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Projet de loi de finances pour 2012 : Recherche et enseignement supérieur

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

B. PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

(Rapporteur spécial : Philippe Adnot)

Le programme 231 finance les actions concourant d'une part, à favoriser l'égalité d'accès à l'enseignement supérieur (aides sociales, résidence universitaire) et, d'autre part, à assurer un suivi sanitaire de la population étudiante ainsi que le développement des activités sportives, culturelles et associatives.

1. Les principaux chiffres

Ce programme regroupe, pour 2012, 2,17 milliards d'euros d'AE et 2,16 milliards d'euros en CP auxquels il convient d'ajouter 7 millions d'euros d'AE et 5,5 millions d'euros de CP issus de fonds de concours. Il représente 8,5 % des CP de la mission.

Les crédits de paiement du programme augmentent de 4,1 % par rapport à 2011. Cette évolution résulte notamment de la montée en charge des mesures nouvelles en faveur de l'accompagnement social des étudiants.

Le programme se scinde en quatre actions dont les crédits sont répartis de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2012

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Aides directes

1 747 108 954

1 747 108 954

80,6

Aides indirectes

279 218 615

276 638 615

12,7

Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives

61 625 168

61 625 168

2,8

Pilotage et animation du programme

83 199 108

83 199 108

3,9

Total

2 171 151 845

2 168 571 845

100,0

Source : projet annuel de performances pour 2012 de la présente mission

2. La justification des crédits

A titre liminaire, votre rapporteur spécial rappelle que, depuis la loi de finances pour 2010, l'ensemble des crédits de personnel relevant du titre 2, ainsi que les emplois rattachés, ont été transférés au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ».

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement sur ce programme s'élèvent à 321,6 millions d'euros en AE et en CP, soit une diminution de plus 20 % par rapport à 2011 (qui s'explique par un transfert de crédits vers le titre 7, comme cela sera précisé dans la suite du présent rapport).

Elles correspondent à hauteur de 318,4 millions d'euros à la subvention pour charge de service public allouée par l'Etat au réseau des oeuvres universitaires et scolaires (soit le centre national des oeuvres universitaires et scolaires - CNOUS - et les 28 centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires - CROUS -).

Celle-ci est répartie comme suit :

- 17,49 millions d'euros en AE et CP pour la couverture de la rémunération et des charges connexes des personnels administratifs chargés de la gestion des aides directes aux étudiants (gestion du dossier social étudiant) ;

- 167,58 millions d'euros en AE et CP destinés à financer les dépenses relatives à la gestion des aides indirectes (logement et restauration universitaire), selon la répartition suivante : 154,1 millions d'euros pour la rémunération du personnel en charge de ce secteur ; 10,97 millions d'euros pour le logement et la restauration étudiants et 2,51 millions d'euros pour le système informatique du réseau et la formation des personnels du CNOUS et des CROUS affectés au logement et aux achats de restauration.

La dotation allouée au logement et à la restauration enregistre une forte baisse par rapport à 2011 (-80,63 millions d'euros), mais est « compensée » par l'inscription de 82,6 millions d'euros au titre de dépenses d'opérations financières sur l'action 2 du présent programme ;

- 50,10 millions d'euros en AE et CP pour couvrir les dépenses relatives aux secteurs de la santé, des activités sportives, socioculturelles et assurer le financement des mesures en faveur des étudiants handicapés à hauteur de 25,6 millions d'euros, soit une diminution 1,3 million d'euros par rapport à 2011 ;

- 83,2 millions d'euros en AE et CP, enfin, pour les rémunérations des personnels administratifs et le fonctionnement du CNOUS.

b) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention s'élèvent, quant à elles, à 1 743,8 millions d'euros en AE et CP, soit une augmentation de 5,2 % par rapport à 2011.

Cette majoration traduit notamment la montée en puissance de la réforme des bourses sur critères sociaux menée depuis 2008 qui a consisté à élargir le nombre de boursiers et à mettre en place un dixième mois de bourse afin de tenir compte de l'allongement de la scolarité. Cette dernière réforme a été progressivement mise en place sur les années universitaires 2010-2011 (versement d'un demi mois de bourse supplémentaire) et 2011-2012 (versement intégral du dixième mois de bourse).

Les dispositifs d'aide sociale en faveur des étudiants, qui couvrent près de la totalité des dépenses d'intervention du programme, bénéficient des crédits suivants :

1 608,91 millions d'euros sont consacrés aux bourses sur critères sociaux, soit 81,3 millions d'euros de plus qu'en 2011 ;

51,72 millions d'euros (contre 49,3 millions d'euros en 2011) sont destinés aux aides au mérite (aide de 1 800 euros par an attribuée aux étudiants en licence et master en complément de la bourse sur critères sociaux). Pour 2012, un contingent de 28 730 étudiants est attendu ;

2,29 millions d'euros continuent de financer l'ancien dispositif des bourses au mérite en voie d'extinction depuis la rentrée 2008-2009 ;

40 millions d'euros sont affectés au fonds national d'urgence qui permet de verser des aides ponctuelles ou annuelles (soit le niveau identique à celui fixé en 2011) ;

- enfin 25,7 millions d'euros financent les aides à la mobilité, soit une augmentation de 2 millions d'euros par rapport à 2011.

c) Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement du programme s'élèvent à 23 millions d'euros en AE et 20,5 millions d'euros en CP. Elles correspondent aux opérations de logement prévues au sein des CPER de l'enseignement supérieur.

L'enveloppe globale, prévue pour l'immobilier universitaire au titre des CPER 2007-2013, est de 194,9 millions d'euros pour le présent programme 231. Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, de 2007 à 2011, ce sont au total 96,19 millions d'euros en AE et 74,46 millions d'euros en CP qui ont été ouverts.

Pour 2012, sixième année d'exécution du CPER, les crédits prévus sont de 23,04 millions d'euros en AE et 20,46 millions d'euros en CP, soit une progression de 8,84 millions d'euros en AE et de 4,01 millions d'euros en CP par rapport à 2011.

Néanmoins, cette hausse des crédits doit être relativisée. Il est, en effet, à rappeler que les montants de crédits prévus par la LFI pour 2011 avaient enregistré une diminution sensible par rapport à la loi de finances initiale pour 2010 qui avait alloué à cette action 28 millions d'AE et 27 millions de CP.

Ce recul s'expliquait par l'impact du plan de relance qui avait permis en 2009 et 2010, par un abondement des lignes budgétaires destinées aux CPER, d'accélérer la mise en oeuvre des opérations prévues par ces derniers. Les moindres crédits prévus pour 2011 devaient ainsi s'analyser comme une mesure de « remboursement » des avances accordées dans le cadre du plan de relance qui, en ce qui concerne les CPER, n'avait pas vocation à apporter un financement complémentaire, mais à prendre en charge plus rapidement les actions prévues dans le contrat.

Compte tenu de l'ouverture des crédits 2012, le taux d'exécution en AE des CPER sera de 61 % à la fin 2012.

3. Les observations de votre rapporteur spécial
a) Le calibrage des crédits relatifs aux aides sociales

L'appréciation du calibrage des crédits relatifs aux aides sociales constitue un enjeu relativement important compte tenu des problèmes constatés depuis trois ans lors de la discussion des projets de loi de règlement.

(1) L'insuffisance de crédits constatés en 2008, 2009 et 2010

Lors de l'examen de la loi de règlement pour 2009, votre rapporteur spécial avait mis en avant une impasse structurelle budgétaire en ce qui concerne les aides sociales accordées aux étudiants.

En effet, l'exécution 2009 du programme « Vie étudiante » s'est révélée particulièrement problématique compte tenu de l'insuffisance de la programmation budgétaire initiale. Cette insuffisance avait déjà été constatée en 2008 et avait conduit à des reports de charges d'un montant de 18,6 millions d'euros sur 2009.

Outre l'apurement des reports de charge pratiqués de 2008 vers 2009, la gestion 2009 a été perturbée par trois éléments :

- une augmentation sensible, et supérieure aux prévisions du nombre de boursiers à la rentrée 2008 suite aux campagnes d'inscription menées par le ministère dans le cadre de la réforme des bourses ;

- l'attribution d'un dixième mois de bourse aux étudiants boursiers dont les examens avaient été reportés pour cause de blocage de leur université. Cette dépense de 11,1 millions d'euros n'était pas prévue dans la programmation initiale ;

- une nouvelle augmentation du nombre de boursiers à la rentrée 2009 non prévue dans la programmation initiale.

Malgré un décret de virement et le dégel de la réserve de précaution, la gestion 2009 s'est achevée par des reports de charges à payer en 2010 à hauteur de 64,1 millions d'euros.

Ces problèmes de gestion se sont traduits dans les résultats des indicateurs de performance. Le taux de paiement des bourses sur critères sociaux pour les mois de novembre et de décembre a diminué de 3,2 points en 2009 et le pourcentage d'étudiants ayant reçu le premier versement de leur bourse avant le 30 décembre est en retrait de 0,9 point.

Pour 2010, les difficultés ont persisté. En effet, outre des redéploiements de crédits au sein du programme, ces besoins supplémentaires ont nécessité une ouverture de crédits à hauteur de 97 millions d'euros en AE et en CP par décret d'avance32(*). Ces crédits sont venus compléter les 2 014 millions d'euros prévus sur le programme par la loi de finances initiale.

Outre des reports de charges de l'exercice 2009 sur l'exercice 2010, ces besoins supplémentaires ont résulté de l'augmentation du nombre de boursiers (pour 94,5 millions d'euros) et de la décision de verser un demi-mois de bourse supplémentaire dès la rentrée 2010-2011 (pour 78 millions d'euros).

(2) Une meilleure budgétisation en 2012 ?

Interrogée sur ces difficultés de gestion devant votre commission des finances le 16 juin 2010, Valérie Pécresse, alors ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, avait reconnu que la liquidation des bourses mettait en évidence une « impasse budgétaire structurelle ».


· Des prévisions délicates

A titre liminaire, il convient de souligner que les bourses sur critères sociaux constituent une dépense « à guichet ouvert », ce qui a pour conséquence d'entacher la prévision de dépenses d'un risque, compte tenu des déterminants de la dépense potentiellement fluctuants entre le moment de la construction budgétaire et celui de la réalisation effective de la dépense.

Ainsi, le nombre d'étudiants, mais plus encore leur répartition entre échelons, ont sensiblement varié ces dernières années, en raison de facteurs aussi bien endogènes (liés aux politiques volontaristes du Gouvernement en faveur des aides sociales ou de lutte contre l'échec en premier cycle), qu'exogènes comme la situation économique du foyer de rattachement de l'étudiant.

Par ailleurs, le versement des bourses est lié à la réception effective de l'inscription de l'étudiant qui peut arriver plus tardivement dans l'année, même si les délais ont été fortement réduits avec la mise en place d'interface entre les logiciels de gestion des bourses et de gestion des inscriptions.

Enfin, il peut être constaté de nouvelles entrées au-delà du mois de décembre. Chaque année, il existe en effet des dossiers de demandes de bourses dont l'instruction à l'issue de l'année civile n'est pas achevée pour des raisons techniques (dossiers incomplets, justificatifs non fournis par le demandeur ou en attente de production). Dans ce cas, les bourses correspondantes ne sont mises en paiement qu'au début du deuxième trimestre, soit sur l'exercice budgétaire suivant.


· Les crédits relatifs aux bourses sur critères sociaux pour 2012

Le projet de loi de finances pour 2012 prévoit une nouvelle augmentation des crédits en faveur des bourses sur critère sociaux (de l'ordre de 81,3 millions d'euros), après une hausse l'an dernier de 108,7 millions d'euros.

Ce montant (1 608,91 millions d'euros) a été calculé à partir d'une évaluation du nombre de boursiers à la rentrée 2011-2012, puis de la rentrée 2012-2013, l'année budgétaire étant étalée sur deux rentrées universitaires.


· Pour le premier semestre 2012, l'effectif prévisionnel des étudiants bénéficiant d'une aide est de 592 429 boursiers, soit un effectif équivalent à celui constaté pour l'année universitaire 2010-2011. En tenant compte du report de charges lié aux dossiers complets remis tardivement, la dépense prévisionnelle de bourses sur critères sociaux pour le premier semestre 2012 (janvier à août 2012 de l'année universitaire 2011-2012), est évaluée à 1 066,12 millions d'euros.


· Pour l'année universitaire 2012-2013, il est prévu un effectif de boursiers stable par rapport à 2011-2012. Toutefois, pour le premier quadrimestre, soit de septembre à décembre 2012, il est tenu compte des dossiers de demandes de bourses dont l'instruction à l'issue de l'année civile n'est pas achevée pour des raisons techniques (dossiers incomplets, justificatifs non fournis par le demandeur ou en attente de production). Dans ce cas, les bourses correspondantes ne sont mises en paiement qu'au début du deuxième trimestre, soit sur l'exercice budgétaire suivant. Ainsi la dépense prévisionnelle pour le second semestre 2012 est calibrée à hauteur de 542,8 millions d'euros.

Au moment de l'examen de la présente mission en commission - le 16 novembre dernier -, votre rapporteur spécial estimait qu'un effort avait été fait pour la programmation des dépenses liées aux bourses sur critères sociaux depuis 2011. Il souhaitait néanmoins que lors de l'examen de la présente mission en séance publique, le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche fournisse les premiers éléments relatifs à l'exercice 2011, ce que ne permettaient pas d'apprécier les réponses à son questionnaire budgétaire.

Depuis lors, un nouveau projet de décret d'avance a été transmis à votre commission des finances (le 22 novembre dernier) prévoyant notamment l'ouverture de 43,4 millions d'euros en AE et en CP, afin de compléter les crédits nécessaires au paiement des bourses sur critères sociaux. Selon le rapport de motivation du Gouvernement, le contexte économique actuel aurait contribué à accroître les besoins de financement au titre des bourses, en raison notamment d'une augmentation du nombre de boursiers.

Votre rapporteur spécial prend acte, une nouvelle fois, du défaut de prévision initiale de ce poste de dépenses. Il s'interroge néanmoins sur la programmation de ces dépenses pour 2012, celle-ci ayant été calibrée à partir d'une hypothèse de stabilisation des effectifs boursiers par rapport à 2011.

b) Le logement étudiant

La priorité donnée au logement étudiant a été réaffirmée lors de la Conférence nationale sur le logement étudiant du 5 avril 2011 avec un objectif de doublement de l'offre totale de logements étudiants d'ici 2020. Pour la rentrée 2011-2012, 169 000 places étaient disponibles dans le réseau des oeuvres universitaires et scolaires33(*).

(1) Un bilan des cinq dernières années

Il est à rappeler que l'objectif fixé par le plan gouvernemental en faveur du logement étudiant, à la suite du premier rapport de notre collègue député Jean-Paul Anciaux, visait à réaliser 7 000 réhabilitations par an et 5 000 constructions.

Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, au total sur les cinq dernières années (2007-2011), 30 763 logements étudiants ont été réhabilités et 14 520 nouveaux logements construits.

Réhabilitation et constructions de logements étudiants

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Total

Réhabilitations

3 715

4 674

3 637

5 458

5 854

4 989

8 523

5 939

4 178

46 967

Constructions34(*)

946

1 961

1 630

1 019

3 891

2 395

3 007

4 208

4 104

22 923

Source : MESR

Quant aux sommes mobilisées pour financer cet effort, elles se répartissent comme suit :

Moyens financiers mobilisés par le réseau des oeuvres universitaires et scolaires pour les réhabilitations de logements

(en millions d'euros)

 

2007

2008

2009

2010

2011

Total mobilisé par le réseau CROUS

78,00

102,00

81,70

85,50

73,60

Dont ressources propres et emprunt

33,00

40,00

29,4

26,00

19,60

Dont contribution du programme 231

45,00

62,00

52,30

59,50

54,00

Total « Autres »

25,00

4,00

27,26

43,68

20,00

Dont CPER part Etat (en CP)

25,00,

4,00

17,00

27,00

20,00

Dont Plan de relance de l'économie

-

-

10,26

16,68

-

Source : projet annuel de performances pour 2012 de la présente mission

Pour 2012, il est prévu d'allouer au réseau CROUS une dotation en fonds propres de 82,6 millions d'euros en AE et CP pour le logement et la restauration des étudiants.

(2) Les observations de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial se félicite de la montée en charge des opérations de réhabilitation et de construction de logement social étudiant, ceci d'autant plus qu'il avait attiré l'attention, à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement et rapport de gestion pour 2010, sur les résultats peu satisfaisants des indicateurs de performance relatifs au logement étudiant :

- le nombre de places pour 100 étudiants boursiers en 2010 avait diminué par rapport au niveau des années 2008 et 2009 pour atteindre 28,4 (contre 33,22 en 2008 et 30,2 en 2009) : ce résultat s'expliquait par l' « effet ciseaux » observé entre, d'une part, la forte progression du nombre d'étudiants boursiers et, d'autre part, une augmentation de moindre ampleur du nombre de places offertes ;

- s'agissant de la qualité du logement étudiant, la note d'ensemble moyenne de 3 sur 5 en 2010 reflétait des tendances variées : l'appréciation des étudiants logés en résidence universitaire était notamment assez sévère.

Votre rapporteur spécial rappelle néanmoins que d'autres formules de financement et d'autres acteurs peuvent être sollicités en matière de logement étudiant. En particulier, les collectivités devraient être intéressées par une catégorie de logement qui peut être prise en compte dans leur quota de logements sociaux. En outre, la réalisation du « plan Anciaux » pourrait être améliorée en confiant la construction et la rénovation des bâtiments à des organismes dont c'est le métier, par exemple les offices HLM.


* 32 Décret d'avance du 30 novembre 2010.

* 33 Données prévisionnelles du projet annuel de performances pour 2012 de la présente mission.

* 34 Concernant les constructions, il ne s'agit que des constructions de logements sociaux gérés par les CROUS. Si on ajoute le nombre de logements sociaux créés et gérés hors CROUS (par des bailleurs sociaux ou des associations), les chiffres sont les suivants pour les années 2004 à 2012 : 946, 1 961, 1 630, 3 208, 3 891, 3 808, 4 934, 5 862, 4 104.