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Projet de loi de finances pour 2012 : Recherche et enseignement supérieur

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

(Rapporteur spécial : Philippe Adnot)

Placé sous la responsabilité du ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, ce programme finance essentiellement la formation des étudiants inscrits dans les universités, les instituts d'études politiques (IEP), les formations d'ingénieurs et les écoles normales supérieures (ENS). Environ 1,580 million d'étudiants relèvent de ce programme.

Toutefois, il convient de noter que celui-ci héberge de nombreux autres établissements, tels que l'Observatoire de Paris, l'Institut national d'histoire de l'art ou le Bureau des longitudes.

1. Les principaux chiffres

Le programme 150 regroupe 12 764 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 12 510 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit 49 % des CP de l'ensemble de la mission.

A périmètre courant, les autorisations d'engagement connaissent une augmentation de 2,3 % par rapport à l'année dernière. Quant aux crédits de paiement, ils affichent une progression de 1,9 % par rapport à 2011.

A périmètre constant, les augmentations des AE et des CP sont respectivement de 2,2 % et de 1,8 %.

Le programme se scinde en quinze actions, dont les crédits sont répartis comme indiqué dans le tableau suivant.

Présentation par action des crédits demandés pour 2012

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En %

des CP du programme

Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence

2 692 769 977

2 692 769 977

21,5

Formation initiale et continue de niveau master

2 330 641 023

2 330 641 023

18,6

Formation initiale et continue de niveau doctorat

336 678 761

336 678 761

2,7

Etablissements d'enseignement privés

87 405 852

87 405 852

0,7

Bibliothèques et documentation

430 351 654

430 351 654

3,4

Recherche universitaire en sciences de la vie, biotechnologies et santé

756 918 709

756 918 709

6,0

Recherche universitaire en mathématiques, sciences et techniques de l'information et de la communication, micro et nanotechnologies

365 981 826

365 981 826

2,9

Recherche universitaire en physique, chimie et sciences pour l'ingénieur

548 270 652

548 270 652

4,4

Recherche universitaire en physique nucléaire et des hautes énergies

12 777 918

12 777 918

0,1

Recherche universitaire en sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement

164 029 964

164 029 964

1,3

Recherche universitaire en sciences de l'homme et de la société

968 531 670

968 531 670

7,7

Recherche universitaire interdisciplinaire et transversale

927 784 903

927 784 903

7,4

Diffusion des savoirs et musées

107 823 025

107 823 025

0,9

Immobilier

1 549 001 520

1 295 393 492

10,4

Pilotage et support du programme

1 485 036 306

1 485 036 306

11,9

Total

12 764 003 760

12 510 395 732

100

Source : d'après les données du projet annuel de performances pour 2012 relatif à la présente mission

2. La justification des crédits
a) L'impact du passage à l'autonomie des universités sur les dépenses de personnel du programme 150

A structure constante, les dépenses de personnel du titre 2 s'élèvent à 1 617,2 millions d'euros dont 521,7 millions d'euros au titre du CAS pensions, soit une augmentation de 1,53 %.

Cette évolution représente 24,3 millions d'euros, dont 22,9 millions d'euros, soit 94 %, au titre du CAS « Pensions » dont le taux est relevé en 2012 de 65,72 % à 68,92 %.

Ainsi l'évolution des dépenses de personnel pour 2012 (avant transfert de la masse salariale aux universités accédant à l'autonomie) s'explique en quasi totalité par une hausse des dépenses au titre du CAS « Pensions ». De même, 60 % de la progression des crédits du programme 150 pour 2012 s'explique par une augmentation des dépenses au titre du CAS « Pensions ».

A structure courante (c'est-à-dire après mesures de transfert et de périmètre), les dépenses de personnel ne représentent plus que 1 128,5 millions d'euros d'AE et de CP, soit une diminution de 29 % par rapport à 2011.

Les dépenses de titre 2 du programme 150 correspondent ainsi désormais à seulement 9 % des CP du programme, alors qu'elles atteignaient encore plus de la moitié des crédits en 2009.

Cette diminution s'explique essentiellement, comme cela a été précisé dans la présentation générale de la mission, par la poursuite du transfert de masse salariale aux universités qui accèdent à l'autonomie.

b) Les dépenses de fonctionnement

A contrario, les dépenses de fonctionnement, qui représentent 10 955 millions d'AE et de CP en 2012, enregistrent une augmentation de 6,5 % par rapport à 2011.

Ces moyens ne regroupent quasiment que les subventions pour charge de service public versées aux opérateurs du programme, c'est-à-dire les établissements publics d'enseignement supérieur. Les subventions pour charge de service public aux établissements représentent, en effet, 10 942 millions d'euros pour 2012.

L'augmentation de ces dotations est, en partie, la conséquence du passage à l'autonomie de nouveaux établissements d'enseignement supérieur qui a pour effet d'imputer sur le titre 3 (dépense de fonctionnement) des crédits relevant auparavant du titre 2 (dépenses de personnel).

c) Les dépenses d'investissement

Pour 2012, une ligne de 70,8 millions d'euros en AE et 115,5 millions d'euros en CP est inscrite au titre des dépenses d'investissement, afin de couvrir  les opérations liées aux contrats de plan Etat-régions (CPER) et aux opérations hors CPER, selon la répartition suivante :

Ventilation des dépenses d'investissement pour 2012

(en millions d'euros)

 

AE

CP

Constructions et 1er équipement CPER

70,82

95,53

Opérations hors CPER hors PPP

-

20,00

Partenariat public-privé (PPP)

-

-

Total

70,82

115,53

Source : projet annuel de performances pour 2012 de la présente mission

Pour mémoire, l'axe prioritaire du volet immobilier des CPER consiste à moderniser les structures d'enseignement supérieur par leur mise au niveau des standards internationaux de l'immobilier universitaire. Cet objectif se traduit notamment par des mises aux normes de sécurité lourdes et des réhabilitations de bâtiments existants.

Votre rapporteur spécial note, qu'après cinq années de mise en oeuvre des CPER 2007-2013, le taux d'exécution global en AE pour les opérations de constructions, y compris celles de logement étudiant, serait de 56,8 % au 31 décembre 2011.

S'agissant des opérations hors CPER, il s'agit principalement des opérations suivantes : la remise à niveau de l'ensemble du patrimoine immobilier du Muséum national d'histoire naturelle, l'installation des bibliothèques de recherche de l'Institut national d'histoire de l'art dans le quadrilatère Richelieu, la restructuration de la bibliothèque nationale universitaire de Strasbourg, la décontamination du site d'Arcueil, le relogement de l' Ecole des hautes études en sciences sociales (EHESS), de la Maison des sciences de l'homme (MSH) et de l'Ecole pratique des hautes études (EPHE) dans le bâtiment Le France, la création d'une antenne universitaire à Mayotte.

d) Les dépenses d'intervention

Quant aux dépenses d'intervention, elles s'élèvent à 98,3 millions d'euros en AE et en CP. Elles sont principalement portées par l'action n° 4 « Etablissements d'enseignement privé » qui mobilise 87,4 millions d'euros de ces crédits de paiement, soit une progression d'environ 3,5 % par rapport à la dotation 2011.

Cette augmentation s'explique par l'inscription de 3 millions d'euros au titre de la démarche de contractualisation. Comme annoncé lors de la discussion budgétaire 2010, les établissements volontaires ont pu, en effet, intégrer un nouveau dispositif contractuel, permettant sur la base de l'auto-évaluation de l'établissement la signature d'un contrat pluriannuel comportant des objectifs qualitatifs et quantitatifs ainsi que des cibles de performance. En 2010, 56 contrats de cette nature ont été signés.

L'année 2012 devrait permettre à la fois de consolider le dispositif existant afin d'accompagner les objectifs inscrits au contrat de chaque établissement et de répondre à la demande de contractualisation de nouvelles écoles.

Le principe de cette démarche satisfait votre rapporteur spécial en ce qu'elle généralise à l'enseignement privé les modes de contractualisation en vigueur dans l'enseignement public. Par ailleurs, elle permettra, il faut l'espérer, de renforcer la cohérence et la complémentarité entre public et privé dans une logique de site. Néanmoins, votre rapporteur spécial souhaite que le ministère soit particulièrement vigilant sur la qualité de l'auto-évaluation conduite par les établissements.

3. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) Les enjeux liés à l'accès à l'autonomie des universités
(1) Rappel du processus

La loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités (LRU) prévoyait, parmi d'autres dispositions, que, d'ici au 1er janvier 2013, toutes les universités accèdent à l'autonomie dans les domaines budgétaire (autonomie budgétaire) et de gestion des ressources humaines (recrutement d'agents contractuels et gestion des primes par le Président de l'Université, répartition des obligations de service et création de dispositifs d'intéressement par le conseil d'administration).

Il était prévu que les universités accèdent ainsi aux responsabilités et aux compétences élargies, soit à leur demande, soit automatiquement dans un délai de cinq ans.

Depuis 2009, chaque année a donné lieu à une nouvelle vague d'établissements accédant à l'autonomie (cf. graphique suivant) : 18 universités en 2009, 33 universités et 6 établissements d'enseignement supérieur supplémentaires en 2010, 22 universités et 8 établissements d'enseignement supérieurs nouveaux en 2011.

En 2012, comme l'a annoncé le ministre chargé de l'enseignement supérieur26(*), toutes les universités seront autonomes, à l'exception de l'université de Polynésie qui passera aux compétences élargies en 2013, en vertu de l'ordonnance n° 2008-727 du 24 juillet 2008.

En 2012

(2) Les nouveaux défis : d'une part, la meilleure connaissance des besoins de masse salariale et la juste adéquation des moyens et des besoins ; d'autre part, l'allocation des moyens en fonction de la performance des établissements

Votre rapporteur spécial accueille favorablement ce rythme relativement soutenu de mise en oeuvre de la loi LRU, puisqu'en 2011, 90 % des universités avaient accédé à l'autonomie.

Il attire néanmoins l'attention sur deux défis que cette réforme impose de relever pour être parfaitement effective : d'une part, la meilleure connaissance des besoins de masse salariale des établissements et la juste adéquation entre les moyens alloués et ces besoins, d'autre part, l'allocation par la performance des dotations aux universités.


· Comme à l'occasion de tout transfert de compétences entre l'Etat et d'autres entités - notamment les collectivités territoriales -, la question qui se pose, à court terme, est celle de l'adéquation des moyens alloués aux besoins et, plus particulièrement, du dynamisme des dotations versées au regard de la progression des charges supportées par les établissements en raison du transfert de compétences.

Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche insiste, à cet égard, sur les moyens alloués aux universités autonomes pour les accompagner financièrement, notamment sur les questions de masse salariale :

- une augmentation des moyens de fonctionnement de + 23 % depuis 2007 en moyenne ;

- un transfert de la masse salariale supérieur à ce que l'Etat finançait préalablement (bonus indemnitaire de 10 %) ;

- un financement intégral des mesures relatives à la revalorisation du point fonction publique ou à la participation au CAS Pensions.

Le Gouvernement a annoncé, le 19 octobre dernier, un abondement supplémentaire de 14,5 millions d'euros au titre de la question du « glissement vieillesse technicité » (GVT).

Pour rappel, l'augmentation du GVT correspond, pour les établissements concernés, à une hausse de la masse salariale liée à l'avancement des personnels dans leur carrière (composante « vieillissement ») ou leur promotion (composante « technicité »). A l'inverse, un GVT négatif correspond à une baisse de la masse salariale liée aux départs en retraite de personnels dont le salaire est généralement plus élevé que celui des remplaçants.

Le GVT positif global est estimé, par les travaux menés sur cette question par le ministère et la Conférence des présidents d'université (CPU), à 19 millions d'euros ; le GVT négatif global à 4,5 millions d'euros.

Le Gouvernement a décidé de compenser le solde du GVT au niveau national, soit 14,5 millions d'euros.

La CPU ayant, à la suite de cette annonce, exprimé le souhait de ne pas reprendre aux universités ayant un GVT négatif les marges dont elles disposent à ce titre - ces universités n'ayant pu l'anticiper -, la somme globale de 14,5 millions d'euros sera répartie entre les établissements dont le GVT est positif, au prorata du montant du GVT positif calculé.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette mesure qui permet, à la fois, de compenser certaines charges supportées par les établissements en raison d'éléments qui ne relèvent pas leur fait (le vieillissement des personnels) et d' « épargner » les universités qui, en partie grâce à leurs efforts de gestion, dégagent des marges de manoeuvre.

En effet, le GVT positif peut résulter d'éléments techniques liés au vieillissement des personnels, mais également de décisions prises par certaines universités concernant leurs schémas d'emplois et leurs repyramidages.

S'agissant de ce second volet (le « GVT consenti » en quelque sorte), il doit revenir, à terme, aux universités d'en assumer pleinement les conséquences financières et d'articuler ces décisions avec une vision globale de leur politique budgétaire.


· Votre rapporteur spécial souhaite, ensuite, insister sur
la nécessaire fiabilisation de l'évaluation des besoins de masse salariale des établissements d'enseignement supérieur passés aux RCE qui détermine, pour partie, le montant de la dotation qui leur est allouée par l'Etat.

Cette question est étroitement liée à celle précédemment développée : une juste adéquation des moyens aux besoins n'est possible que sur la base d'une évaluation précise des besoins des universités.

Or, dans sa note d'exécution budgétaire relative à la MIRES pour 2010, la Cour des comptes soulignait l'incertitude qui pèse aujourd'hui sur les besoins réels des établissements en matière de masse salariale. C'est notamment cette incertitude qui aurait conduit le contrôleur budgétaire et comptable ministériel à émettre un avis défavorable sur la programmation budgétaire 2010 du BOP central du programme 150.

Votre rapporteur spécial appelle à une fiabilisation rapide du mode de calcul de la masse salariale des universités. La réussite de l'accession de ces dernières à l'autonomie passe, en effet, par un traitement équilibré de cette question à la croisée de différentes problématiques : la nécessaire lisibilité à donner aux établissements quant aux financements que l'Etat leur apporte ; la responsabilisation des universités dans leur choix de gestion ; la maîtrise des finances publiques.


· Par ailleurs, il est à rappeler qu'un nouveau modèle d'allocation des moyens des universités (le SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité (SYMPA)) a été mis en place en 2009. Les moyens des établissements devraient désormais être répartis par ce modèle en fonction, d'une part, de l'activité (à hauteur de 80 %), et d'autre part, de la performance des établissements (à hauteur de 20 %).

Le dispositif devait, en outre, garantir un passage progressif de la situation historique de l'établissement aux résultats du modèle et une progression différenciée des établissements en fonction de leur situation de départ et des variations de leur activité et de leurs performances.

Sur la base des travaux menés sur ce sujet par votre rapporteur spécial et Jean-Léonce Dupont, alors rapporteur pour avis de la MIRES au nom de la commission de la culture27(*), le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a ajusté ce modèle en 2010, afin notamment de mieux tenir compte des universités de petite taille et de relever la pondération des étudiants de certaines formations, ce dont se félicite votre rapporteur spécial.

Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, 276 millions d'euros supplémentaires auront été répartis entre tous les établissements par le système SYMPA sur la période 2009, 2010 et 2011. Toujours selon le ministère, depuis la mise en oeuvre de SYMPA, toutes les universités ont vu leur dotation de base augmenter en moyenne de l'ordre de 20 %, avec des progressions qui se sont inscrites dans une fourchette comprise entre + 8 % et + 56 %.

Votre rapporteur spécial souhaite qu'en séance publique, le Gouvernement dresse un bilan précis de ce dispositif, dont il encourage la montée en puissance, et indique en particulier le montant des moyens alloués par le seul volet « performance » depuis 2009.

Selon votre rapporteur spécial, ce système devrait permettre, à terme, dans le cas d'un établissement non performant, la réduction éventuelle de sa dotation. L'autonomie, comme le nouveau dispositif de moyens, témoignent en effet de logiques nouvelles qui devraient conduire à des modifications durables des modes de fonctionnement et de gestion des établissements pour un meilleur service rendu.

Ces deux réformes supposent cependant, toutes deux, un dialogue de gestion efficace entre le ministère et les universités.

Dans un souci d'équité, votre rapporteur spécial s'interroge également sur l'opportunité de mettre en place, comme ce qui existe aujourd'hui pour les collectivités territoriales, un fonds de mutualisation entre universités afin d'accélérer les rattrapages entre établissements.

b) L'accession à « l'autonomie immobilière »

Contrairement à l'accès aux responsabilités et compétences élargies en matière de gestion budgétaire et des ressources humaines, la dévolution du patrimoine immobilier est, aux termes de la loi LRU, une compétence optionnelle pour les universités et pour l'Etat.

Une douzaine d'universités s'est déclarée candidate à l'accession à l'autonomie. Le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur a proposé à neuf d'entre elles de mener une démarche de réflexion préalable à la dévolution. Il s'agit des universités d'Avignon, de Clermont I, de Cergy-Pontoise, de Marne-la-Vallée, de Paris II, de Paris VI, de Poitiers, de Toulouse I et, dans un cadre juridique différent, de Corte.

Trois transferts de propriété ont eu lieu en 2011 (contre cinq annoncés28(*)) avec les universités les plus avancées dans la démarche : les universités de Clermont I, Toulouse I et Poitiers. Selon le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, une quatrième université devrait bénéficier de la dévolution du patrimoine en 2012.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette décision qui traduit le début de la mise en oeuvre d'une des dernières dispositions de la loi sur l'autonomie des universités votée en 2007.

(1) Des modalités de fixation des dotations à préciser

S'agissant du volet financier de la dévolution, il observe que le projet de loi de finances pour 2012 a prévu d'allouer spécifiquement 27,3 millions d'euros en AE et CP aux universités qui ont (ou qui vont) accédé(er) à l'autonomie immobilière :

- 6,1 millions d'euros pour l'université de Clermont I ;

- 10,8 millions d'euros pour l'université de Poitiers ;

- 5 millions d'euros pour l'université de Toulouse I ;

- le solde de 5,46 millions d'euros étant destiné à la quatrième université qui accèdera à l'autonomie en 2012, mais qui n'est pas encore connue à ce jour.

Selon les informations transmises par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ces crédits sont destinés à financer la contribution récurrente que l'Etat a prévu d'allouer aux universités bénéficiant du transfert de propriété pour le financement de la charge de renouvellement du patrimoine. Cette dotation serait établie à partir des besoins en surface liés à l'activité actuelle de l'établissement auxquels s'applique un forfait en euros par m2 déterminé à partir d'une expertise extérieure menée par un groupement de consultants spécialisés dans l'immobilier. Elle est susceptible d'évoluer en fonction de l'activité et des résultats de gestion obtenus.

Au regard de ces éléments communiqués par le ministère, votre rapporteur spécial se félicite que le schéma financier présenté à l'occasion de son rapport d'information29(*) consacré à la dévolution du patrimoine aux universités ait ainsi été globalement retenu.

Il note cependant qu'était également prévue, à côté de cette contribution annuelle, le cas échéant, une « soulte » d'un montant variable selon les établissements, versée sur une durée limitée et comprenant notamment les travaux préalables de mise en sécurité prévus par la loi LRU.

Il rappelle, en outre, qu'il avait émis, avec Jean Léonce Dupont, co-rapporteur du rapport précité, plusieurs observations, présentées dans l'encadré ci-dessous, s'agissant tant de la contribution annuelle récurrente que de la « soulte ».

Il avait notamment suggéré que, s'agissant des produits de cessions, une partie de ces produits soit mutualisée afin de contribuer au financement du coût global de la dévolution.

Les éléments transmis dans le cadre du questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial ne permettent pas de savoir précisément dans quelle mesure il a été tenu compte de ces recommandations. Il serait donc opportun que lors du débat en séance publique, le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, dresse un bilan de la dévolution du patrimoine aux trois premières universités retenues en 2011 et apporte des précisions supplémentaires sur le schéma de financement retenu.

Extraits du rapport de votre rapporteur spécial : « Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ? »


· « S'agissant de la contribution annuelle :

« Le mode de calcul de la contribution annuelle recueille l'approbation de vos rapporteurs dans la mesure où la référence à une surface cible permet de prendre en compte l'hétérogénéité des situations et de procéder à des rééquilibrages.

« Toutefois, ils émettent les réserves suivantes :

« - cette méthode de calcul pose la question de la prise en compte des surfaces dont la construction est programmée (CPER 2007-2013). En effet, le modèle semble figer la surface nationale de référence (15,3 millions de m2 en 2010), ce qui signifierait que les établissements devraient alors assumer sur leurs ressources propres les charges afférentes aux nouvelles surfaces ;

« - l'activité de l'établissement n'est corrélée ni à la valeur des biens transférés, ni à la qualité du bâti. Dès lors comment s'assurer que cette contribution sera suffisante pour assurer a minima la couverture des dotations comptables d'amortissement ? 

« - l'activité de l'établissement peut évoluer rapidement alors que les charges d'amortissement restent identiques. En effet, si les effectifs publiant ne sont réactualisés que tous les quatre ans dans le cadre du modèle d'allocation SYMPA, les effectifs étudiants présents aux examens évoluent chaque année. Vos rapporteurs s'interrogent sur la nécessité ou non de lisser a minima l'évolution des effectifs étudiants, interrogation déjà posée lors de leur rapport sur la mise en place de SYMPA.


· « S'agissant de la « soulte :

« La seule méthode de calcul à l'activité ne permet ni de définir objectivement et équitablement entre les universités la participation du ministère aux travaux de gros entretien-renouvellement, ni de prendre en compte la capacité d'autofinancement des établissements. Or il apparait à vos rapporteurs que les universités qui détiennent des marges de manoeuvre en termes de rationalisation, que ce soit sur le patrimoine transféré, ou sur leur patrimoine propre, ne sont pas dans la même situation que celles dont la surface nécessiterait d'être augmentée.

« Le ministère propose d'allouer une soulte, c'est à dire une enveloppe au moment de la dévolution qui servirait de solde de tout compte. Vos rapporteurs approuvent le principe d'une enveloppe séparée de la contribution annuelle, mais ils jugent nécessaire de mieux la définir et ne pas l'assimiler nécessairement à un solde de tout compte.

« L'attribution d'un telle enveloppe, qui ne serait pas de droit, aurait le mérite, selon vos rapporteurs, de formaliser à un moment donné dans un souci d'équité, la prise en compte :

« - des efforts relatifs accomplis par les universités, notamment dans le cadre de l'élaboration du schéma directeur ou du projet d'établissement ;

« - des différences entre établissements des besoins de gros entretien-renouvellement, même s'il est probable que le patrimoine de chaque université comprend aussi bien des bâtiments récents ou en bon état, que des locaux vétustes ;

« - de l'impact des opérations Campus, qui ne concernent pas la totalité du patrimoine universitaire30(*), et de celle du plateau de Saclay ;

« - de la capacité d'autofinancement des établissements. Celle-ci doit être renforcée, non seulement grâce aux ressources propres dégagées sur d'autres actions (valorisation des brevets, fondations, logements étudiants, formation continue), mais aussi par la rationalisation de leur parc immobilier, transféré ou détenu en propre. Néanmoins, s'agissant des produits de cession, vos rapporteurs suggèrent, dans un souci d'équité, qu'une partie de ces produits soit mutualisée afin de contribuer au financement du coût global de la dévolution.

« Vos rapporteurs souhaitent ainsi que cette enveloppe :

« - soit définie en fonction de critères qualitatifs formalisés, prenant aussi bien en compte le passé que l'avenir ;

« - soit suivie de la mise en place d'un dialogue régulier entre l'Etat et chaque université, notamment dans le cadre du contrat quadriennal, afin d'évaluer le processus et de prendre en compte la dynamique de l'établissement. »

(2) La question de la soutenabilité financière de la dévolution du patrimoine immobilier des universités

En outre, votre rapporteur spécial rappelle que la dévolution, si elle était demandée par l'ensemble des universités, ne manquerait pas de poser une question de soutenabilité financière.

Lors de sa mission de contrôle, le coût d'un transfert global du patrimoine immobilier était encore incertain, mais il nécessitait, en tout état de cause, un effort supplémentaire de l'Etat d'au moins 125 millions d'euros par an en l'absence d'autres sources de financement (cf. encadré suivant).

Votre rapporteur spécial souhaite que l'examen de la présente mission en séance publique soit également l'occasion pour le Gouvernement de faire part d'une réactualisation de ce chiffrage.

Un effort supplémentaire d'au moins 125 millions d'euros par an en cas de transfert global de l'ensemble du patrimoine immobilier des universités : rappel du calcul de cette estimation en 2010


· Le coût brut de la dévolution, dans l'hypothèse d'un transfert généralisé du patrimoine immobilier, était évalué au minimum à 725 millions d'euros, soit :

- la contribution annuelle, estimée par le ministère à 725 millions d'euros par an. L'estimation du ministère se fondait sur l'évaluation du montant par m2 nécessaire à l'entretien correct du patrimoine ;

- le montant des travaux de mise en sécurité pris en charge par l'Etat au titre de l'article L. 719-14 du code de l'éducation. Aucune estimation annuelle n'était alors disponible à ce titre ;

- le montant de la « soulte » ou de l'enveloppe qualitative, hors travaux de mise en sécurité. Ce poste n'avait pas non plus pu être évalué.


· Le coût net de cette contribution était toutefois inférieur à ce montant puisque cette contribution avait vocation à suppléer certains crédits. Selon les informations alors communiquées, et quelle que soit la méthode retenue pour déterminer une dotation récurrente en faveur des établissements bénéficiant de la dévolution, celle-ci devait se substituer à l'inscription d'opérations dans les contrats de projets Etat-régions ainsi qu'à l'obtention de crédits de mise en sécurité, à l'exception des crédits prévus préalablement au transfert dans le cadre de la convention visant à mettre en sécurité le patrimoine, prévue par la loi LRU.

A titre de comparaison, l'effort de l'Etat en matière immobilière, hors crédits de maintenance et logistique, s'élevait dans le la loi de finances initiale pour 2010 à environ 600 millions d'euros, dont 270 millions d'euros au titre des CPER et 193 millions d'euros de crédits de paiement en faveur de Jussieu.


· La différence entre le coût net annuel et le coût brut annuel était donc a minima de l'ordre de 125 millions d'euros, ce qui représentait un effort non négligeable.

c) L'opération Campus : un suivi délicat
(1) Les différentes phases de sélection

Annoncée lors d'une intervention télévisée le 29 novembre 2007 par le président de la République, l'opération Campus doit financer l'émergence d'une dizaine de campus de niveau international par la remise à niveau du patrimoine immobilier universitaire. Cette opération vise à requalifier et à redynamiser les campus existants pour créer des campus de standard international, dotés d'une forte visibilité internationale. Elle doit être réalisée via des contrats de partenariats publics-privés.

Plusieurs vagues de sélection de projets ont eu lieu :

un appel à projets a, tout d'abord, été lancé par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche en février 2008, avec pour objectif de sélectionner dix projets qui répondent aux critères d'un cahier des charges. Un comité composé de personnalités qualifiées indépendantes a sélectionné ces projets qui impliquent 39 universités, 37 écoles, tous les principaux organismes de recherche, et concernent 650 000 étudiants et 21 000 chercheurs publiant, dans sept régions. Il s'agit des sites d'Aix-Marseille, Bordeaux, Grenoble, Lyon, Montpellier, Strasbourg, Toulouse, et, en Ile-de-France, des campus Condorcet Paris-Aubervilliers, Saclay et Paris-Centre ;

- postérieurement à la sélection opérée par le comité d'évaluation, le Gouvernement a décidé d'octroyer également le label Campus aux projets lillois et lorrain ;

- enfin, il a également conféré les labels « campus prometteur » à des propositions formulées par les universités de Rennes, Clermont-Ferrand, Nantes, Nice, Paris-Est, et « campus innovant » aux universités de Cergy-Pontoise, Dijon, Le Havre et Valenciennes.

(2) Des sources de financement diverses

Ces différentes vagues de projets ne sont pas financées de la même manière et font appel, pour partie, à des crédits extra-budgétaires.


· Ainsi, le financement des dix premiers projets sélectionnés repose sur une dotation non consommable à hauteur de 5 milliards d'euros issue, d'une part, de la vente par l'Etat d'une partie des titres d'EDF (pour 3,7 milliards d'euros) et, d'autre part, de l'emprunt national (pour 1,3 milliard d'euros).

L'ensemble des fonds a été transféré à l'ANR qui les a déposés auprès du Trésor en contrepartie d'une rémunération annuelle fixée à un taux de 4 %. Ce taux résulte de la moyenne pondérée de :

- la rémunération de la dotation représentative du produit de la vente d'une partie des titres EDF, soit 3,686 milliards d'euros, au taux de 4,25 % ;

- la rémunération de la fraction de l'emprunt affectée à l'opération Campus, soit 1,3 milliard au taux de 3,413 %. Ce dernier chiffre correspond au taux de rémunération des fonds non consomptibles alloués au programme d'investissements d'avenir, défini par un arrêté du 15 juin 2010 fixant les ouvertures des comptes sur lesquels seront déposés les fonds versés à partir des programmes créés par la loi n° 2010-237 de finances rectificative du 9 mars 2010 et les modalités de leur rémunération.

Votre rapporteur spécial rappelle que seuls les intérêts produits par la rémunération de la dotation sur un compte du Trésor seront directement utilisés au financement des opérations immobilières.

Le tableau ci-dessous présente les dotations affectées à chaque Campus et les revenus prévisionnels de ces dotations qui seront dédiés au paiement de redevances de contrats de partenariat public-privé (PPP).

Dotations des opérations Campus

(en millions d'euros)

Campus

Dotation

Revenus annuels prévisionnels1

Lyon

575

23

Strasbourg

375

15

Saclay

850

34

Bordeaux

475

19

Aix Marseille

500

20

Montpellier

325

13

Grenoble

400

16

Condorcet

450

18

Toulouse

350

14

Paris-centre

700

28

Dont PRES Paris Cité

200

8

Dont PRES Sorbonne Universités

130

5,2

Dont PRES Hautes études Sorbonne Arts et Métiers

100

4

Dont PRES Paris Sciences et Lettres

70

2,8

Dont CROUS de Paris

150

6

Dont Cité internationale universitaire de Paris

50

2

Total

5 000

200

1Sur la base d'un taux d'intérêt de 4 %.

Source : d'après les données du MESR


· Ces dotations ne constituent cependant pas les seules sources de financement de l'Opération Campus :

- la loi de finances rectificative pour 2011 du 9 mars 2011 a ainsi ouvert un milliard d'euros supplémentaires, intégralement consommable, au bénéfice de l'opération Campus du plateau de Saclay ;

- s'agissant des opérations des Campus de Lille et de Lorraine, des « campus prometteurs » et des « campus innovants », intervenus après la première sélection, ce sont des crédits budgétaires qui viendront les financer, selon la répartition prévisionnelle suivante :

Crédits budgétaires prévisionnels en vue du financement des opérations campus de Lille et de Lorraine, des « campus prometteurs » et des « campus innovants »

Campus de Lille

110 millions d'euros

Campus de Lorraine

90 millions d'euros

Campus prometteur de Paris Est

50 millions d'euros

Autres campus prometteurs (Rennes, Clermont-Ferrand, Nantes, Nice)

120 millions d'euros

(30 millions d'euros chacun)

Campus innovants (Cergy-Pontoise, Dijon, Le Havre, Valenciennes)

80 millions d'euros

(20 millions d'euros chacun)

Campus du Mirail à Toulouse31(*)

175 millions d'euros

Total

625 millions d'euros

Source : d'après les données du MESR

- le plan de relance de l'économie engagé en 2009 a également été sollicité à hauteur de 75 millions d'euros pour le financement de l'ingénierie des opérations ;

- enfin, des apports des collectivités territoriales doivent abonder le financement des PPP ou assurer le financement d'opérations complémentaires aux PPP sous maîtrise d'ouvrage classique, selon la répartition prévisionnelle suivante :

Financements des collectivités territoriales dans le cadre de l'opération Campus

Site

Convention de site

Financement des collectivités (en millions d'euros)

Région

Départ.

Agglo.

Autre

Total

Aix-Marseille

En instance de signature

33,0

-

2,0

5,0

40,0

Bordeaux

En instance de signature

200,0

-

-

-

200,0

Bretagne

En instance de signature

30,0

-

-

-

30,0

Cergy-Pontoise

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Clermont-Ferrand

Convention signée

4,0

2,0

2,0

-

8,0

Dijon

Convention signée

21,0

-

20,0

4,0

45,0

Grenoble

En instance de signature

85,0

-

40,0

10,5

135,5

Le Havre

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Lille

Convention signée

33,0

-

30,0

-

63,0

Lorraine

Discussion en cours

35,0

17,5

17,5

-

70,0

Lyon

En instance de signature

85,0

35,8

32,0

-

152,8

Montpellier

Convention signée

162,0

-

5,5

-

167,5

Nantes

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Nice

Discussion en cours

8,0

12,0

10,0

 

30,0

Paris-Centre

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Paris-Condorcet

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Paris-Est

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Saclay

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Strasbourg

En instance de signature

25,0

14,0

25,0

-

64,0

Toulouse

Convention signée

25,0

-

10,0

17,0

52,0

Valenciennes

Convention signée

6,0

-

7,2

-

13,2

Total

 

752,0

81,3

201,2

36,5

1 071,0

Source : Cour des comptes, note d'exécution budgétaire 2010 relative à la présente mission - données février 2011

Il est, enfin, à noter que par leur nature même, certaines réalisations intervenant dans le cadre de l'opération Campus devraient aussi générer des ressources contribuant à leur propre financement : restaurants et résidences d'étudiants ou de chercheurs.

Au regard des montants prévisionnels de crédits annoncés en faveur des différentes vagues de l'opération Campus, peu ont été, jusqu'à présent, effectivement versés aux établissements et, au final, consommés par ces derniers. Ainsi, selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche :

- sur les 75 millions d'euros inscrits au plan de relance, 72,5 millions d'euros ont été versés par l'Etat aux établissements bénéficiaires en 2009 et 2010. Au 30 septembre 2011, ces établissements avaient engagé ces moyens à environ 60 % et effectué des paiements pour environ 30 % des sommes reçues. Selon le ministère, ces « crédits » devraient être totalement engagés avant la fin de l'année 2012 par la majorité des établissements et dépensés à plus de 50 %. Quant aux crédits alloués à l'administration centrale au titre de la prise en charge d'actions de formation et de développement d'instruments ou de référentiels communs (2,5 millions d'euros), la totalité devrait être engagée et payée avant la fin de l'année 2012 ;

- s'agissant des PPP « budgétaires » de l'opération Campus pour lesquels une enveloppe d'environ 625 millions d'euros a été annoncée, 1,4 million d'euros en AE et 0,7 million d'euros en CP ont été inscrits en 2010 sur le programme 150, de même que 1,6 million d'euros en AE et 0,4 million d'euros en CP pour 2011. Ces sommes étaient destinées à financer les frais d'ingénierie de projet et de procédure du PPP du Mirail à Toulouse, ainsi que les frais de procédure du campus innovant de l'Université de Bourgogne. En 2012, 3,5 millions d'euros sont prévus pour ces deux mêmes opérations ;

- quant aux financements extra-budgétaires, les intérêts perçus par l'ANR au titre de la rémunération des dotations non-consomptibles avaient fait l'objet, au 31 octobre 2011, d'engagements à hauteur de 55 millions d'euros et de versements à hauteur de 36,9 millions d'euros. Selon le ministère, pour 2012, des décaissements à hauteur de 200 millions d'euros sont attendus. S'agissant de la dotation consomptible destinée au Plateau de Saclay (1 milliard d'euros), au 31 octobre 2011, elle aurait fait l'objet d'engagements à hauteur de 3,5 millions d'euros et de versements à hauteur de 0,9 million d'euros.

(3) Des risques financiers de dérapage ?

Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2010, la Cour des comptes insiste, rejoignant en ce sens les observations de votre rapporteur spécial formulées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, sur le manque de clarté des modalités de financement de cette opération qui repose sur des montages financiers complexes impliquant de multiples acteurs.

Compte tenu de l'ampleur des opérations envisagées, la Cour invite, d'une part, à élaborer des scenarii financiers devant permettre d'apprécier les risques financiers potentiels des projets et, d'autre part, à compléter le dispositif d'évaluation des opérations programmées.

Votre rapporteur spécial s'associe à ces deux préconisations et souhaite que l'examen de la présente mission en séance publique soit l'occasion pour le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche de dresser un bilan consolidé précis de cette opération et de faire part de ses observations quant aux avertissements et recommandations de la Cour des comptes.

Il s'interroge plus généralement, compte tenu de la situation économique actuelle, sur la capacité des différents acteurs à trouver des « prêteurs », ainsi que sur la capacité des collectivités territoriales à respecter leurs engagements de co-financement étant donné les contraintes qui pèsent sur les budgets locaux.


* 26 Communiqué de presse du 13 septembre 2011 - « Rentrée universitaire 2011-2012 : la concrétisation du changement ».

* 27 Rapport d'information de Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont, fait au nom de la commission de la culture et de la commission des finances n° 532 (2008-2009) - 7 juillet 2009.

* 28 Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche avait annoncé, le 5 novembre dernier, les cinq universités autorisées à devenir propriétaires de leur patrimoine en 2011 : il s'agissait des universités de Clermont 1, Corte, Paris 6, Poitiers et Toulouse 1.

* 29 Rapport n° 578 (2009-2010), « Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ? », rapport de Philippe Adnot et Jean Léonce Dupont.

* 30 Seuls 500 000 m2 sont concernés sur 15,3 millions de m2 propriété de l'Etat.

* 31 Ces crédits sont rattachés à l'opération Campus de Toulouse.