EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le 9 février 2011, l'Assemblée nationale a adopté la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit en deuxième lecture.
Au terme de son examen :
- 95 articles ont été adoptés conformes dans le texte du Sénat,
- 41 articles ont été supprimés dans les mêmes conditions,
soit au total 136 articles qui ne sont plus en navette car votés dans les termes du Sénat.
De ce texte touffu et hétéroclite, restent donc 71 articles soumis à nouveau à l'examen du Sénat, pour lesquels les différends séparant les deux assemblées sont d'inégale importance.
Rappelons qu'en première lecture, au regard de la variété des domaines abordés, la commission des lois -comme elle en a désormais pris l'habitude pour l'examen de ces propositions de simplification- avait délégué aux commissions saisies pour avis -culture, économie et affaires sociales- l'examen des dispositions relevant de leur seule compétence 1 ( * ) . Son rapporteur avait néanmoins indiqué qu'il n'était pas souhaitable à l'avenir de procéder à nouveau par proposition ou projet de loi couvrant un aussi grand nombre de sujets. Des textes spécialisés par grand domaine de compétences relevant d'un ministère et d'une commission sont une meilleure garantie de qualité de la loi et de rapidité d'examen.
Pour cette deuxième lecture, seule la commission de l'économie a maintenu sa saisine pour avis en raison des modifications substantielles affectant certains des articles inclus dans sa délégation 2 ( * ) .
Pour le reste, la commission des lois s'en est remise aux positions respectives des commissions des affaires sociales et de la culture : celles-ci ont considéré qu'à l'exception des articles 9 et 25, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale en deuxième lecture sur les dispositions qu'elles avaient examinées lors du premier examen de la proposition de loi par le Sénat, pouvait être acceptée en l'état. En conséquence, votre commission des lois a adopté sans modification les dispositions concernées, les articles 4, 32 quater , 98 bis ainsi que l'article 27, sous réserve d'une coordination, précédemment délégués à la commission de la culture, et les articles 21, 22, 27 septies , 27 octies , 27 undecies , 51 ter , 128 bis examinés par la commission des affaires sociales.
S'agissant de ses articles propres, la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, s'en est tenue aux principes qui l'avaient guidée lors de la première lecture : participer activement à cet exercice de simplification en écartant les dispositions qui s'en éloigneraient.
I. DE NOMBREUX RAPPROCHEMENTS, DES DÉSACCORDS PERSISTANTS
En première lecture, tout en adhérant pleinement à l'objectif de toilettage de notre droit, votre commission, suivie par le Sénat, a souhaité mieux cerner la notion de simplification. C'est pourquoi la Haute assemblée a supprimé les dispositions qui, à ses yeux, s'en écartaient.
Malgré ses réticences, elle a accepté de garantir la transposition, dans les délais requis, de plusieurs directives européennes pour permettre le respect par la France de ses obligations d'Etat-membre de l'Union.
Votre commission avait, cependant, vivement regretté l'insertion dans la présente proposition de loi de dispositions simultanément intégrées dans différents textes en navette devant le Parlement afin d'accélérer leur promulgation. Il n'est pas, en effet, de bonne technique législative d'alourdir la discussion de projets et propositions de loi par des dispositions rattachées conjoncturellement pour pallier l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire ou un défaut de programmation ou d'anticipation des débats législatifs. Cet exercice, qui ne favorise pas la clarté des débats, implique en fin de course de nettoyer les différents textes toujours en discussion des dispositions entretemps promulguées.
Le présent texte en est d'ailleurs l'illustration puisque l'Assemblée nationale a anticipé l'adoption définitive du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques, intervenue le 9 du présent mois de mars.
Les modifications votées par l'Assemblée nationale affectant les 71 articles soumis en deuxième lecture au Sénat sont d'inégale importance : certaines constituent des pierres d'achoppement entre les deux assemblées pour les motifs rappelés précédemment ; d'autres, en revanche, sont rédactionnelles, procèdent à de nouvelles coordinations ou peuvent tout simplement être acceptées au regard des améliorations textuelles qu'elles présentent.
A. DES POINTS DE CONVERGENCE
• Plusieurs des dispositions relatives au
droit civil
ont été adoptées dans la
rédaction du Sénat, s'agissant :
- de la neutralisation des armes remises au greffe du tribunal de grande instance par le conjoint violent ( article 10 quater ) ;
- de la simplification du régime d'acceptation des libéralités par les établissements ecclésiastiques ( article 11 ) ;
- de l'allègement et de l'extension aux motocycles des conditions dans lesquelles un véhicule est réputé abandonné chez un garagiste ( article 15 ter ) ;
- de l'établissement des actes de décès des personnes mortes en déportation ( article 28 ter ) ;
- des corrections d'erreurs de références inutiles dans le code civil ( articles 118 et 149 ter ) ;
- de l'habilitation limitée donnée au gouvernement pour prendre par ordonnance les mesures nécessaires à la transposition d'une directive sur la médiation transfrontalière ( article 155 bis ). Conformément au souhait de votre commission d'en réduire le champ à ce qui était strictement nécessaire pour assurer la conformité au droit européen, le Sénat qui a accepté que l'ordonnance porte aussi sur les médiations internes et ne soit pas limitée aux médiations transfrontalières, en a cependant exclu l'application aux médiations intervenant en matière administrative.
• L'Assemblée nationale a aussi adopté
conforme les modifications apportées à la
législation funéraire
prévoyant
l'exonération du versement d'une vacation lors des exhumations
administratives et l'allègement des conditions de crémation des
restes exhumés (
articles 13
bis
et
14
bis
AA
).
• Il en est de même de
l'article 42
ter
inséré à l'initiative de nos collègues
Patrice Gélard et Hervé Maurey. Il vise à permettre aux
maires de procéder à l'exécution d'office des travaux
d'élagage pour des raisons de sécurité afin de mettre fin
à l'avancée des plantations privées sur l'emprise des
voies communales.
•
Des retouches au fonctionnement de la
juridiction administrative
Les députés ont voté sans modification l'article 39 bis , inséré par votre commission, à l'initiative de son président, afin d'augmenter d'un an la durée des fonctions des conseillers d'Etat en service extraordinaire.
Votre commission se félicite de la confirmation, par l'Assemblée nationale, de la suppression de l'article 40 , qui donnait à titre expérimental aux collectivités territoriales et à leurs groupements la possibilité de consulter les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel sur des questions relevant de leur compétence.
L'Assemblée nationale a validé la rédaction adoptée par le Sénat à l'article 146 bis , relatif au recrutement des auditeurs du Conseil d'État parmi les anciens élèves de l'ENA . Les auditeurs du Conseil d'État seront donc recrutés dans les mêmes conditions que les autres fonctionnaires recrutés à la sortie de l'ENA.
• Une réforme consistante
abandonnée : celle du droit de préemption
En première lecture, votre commission avait supprimé de nombreuses dispositions afin de maintenir la présente proposition de loi dans les strictes limites d'un texte de simplification : ainsi, elle avait notamment supprimé les articles 83 A, 83 B et 83 bis relatifs à la réforme du droit de préemption, en considérant que ce sujet devait faire l'objet d'un texte spécifique afin de pouvoir, le cas échéant, être examiné par le Parlement de manière approfondie et sereine.
L'Assemblée nationale s'est finalement ralliée à ce point de vue, et a donc maintenu la suppression des articles en cause.
• En
matière
électorale
, le Sénat avait, lors de l'examen du
présent texte en première lecture, souhaité clarifier le
droit applicable aux élections se déroulant à
l'étranger : la Haute Assemblée avait ainsi, à
l'initiative de notre collègue Richard Yung, précisé, dans
un nouvel
article 135
bis
que les personnes
élues à l'étranger (membres de l'Assemblée des
Français de l'étranger, sénateurs représentant les
Français établis hors de France et futurs députés
des Français de l'étranger) pouvaient prendre communication et
copie des listes électorales. Le Sénat avait, de même,
ouvert la voie à l'organisation d'une véritable campagne
électorale à l'étranger en permettant aux candidats aux
élections hors du territoire national de mener des actions de propagande
électorale.
Votre commission se réjouit que l'Assemblée nationale ait souscrit à ces innovations, auxquelles elle n'a apporté aucune modification de fond, et que le gouvernement -qui s'était initialement opposé à l'intégration de ces dispositions au sein de la présente proposition de loi- ait finalement choisi de les approuver.
• Votre commission a adopté une position
symétrique en conservant les suppressions effectuées à
l'Assemblée nationale par coordination avec l'adoption dans d'autres
textes des dispositions concernées.
Il en est ainsi, à l'article 6 bis , du report de l'entrée en vigueur des mesures relatives aux tutelles ou à l'article 14 bis A , du contrôle de la conformité des installations techniques et voitures utilisées par les organismes effectuant des prestations funéraires.
Les réserves émises en première lecture par votre commission sur cette « technique législative » sont particulièrement confortées par les rebondissements intervenus dans l'examen de l' article 27 septies qui instaure un régime déclaratif pour l'activité d'entrepreneur de spectacles. Inséré en première lecture par l'Assemblée nationale, cette disposition a été supprimée par votre commission, sur la proposition de la commission des affaires sociales, avant d'être rétabli en séance par le Sénat à la demande du Gouvernement. Finalement les députés l'ont aussi supprimé pour le motif qui avait animé vos commissions : sa présence dans le projet de loi d'adaptation de la législation au droit européen en matière de santé, de travail et de communications électroniques !
* 1 Cf. rapport n° 20 (2010-2011) de M. Bernard Saugey. http://www.senat.fr/rap/l10-020-1/l10-020-1.html . Avis n°3 (2010-2011) de Mme Françoise Henneron - http://www.senat.fr/rap/a10-003/a10-003.html . Avis n° 5 (2010-2011) de M. Pierre Bordier - http://www.senat.fr/rap/a10-005/a10-005.html . Avis n° 6 (2010-2011) de M. Hervé Maurey - http://www.senat.fr/rap/a10-006/a10-006.html .
* 2 Cf. avis n° 334 (2010-2011) de M. Hervé Maurey.