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Projet de loi de finances pour 2012 : Recherche et enseignement supérieur

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

D. UN DÉPLACEMENT DES ENJEUX DE LA MISSION VERS L'ANALYSE DE SES OPÉRATEURS

1. Des dotations aux opérateurs qui représentent 82 % des crédits de la mission

Sur les 560 opérateurs de l'Etat que l'annexe au présent PLF recense, un peu moins de la moitié (268) relèvent de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Les dotations versées aux opérateurs (subventions pour charges de service public, dotations en fonds propres et transferts) représentent ainsi 82 % des crédits de paiement demandés pour 2012 dans le cadre de la mission. Les seules subventions pour charge de service public (SCSP) correspondent à 73 % du budget total.

Selon l'annexe au PLF précitée, ces crédits représentent ainsi plus de 54 % de l'ensemble des dotations versés aux opérateurs de l'Etat et 73 % des SCSP versées dans la cadre du budget général.

Cette situation traduit la poursuite de l'accession aux responsabilités et compétences élargies (RCE) des universités auxquelles l'Etat alloue dorénavant, dans le cadre de la globalisation de leur budget, des subventions pour charge de service public. En 2012, toutes les universités seront autonomes, à l'exception de l'université de Polynésie qui passera aux compétences élargies en 2013, en vertu de l'ordonnance n° 2008-727 du 24 juillet 2008.

Le tableau ci-après retrace, par programme, le montant des dotations demandées pour 2012 pour les différents opérateurs de la mission.

Dotations totales demandées pour 2012 pour les opérateurs de la MIRES

(en millions d'euros)

Programmes

Nature des crédits

LFI 2011

PLF 2012

Part des crédits dans le programme

Formations supérieures et recherche universitaires

SCSP

10 267

10 941

 

Dotation en fonds propres

171

212

 

Transferts

-

-

 

Total

10 439

11 154

89 %

Vie étudiante

SCSP

404

318

 

Dotations en fonds propres

-

82

 

Transferts

63

65

 

Total

468

466

21,5 %

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

SCSP

3 876

3 911

 

Dotations en fonds propres

-

-

 

Transferts

813

790

 

Total

4 690

4 702

92 %

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

SCSP

1 243

1 250

 

Dotations en fonds propres

-

-

 

Transferts

-

-

 

Total

1 243

1 250

100 %

Recherche spatiale

SCSP

597

597

 

Dotations en fonds propres

-

-

 

Transferts

794

800

 

Total

1 392

1 398

100 %

Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables

SCSP

1 175

1 196

 

Dotations en fonds propres

-

-

 

Transferts

-

-

 

Total

1 175

1 196

88 %

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

SCSP

245

219

 

Dotations en fonds propres

1

1

 

Transferts

289

4

 

Total

535

225

22,5 %

Recherche duale

SCSP

196

34

 

Dotations en fonds propres

-

162

 

Transferts

-

-

 

Total

196

196

100 %

Recherche culturelle et culture scientifique

SCSP

117

116

 

Dotations en fonds propres

-

-

 

Transferts

-

-

 

Total

117

116

94 %

Enseignement supérieur et recherche agricoles

SCSP

71

71

 

Dotations en fonds propres

-

-

 

Transferts

26

26

 

Total

98

97

32 %

Mission Enseignement supérieur et recherche

SCSP

18 191

18 653

 

Dotations en fonds propres

172

457

 

Transferts

1 985

1 685

 

Total

20 348

20 795

82 %

Source : d'après les données du projet annuel de performances pour 2012 relatif à la présente mission

2. Les enjeux liés au plafond d'emplois de la mission

Le poids important des opérateurs au sein de la MIRES conduit également à déplacer les enjeux budgétaires de la mission vers l'examen de son plafond d'emplois global (plafond ministériel et « plafond opérateurs »), ceci d'autant plus qu'il convient de rappeler que la MIRES bénéficie d'un « traitement de faveur » en matière d'emplois depuis 2006 :

- entre 2007 et 2010, elle a ainsi été exonérée du principe du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ;

- quant à la période 2011 - 2014, la loi de programmation des finances publiques a également « épargné » la MIRES, à l'instar du ministère de la justice, puisque le rapport annexé à cette loi de programmation prévoit :


· d'une part, que « les opérateurs de l'État seront également associés à cette démarche et fourniront un effort sans précédent en termes de réduction des effectifs, à l'exception des opérateurs rattachés au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, qui sont exonérés de réduction d'effectifs sur la période de programmation. »


· d'autre part, qu'à « l'exception du ministère de la justice et du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, tous les ministères verront leurs effectifs réduits sur les années 2011 à 2013. »

a) Le « vrai » plafond d'emplois de la MIRES

Depuis 2009, l'approche du plafond d'emplois de la MIRES a été modifiée par deux éléments.


· Tout d'abord, l'article 64 de la loi de finances pour 2008 a instauré, à compter de la loi de finances initiale pour 2009, un plafond d'emplois des opérateurs soumis au vote du Parlement. Pour la MIRES, ce plafond doit permettre de mieux cerner le nombre de personnels participant au service public de l'enseignement supérieur et de la recherche, et son évolution.


· Ensuite, comme indiqué précédemment, entre 2009 et 2012, toutes les universités, sauf une, seront passées sous le régime des RCE, c'est-à-dire les responsabilités et compétences élargies : la masse salariale étant transférée aux établissements autonomes, près de 129 000 ETPT (dont 5 312 en 2012) auront été de facto sortis du plafond d'emplois nominal du ministère entre 2009 et 2012, pour augmenter d'autant le plafond d'emplois opérateur.

Afin d'appréhender le « vrai » plafond d'emplois de la mission, il convient donc de comptabiliser non seulement les emplois ministériels sous plafond, mais aussi les emplois sous plafond des opérateurs, sachant que ces derniers peuvent rémunérer, sur leurs ressources propres, des emplois hors plafond (cf. infra).

Ainsi, le plafond d'emplois de la mission dans son ensemble pour 2012 n'est pas de 21 2886(*), mais de 261 944 en y ajoutant le plafond d'emplois des opérateurs. Ces chiffres sont toutefois à prendre avec précaution car si le décompte des emplois sous plafond relevant des ministères est effectué en emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), celui des opérateurs est exprimé en emplois temps plein (ETP), ce qui peut introduire quelques distorsions. Sous cette réserve, les emplois sous plafond des opérateurs représenteraient 92 % du plafond consolidé de la mission en 2012 (cf. tableau suivant).

Par rapport à 2011, le plafond d'emplois ministériel de la MIRES est certes en diminution de 7 207 ETPT, mais le plafond global (ministériel et opérateurs) de la mission est, quant à lui, en hausse de 448 ETPT/ETP.

Les emplois des opérateurs de la MIRES, y compris opérateurs multi-imputés si programme chef de file

 

Réalisation 2010

LFI 2011

PLF 2012

ETPT rémunérés par le programme

ETP rémunérés par l'opérateur

ETPT rémunérés par le programme

ETP rémunérés par l'opérateur

ETPT rémunérés par le programme

ETP rémunérés par l'opérateur

Sous plafond

Hors plafond

Sous plafond

Hors plafond

Sous plafond

Hors

plafond

P. 150

52 185

112 634

15 718

23 617

142 659

13 392

16 393

150 239

16 790

P. 231

0

12 659

67

0

12 727

67

0

12 728

67

P. 172

30

47 456

11 953

0

48 774

10 445

0

48 833

12 106

P. 187

65

15 983

1 855

48

17 205

1 604

0

17 199

1 855

P. 193

0

2 405

201

0

2 417

256

0

2 417

201

P. 190

0

4 789

174

0

4 856

194

0

4 846

239

P. 192

985

2 212

755

991

2 259

600

1 314

2 290

619

P. 186

0

1 175

0

0

1 187

0

0

1 175

0

P. 142

2 599

829

542

2 653

917

371

2 653

929

371

Total

55 864

200 142

31 265

27 309

233 001

26 929

20 360

240 656

32 248

Source : d'après les données du projet annuel de performances pour 2012 relatif à la présente mission

b) La question du respect du plafond d'emplois des opérateurs

Comme la commission des finances l'avait souligné lors de l'examen du projet de loi de règlement et rapport de gestion pour 2010, le « plafond opérateur », dont l'enjeu devient essentiel dans le cadre de la MIRES, n'a de sens que s'il reflète de manière fiable la politique des opérateurs, point sur lequel le bilan des exécutions 2009 et 2010 ne donne pas toutes les garanties.

En effet, dans sa note d'exécution budgétaire de 2009, la Cour des Comptes avait déjà émis des réserves sur la sincérité du plafond d'emplois des opérateurs. Outre certains problèmes de méthodologie, elle relevait qu'il était délicat, d'une part, de distinguer au sein des opérateurs les emplois sous plafond et ceux hors plafond, d'autre part, de contrôler le respect de ce plafond déterminé de manière approximative et déclarative.

En 2010, la Cour soulève un second problème : le déplacement des enjeux vers la maîtrise de la masse salariale. En effet, à la différence de celle de l'Etat, la masse salariale des opérateurs n'est pas plafonnée. Ainsi, dans la cadre de sa dotation globale et fongible, un opérateur peut accroître sa masse salariale, tout en respectant son plafond d'emplois.

c) La forte croissance des emplois hors plafond des opérateurs

Votre rapporteur spécial attire, enfin, l'attention sur la forte augmentation des emplois hors plafond des opérateurs. Ceux-ci devraient s'élever à 32 248 ETP en 2012, contre 26 929 ETP prévus en loi de finances initiale pour 2011, soit une hausse de près de 20 %.

Il est en outre à rappeler que ces prévisions initiales sont, depuis plusieurs années, largement dépassées en exécution. Ainsi, les emplois hors plafond des opérateurs de la mission se sont élevés à 31 138 en 2010, contre une prévision initiale de 23 497, soit un dépassement de plus de 30 % et une augmentation de 18 % par rapport à l'exécution 2009.

De façon générale, votre rapporteur spécial appelle à un meilleur suivi du plafond d'emplois des opérateurs et de l'évolution des effectifs hors plafond de ces derniers. Il s'interroge néanmoins sur la capacité du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche à les contrôler s'agissant des universités, alors même qu'il doit concilier cette exigence de politique générale avec la mise en place de l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur et la volonté de ces derniers de renforcer leurs moyens.


* 6 17 298 pour le ministère de l'enseignement et de la recherche, 1 314 pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au titre du programme n° 192 et 2 676 pour le ministère de l'agriculture au titre du programme 142.