paris X Nanterre et à l'Institut d'études politiques de Paris

- M. Bernard Maligner, ingénieur de recherche au Centre d'études et de recherches de sciences administratives et politiques


* 1 Rapport d'information n° 54 (2010-2011) de MM. Hugues PORTELLI et Jean-Pierre SUEUR, fait au nom de la commission des lois, déposé le 20 octobre 2010. Rapport disponible sur Internet http://www.senat.fr/rap/r10-054/r10-054.html

* 2 Pages 20 et 21.

* 3 Loi n° 2002-214 du 19 février 2002 qui a modifié la loi du 19 juillet 1977.

* 4 Rapport n° 193 (2001-2002) de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois, déposé le 31 janvier 2002, consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/l01-193/l01-193.html

* 5 Autrement dit, plus les avis sont divisés sur une question (50 % de satisfaits par exemple), plus la marge d'erreur est forte alors qu'à l'inverse plus les répondants convergent dans leurs réponses (85% de satisfaits), plus cette marge est réduite.

2 Cette contribution figure en annexe du présent rapport.

* 6 Les membres de la commission des sondages sont naturellement astreints au secret professionnel comme le précise l'article 6 du décret du 25 janvier 1978.

* 7 Ce terme a d'ailleurs une connotation scientifique évidente.

* 8 Comme indiqué au commentaire de l'article 3, le sondage ne relevant pas de la science exacte, il est nécessairement affecté d'une marge d'erreur, dite aussi marge d'incertitude ou intervalle de confiance, qui s'accroît d'ailleurs à mesure que la taille des échantillons utilisés par les instituts se réduit.

* 9 Nouvelle appellation de la Conférence des Présidents d'Université depuis la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités.

* 10 Le rapport d'information souligne que les observations méthodologiques de la commission des sondages devraient reposer sur un faisceau de critères, en particulier l'objectivité et l'honnêteté de la question, l'ordre des questions, la « fraîcheur » du sondage, la continuité des redressements et la taille des échantillons.

* 11 À cet égard, la référence, faite à l'article 5 de la loi de 1977, à la « prévision électorale » apparaît être particulièrement inopportune.

* 12 Rapport n° 404 (2005-2006) de M. Patrice Gélard, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation, déposé le 15 juin 2006 sur les autorités administratives indépendantes, consultable à l'adresse suivante : http:/www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html

* 13 L'article 1er de la loi du 19 juillet 1977 dispose en effet qu'est concerné par la loi tout sondage ayant un rapport direct ou indirect avec un référendum, une élection présidentielle ou l'une des élections réglementées par le code électoral ainsi qu'avec l'élection des représentants français au Parlement européen.

* 14 Décisions du Conseil constitutionnel n° 90-273 DC du 4 mai 1990, n° 92-305 DC du 21 février 1992, n° 94-353/356 DC du 11 janvier 1995, n° 98-400 DC du 20 mai 1998, n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003 et n° 2008-566 DC du 9 juillet 2008.

* 15 Encore faudrait-il, en outre, que cette proposition de loi organique soit définitivement adoptée après la présente proposition de loi, ou au mieux simultanément.

* 16 L'article 4 de la loi du 6 novembre 1962 est actuellement ainsi rédigé : « Les dispositions du code électoral auxquelles renvoient la présente loi (...) sont applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de publication de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. »

* 17 Rapport d'information, p. 6.

* 18 Rapport d'information du groupe de travail de la commission des lois du Sénat sur l'évolution de la législation applicable aux campagnes électorales (n° 186, 2010-2011), disponible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r10-186/r10-186.html.

* 19 Jurisprudence du Conseil constitutionnel dite de la « cristallisation », voir le commentaire de l'article 13.

* 20 Rapport d'information, p. 39.

* 21 C'est le cas pour le premier tour des élections législatives en Polynésie française.

* 22 Rapport d'information, p. 6.

* 23 Le décret n° 2000-666 du 18 juillet 2000 portant organisation du référendum constitutionnel sur le raccourcissement à cinq ans du mandat du Président de la République prévoyait que le scrutin aurait lieu le même jour, dimanche 24 septembre 2000, sur l'ensemble du territoire, sous réserve d'adaptations horaires. Le décret n° 2005-237 du 17 mars 2005 portant organisation du référendum sur le projet de loi autorisant la ratification du traité instituant une Constitution pour l'Europe prévoyait que le scrutin aurait lieu le dimanche 29 mai 2005 et par dérogation le samedi à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, en Polynésie française et dans les centres de vote des Français de l'étranger situés sur le continent américain.

* 24 Dans le cadre de la refonte du code électoral, engagée en 2007, il est question d'inclure des dispositions traitant des opérations référendaires.

* 25 Rapport d'information, p. 5.