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Projet de loi de finances pour 2012 : Recherche et enseignement supérieur

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

F. LA SEULE MISSION DONT, À LONG TERME, LES DÉPENSES RÉDUISENT LE DÉFICIT PUBLIC ?

La présente mission présente la spécificité de correspondre à des crédits de paiement qui ont presque tous un impact significatif sur la croissance structurelle de l'économie et qui, en conséquence, améliorent à long terme le solde public.

1. Des dépenses de nature disparate

Tout d'abord, la présente mission correspond à des dépenses de nature différente : enseignement supérieur, recherche universitaire, recherche non universitaire, innovation des entreprises...

La ventilation de ces dépenses ne recoupe pas exactement celle entre programmes. Par exemple, si, selon les estimations des rapporteurs spéciaux, la quasi-totalité des 8,3 milliards d'euros relatifs à l'enseignement supérieur proviennent des programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante », l'enseignement supérieur agricole relève du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles »13(*). De même, si la recherche universitaire relève en quasi-totalité du programme 150, une petite partie est financée par le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle »14(*). Si les huit programmes autres que les programmes 150 et 231 sont en quasi-totalité consacrés à la recherche publique, il y a des exceptions : près de 800 millions d'euros, correspondant en quasi-totalité à deux actions15(*) du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », tendent spécifiquement à favoriser l'innovation des entreprises ; par ailleurs, plus de 200 millions d'euros, correspondant à deux actions des programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire »16(*) et 186 « Recherche culturelle et culture scientifique »17(*), financent des musées.

Il faut également prendre en compte le fait que certains domaines de recherche sont, par nature, moins susceptibles que d'autres d'avoir un impact économique18(*) - ce qui, bien entendu, n'implique pas qu'ils seraient moins utiles ou légitimes. Sur les 9,3 milliards d'euros consacrés à la recherche non universitaire, ils semblent correspondre à environ 1,3 milliard d'euros. Ils relèveraient pour environ la moitié (0,6 milliard d'euros) du programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », dont ils concerneraient en particulier trois actions19(*) et deux opérateurs20(*).

Au total, les crédits de paiement de la mission « Recherche et enseignement supérieur » peuvent être ventilés conformément au tableau ci-après.

Les crédits de paiement de la présente mission proposés pour 2012 : une tentative de ventilation par nature par la commission des finances

(en euros)

 

Montants

Enseignement supérieur

8 316 283 731

Recherche universitaire

6 835 379 205

Recherche non universitaire

9 301 942 139

dont :

 

Recherche ayant une forte vocation économique*

6 228 561 837

Recherche ayant une faible vocation économique**

1 256 912 877

Recherche ne pouvant être ventilée entre ces deux catégories

1 816 467 425

Innovation des entreprises (hors aides sectorielles)

763 287 004

Dont : innovation des PME

368 100 000

Musées

222 560 855

Total

25 439 452 934

* Biologie ; mathématiques, informatique, nanotechnologies ; physique, chimie, sciences pour l'ingénieur ; énergie ; aérospatiale ; écologie à vocation industrielle ; agriculture.

** Sciences de l'homme et de la société ; recherche culturelle ; écologie hors applications industrielles (climatologie, préservation des espèces...) ; sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement.

Source : commission des finances, d'après le présent projet de loi de finances

2. Quel impact sur la croissance potentielle ?

L'un des objectifs essentiels de la présente mission étant d'augmenter la croissance potentielle, le rapporteur spécial a souhaité synthétiser les principaux travaux disponibles sur le sujet, afin de disposer de quelques ordres de grandeur indicatifs.

Il paraît possible de retenir les ordres de grandeur ci-après. Les hypothèses retenues sont explicitées dans l'annexe au présent rapport.

Les principales politiques publiques relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur : quelques ordres de grandeur indicatifs à différents horizons temporels

(pour une dépense pérenne de 0,25 point de PIB)

 

10 ans

20 ans

30 ans

40 ans

Impact sur le PIB (en points)

Dépenses publiques d'enseignement supérieur

0,3

0,6

0,8

1,1

Dépenses publiques de recherche (si pas d'effet de levier)

0,5

0,8

0,9

0,9

Crédit d'impôt recherche et subventions aux entreprises (si effet de levier de 1,5)

0,7

1,2

1,3

1,3

Impact sur le solde public (en points de PIB)

Dépenses publiques d'enseignement supérieur

-0,1

0,1

0,2

0,4

Dépenses publiques de recherche (si pas d'effet de levier)

0,0

0,2

0,2

0,2

Crédit d'impôt recherche et subventions aux entreprises (si effet de levier de 1,5)

0,2

0,4

0,5

0,5

Lecture : au bout de quarante ans, une augmentation pérenne de 0,25 point de PIB (aujourd'hui 5 milliards d'euros) des dépenses publiques d'enseignement supérieur augmente le PIB de 1,1 point et réduit le déficit public de 0,4 point de PIB.

Dans le cas de diminutions, il suffit d'ajouter le signe « moins ».

Remarque : ces estimations reposent sur des hypothèses en partie conventionnelles (cf. annexe du présent rapport).

Source : commission des finances, d'après les sources et hypothèses indiquées dans l'annexe au présent rapport

3. Quelles préconisations de politiques publiques ?
a) Augmenter les dépenses publiques de recherche et d'enseignement supérieur d'au moins un milliard d'euros par an en moyenne

Ce tableau suggère que si à court terme les dépenses publiques relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur dégradent le solde public à due concurrence, à long terme elles l'améliorent, en raison de leur impact sur la croissance de l'économie.

Il en découle qu'en période de réduction du déficit public, il faut autant que possible éviter de réduire les dépenses concernées, qui sur le long terme ont comme caractéristique paradoxale de le réduire. Inversement, leur réduction actuelle augmenterait le déficit public dans vingt ou trente ans.

Quand on dit ici qu'il faut stabiliser ces dépenses, c'est en points de PIB. Ainsi, pour que leur impact corresponde à celui du tableau ci-avant, si l'on suppose que le PIB augmente sur le long terme de 4 % par an en valeur, elles doivent augmenter d'un milliards d'euros par an en moyenne. Bien entendu, à court terme, il conviendra de tenir compte de l'évolution de la situation de l'économie et des finances publiques.

b) Les différents types de dépenses d'enseignement supérieur et de recherche semblent avoir un impact analogue sur la croissance

Compte tenu des incertitudes quant au choix des hypothèses, il ne faut pas surestimer l'importance, dans le tableau, des écarts entre l'impact des différentes catégories d'interventions publiques.

Le tableau suggère en fait que les dépenses publiques d'enseignement supérieur ou de recherche ont un impact analogue, consistant, pour des dépenses supplémentaires de 0,25 point de PIB (soit aujourd'hui 5 milliards d'euros), en une augmentation de la croissance annuelle du PIB de l'ordre de 0,03 point, résultant au bout de trente ans en un PIB accru d'environ 1 point et un déficit public réduit de 0,2 à 0,5 point.

Comme cela est explicité dans l'annexe au présent rapport, le fait que les chiffres relatifs au crédit d'impôt recherche (CIR) soient plus favorables que ceux concernant les dépenses publiques de recherche doit être relativisé. Il provient du fait que l'on suppose, comme le suggèrent les études économétriques, que l'effet de levier est alors de 1,5 (1 euro de CIR entraîne 1,5 euro de dépenses de R&D des entreprises), alors qu'il serait nul pour les dépenses publiques de recherche.

La question ne pourra être tranchée que quand on disposera en particulier d'un recul suffisant pour permettre l'évaluation du CIR, tel qu'il résulte de la réforme de 2008.

A titre illustratif, le tableau ci-après reproduit les propositions récentes faites par les commissions des finances des deux assemblées pour « optimiser » le CIR.

Les propositions de rationalisation du crédit d'impôt recherche faites
au premier semestre 2010

(en millions d'euros)

 

Montant

Proposition Sénat : plafonner les dépenses éligibles au CIR à 100 millions d'euros*

200

Proposition commune AN**-Sénat : prendre en compte ce plafond au niveau de l'ensemble du groupe (et non de chaque filiale)

400

Proposition AN** : ramener de 75 % à 33 % la part des dépenses de personnel prise en compte pour déterminer les frais de fonctionnement engagés par les entreprises

865

Total

1 465

* Christian Gaudin, rapport d'information n° 493 (2009-2010) du 25 mai 2010, commission des finances du Sénat.

** Rapport d'information n° 2686 (XIIIe législature), mission d'évaluation et de contrôle de la commission des finances de l'Assemblée nationale, 30 juin 2010.

Source : commission des finances

Il faut toutefois être conscient du fait que l'efficacité d'un dispositif fiscal d'incitation à la recherche dépend notamment de sa stabilité.

c) Accroître les moyens consacrés à la recherche fondamentale ?

Le fait que les différents types d'interventions publiques dans le domaine de la recherche et de l'enseignement supérieur aient un impact apparemment comparable sur la croissance n'implique pas qu'il soit également souhaitable de les accroître.

· De nombreuses raisons peuvent justifier une forte augmentation des moyens de l'enseignement supérieur, dont la fonction, heureusement, n'est pas purement économique. Il importe également que les étudiants puissent travailler dans des conditions aussi bonnes que possible. Cependant, dans la perspective économique qui - situation des finances publiques oblige - est ici la nôtre, on peut se demander si l'impact d'une telle politique sur la croissance ne risquerait pas d'être décevant.

En effet, si la proportion de la population active diplômée de l'enseignement supérieur est plus faible en France que, par exemple, dans les pays scandinaves, elle est en revanche analogue pour les générations actuelles. Selon l'indicateur 1.1 « Pourcentage d'une classe d'âge titulaire d'un diplôme de l'enseignement supérieur » du programme 150, en 2012, 48 % d'une classe d'âge devraient être diplômés de l'enseignement supérieur.

Il paraît difficile d'augmenter considérablement ce taux à moyen terme, d'autant plus que, selon une étude réalisée en juillet 2008 par la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance du ministère de l'éducation nationale, le nombre d'étudiants devrait diminuer de 6,9 % de 2007 à 2017, sous le double effet de la démographie et d'une moindre proportion de bacheliers poursuivant leurs études dans l'enseignement supérieur et, plus particulièrement, à l'université21(*).

· Par ailleurs, il ne paraît pas utile d'accroître fortement le crédit d'impôt recherche, de même d'ailleurs que l'ensemble des aides publiques directes à la recherche des entreprises.

En particulier, une étude22(*) suggère que l'efficacité optimale des aides publiques serait atteinte pour un taux de 10 % de la dépense intérieure de recherche-développement des entreprises (DIRDe), les aides venant en supplément d'un taux de 20 % correspondant selon cette étude à un effet d'aubaine23(*). Certes, le taux de subvention du CIR, de 30 %, s'applique à une assiette plus étroite que la DIRDe, de sorte qu'il correspondait en 2008 à un taux de seulement 17 % de la DIRDe. Cependant, au CIR s'ajoutent des subventions publiques de l'ordre de 3 milliards d'euros par an, qui portent le taux de subvention publique (y compris le CIR) à environ 30 %. Certes, les deux tiers des subventions publiques concernent l'industrie de défense et sont très concentrés. Il n'en demeure pas moins qu'une augmentation du CIR ou des subventions publiques correspondrait vraisemblablement en quasi-totalité en un effet d'aubaine.

· En définitive, les moyens qu'il serait le plus utile d'accroître semblent ceux relatifs à la recherche publique stricto sensu.

Toutefois, là encore, il faut veiller à ne pas susciter d'effet d'éviction. Certaines études24(*) suggèrent en effet que la recherche publique favorise d'autant plus la croissance qu'elle est de nature fondamentale. Cela viendrait du fait que l'effet de substitution par rapport à la R&D privée serait alors à peu près nul (les entreprises faisant peu de recherche fondamentale), alors qu'il serait presque total dans le cas de la recherche appliquée.

Il est cependant difficile de déterminer dans quelle mesure la mission « Recherche et enseignement supérieur » se conforme à ce principe. En réponse à une question posée à ce sujet par les rapporteurs spéciaux, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche indique en effet : « le concept de recherche fondamentale s'appuie sur une définition théorique des travaux de recherche qui n'auraient pas de finalité économique précise ; cette définition oppose par principe la recherche fondamentale à la recherche appliquée. Cette distinction devient de plus en plus artificielle dans un contexte où toutes les politiques publiques conduites ces dernières années visent à rapprocher recherche et innovation technologique. L'architecture budgétaire et sa traduction dans les différentes nomenclatures élaborées depuis le passage à la LOLF au 1er janvier 2006, ne souligne donc plus cette opposition entre recherche fondamentale et recherche appliquée ».

d) Un enjeu essentiel pour porter les dépenses de R&D à 3 points de PIB : mettre en place un environnement favorable au développement des PME

Il faudrait pourtant porter les dépenses totales de R&D, actuellement légèrement supérieures à 2 points de PIB, à 3 points de PIB.

En effet, les dépenses de R&D de la France - comme d'ailleurs de l'Union européenne - sont faibles quand on les compare à celle d'autres pays développés, comme le montrent le graphique et le tableau ci-après.

Les dépenses de R&D en 2008, réparties par secteur de réalisation

(en points de PIB)

(suite page suivante)(suite de la page précédente)

 

Entreprises

Etat hors enseignement supérieur

Enseignement supérieur

Autres

Total

Suède

2,8

0,2

0,8

0,0

3,75

Finlande

2,8

0,3

0,6

0,0

3,73

Japon

2,7

0,3

0,4

0,0

3,44

Corée du Sud

2,4

0,4

0,4

0,0

3,21

Suisse

2,1

0,0

0,7

0,1

2,90

Etats-Unis

2,0

0,3

0,4

0,1

2,76

Danemark

1,9

0,1

0,7

0,0

2,72

Autriche

1,9

0,1

0,6

0,0

2,67

Islande

1,5

0,5

0,7

0,1

2,65

Allemagne

1,8

0,4

0,4

0,0

2,63

France

1,3

0,3

0,4

0,0

2,02

Belgique

1,3

0,2

0,4

0,0

1,92

UE 27

1,2

0,2

0,4

0,0

1,90

Royaume-Uni

1,2

0,2

0,5

0,1

1,88

Slovénie

1,1

0,4

0,2

0,0

1,66

Pays-Bas

0,9

0,2

0,5

0,0

1,63

Luxembourg

1,3

0,3

0,0

0,0

1,62

Norvège

0,9

0,2

0,5

0,0

1,62

Portugal

0,8

0,1

0,5

0,1

1,51

République tchèque

0,9

0,3

0,2

0,0

1,47

Chine

1,0

0,3

0,1

0,0

1,44

Irlande

0,9

0,1

0,4

0,0

1,43

Espagne

0,7

0,2

0,4

0,0

1,35

Estonie

0,6

0,2

0,6

0,0

1,29

Italie

0,6

0,2

0,4

0,0

1,18

Russie

0,6

0,3

0,1

0,0

1,03

Hongrie

0,5

0,2

0,2

0,0

1,00

Croatie

0,4

0,2

0,3

0,0

0,90

Lituanie

0,2

0,2

0,4

0,0

0,80

Turquie

0,3

0,1

0,3

0,0

0,72

Lettonie

0,2

0,2

0,3

0,0

0,61

Pologne

0,2

0,2

0,2

0,0

0,61

Grèce

0,2

0,1

0,3

0,0

0,58

Roumanie

0,2

0,2

0,2

0,0

0,58

Malte

0,4

0,0

0,2

0,0

0,54

Bulgarie

0,2

0,3

0,0

0,0

0,49

Slovaquie

0,2

0,2

0,1

0,0

0,47

Chypre

0,1

0,1

0,2

0,0

0,46

Source : Eurostat, « Science, technology and innovation in Europe », édition 2011

Avec des dépenses de R&D de 2 points de PIB, se répartissant entre 1,3 point de PIB pour les entreprises, 0,3 point de PIB pour l'Etat hors enseignement supérieur et 0,4 point pour l'enseignement supérieur, la France ne se distingue pas significativement de la moyenne de l'Union européenne.

Le tableau ci-après, réalisé à partir du tableau précédent, décompose l'écart par rapport à la France des Etats dont les dépenses de R&D sont plus importantes.

Les dépenses de R&D des Etats pour lesquels elles sont supérieures à celles
de la France : décomposition de l'écart

(écart par rapport à la France, en points de PIB)

 

Entreprises

Etat

Enseignement supérieur

Autres

Total

Suède

1,5

-0,2

0,4

0,0

1,7

Finlande

1,5

0,0

0,2

0,0

1,7

Japon

1,4

0,0

0,0

0,0

1,4

Corée du Sud

1,2

0,1

-0,1

0,0

1,2

Suisse

0,9

-0,3

0,3

0,0

0,9

Etats-Unis

0,7

0,0

0,0

0,1

0,7

Danemark

0,6

-0,2

0,3

0,0

0,7

Autriche

0,6

-0,2

0,2

0,0

0,7

Islande

0,2

0,2

0,3

0,0

0,6

Allemagne

0,6

0,0

0,0

0,0

0,6

Source : calculs de la commission des finances, d'après le tableau précédent

Ce tableau montre que ce qui distingue la France des Etats dont les dépenses de R&D sont les plus élevées, c'est presque exclusivement de moindres dépenses de R&D des entreprises. En particulier, cela explique la totalité de l'écart par rapport à l'Allemagne et au Japon. La seule exception est l'Islande, qui se distingue surtout par une recherche publique plus importante en points de PIB.

Le problème est donc manifestement l'insuffisance des dépenses de recherche-développement des entreprises.

On a vu que, compte tenu du niveau déjà élevé de l'ensemble constitué par les subventions et le crédit d'impôt recherche, il serait probablement peu efficace d'accroître encore ces moyens en points de PIB.

Le développement de la R&D ne peut passer uniquement par la présente mission, mais dépend également d'autres politiques publiques, comme la politique industrielle, ou l'amélioration globale de la compétitivité des entreprises.

Il est en particulier essentiel de mettre en place une vraie politique de développement des PME, qui sont au coeur de la croissance et de la création d'emplois innovants et faiblement délocalisables, et qui peinent à atteindre la taille critique. Comme l'indique le Conseil d'analyse économique dans un rapport25(*) de 2009, « où sont en effet en France les exemples de sociétés, telles que Google, Cisco, Sun Microsystems ou Amgen, qui sont parvenues à se hisser aux premiers rangs mondiaux après une croissance autonome, sans avoir été acquises par un grand groupe ? ».

Les enjeux sont multiples - barrières sur le marché des biens et services et sur celui du travail, difficultés de financement... -, et dépassent largement le champ du présent rapport.


* 13 Pour un montant de l'ordre de 270 millions d'euros.

* 14 Une partie des 311 millions d'euros de l'action « Organismes de formation supérieure et de recherche ». On rappelle que cette action finance l'école des mines, le groupement des écoles nationales d'économie et statistique, l'institut Télécom et l'école supérieure d'électricité.

* 15 « Soutien et diffusion de l'innovation technologique » et « Soutien de la recherche industrielle stratégique ».

* 16 Action « Diffusion des savoirs et musées » du programme 150 (muséum national d'histoire naturelle, musée du quai Branly...).

* 17 Action « Culture scientifique et technique » du programme 186 (établissement public Universcience, regroupant le Palais de la découverte et la Cité des sciences et de l'industrie).

* 18 Sciences de l'homme et de la société ; recherche culturelle ; écologie hors applications industrielles (climatologie, préservation des espèces...) ; sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement.

* 19 « Recherches scientifiques et technologiques sur les ressources, les milieux et leur biodiversité » ; « Recherches scientifiques et technologiques sur les systèmes socio-économiques associés » ; « Recherches scientifiques et technologiques pour la sécurité alimentaire, sanitaire, environnementale et sur les risques naturels ».

* 20 Institut de recherche pour le développement (IRD) et centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD).

* 21 Source : Observatoire de l'emploi scientifique, ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, rapport 2009.

* 22 D. Guellec et B. Van Pottelsberghe, «The impact of public R&D expenditures on business R&D», version révisée de novembre 2001.

* 23 « L'efficacité du financement public de la R&D des entreprises semble avoir la forme d'une courbe en U inversée, augmentant jusqu'à un taux de subvention moyen d'environ 10 %, et diminuant au-delà. Au-dessus d'un niveau de 20 %, l'argent public supplémentaire apparaît se substituer au financement privé » (traduction de la commission des finances).

* 24 María F. Morales, «Growth and Welfare Effects of Public Research», Universidad de Murcia, 31 mars 2011.

* 25 Grégoire Chertok, Pierre-Alain de Malleray, Philippe Pouletty, « Le financement des PME », rapport du Conseil d'analyse économique, 2 mars 2009.