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Projet de loi de finances pour 2012 : Ville et logement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ville et logement ( rapport général - première lecture )

IV. EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 64
(Art. 44 octies A, 1383 C bis, 1466 A du code général des impôts, art. 12, 12-1 et 13 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville)

Prorogation et amélioration du dispositif d'exonérations fiscales et sociales accordées aux employeurs situés en zone franche urbaine (ZFU)

Commentaire : le présent article vise à proroger jusqu'au 31 décembre 2014 le régime fiscal et social des zones franches urbaines en renforçant les conditions liées à l'emploi local.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DES ZONES FRANCHES URBAINES

1. Trois générations successives

Les zones franches urbaines (ZFU) visent à favoriser l'installation d'entreprises par un dispositif d'exonération fiscales et sociales. La mise en place du dispositif est caractérisée par trois vagues successives : le 1er janvier 1997, une première génération de 44 zones franches (dont 38 en métropole) a été créée ; le 1er janvier 2004, 41 nouveaux quartiers bénéficiaient du dispositif ; enfin, 15 nouvelles ZFU dites de « troisième génération » (dont 14 en métropole) ont été créées à compter du 1er août 2006 par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.

Les ZFU sont, aujourd'hui, au nombre de 100 (dont 93 en métropole). Le périmètre de certaines zones franches de première et de seconde génération a été modifié par les décrets n° 2007-894 et 2007-895 du 15 mai 2007.

2. Des avantages fiscaux et sociaux

Les entreprises de moins de 50 salariés exerçant une activité économique de proximité, qui se créent ou s'implantent dans les zones franches urbaines, bénéficient d'un dispositif d'exonérations de charges sociales et fiscales.

Pour le volet social, l'entreprise bénéficie d'une exonération des cotisations sociales patronales de sécurité sociale (maternité, invalidité, décès et vieillesse) lorsque la rémunération du salarié employé en CDI et CDD d'au moins douze mois est inférieure ou égale à 1,4 SMIC. Au-delà de ce seuil, le montant de l'exonération régresse jusqu'à s'annuler lorsque la rémunération atteint 2 SMIC. Les artisans, commerçants et chefs d'entreprise ayant la qualité de travailleur indépendant pour les activités existantes en ZFU bénéficient sous certaines conditions d'une exonération de cotisations sociales personnelles maladie-maternité. Ce régime d'exonérations sociales s'applique également aux associations, mais exclusivement pour les salariés qui résident dans la ZFU ou une ZUS de l'agglomération dans laquelle la ZFU est implantée et dans la limite de 15 salariés. A partir de la troisième embauche, il est par ailleurs fait obligation à ces entreprises d'embaucher ou d'employer au moins un tiers de leurs salariés parmi les habitants des ZUS. A l'issue des cinq années d'exonération à taux plein, l'entreprise choisit de bénéficier soit d'une exonération ZFU dégressive pendant trois ou neuf ans suivant la taille de l'entreprise, soit du dispositif d'allégement général des charges (dit « dispositif Fillon »). Pour les entreprises de plus de 5 salariés, l'exonération est dégressive sur trois ans (60 % la première année ; 40 % la seconde ; 20 % la troisième) ; pour les entreprises de moins de 5 salariés, la sortie s'effectue sur neuf ans (60 % les cinq premières années, 40 % les deux années suivantes ; et 20 % les deux dernières années).

En ce qui concerne le volet fiscal, l'entreprise bénéficie d'une exonération de la contribution économique territoriale (CET)15(*), d'une exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties, d'une exonération des cotisations au fonds national d'aide au logement (FNAL) et de versement transport et d'une exonération d'impôts sur les bénéfices (impôt sur les sociétés, impôt sur le revenu). A l'issue des cinq années d'exonération à taux plein, les entreprises bénéficient d'une exonération partielle de l'impôt sur les bénéfices, à taux dégressif pendant neuf années supplémentaires (60 % pendant les cinq années suivantes, 40 % les sixième et septième années et 20 % les deux dernières années) ainsi que d'un abattement dégressif de la CET pendant trois à neuf ans (selon que l'entreprise emploie plus ou mois cinq salariés).

Les avantages fiscaux du régime ZFU sont comptabilisés au titre des aides soumises au plafond résultant du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis (soit 200 000 euros d'aides publiques accordées pour une même entreprise sur une période de trois exercices fiscaux consécutifs).

B. UN BILAN ENCOURAGEANT

En application de la loi « Ville et rénovation urbaine » du 1er août 2003, le rapport préparé par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) rend compte annuellement de l'évolution des zones franches urbaines. Les données détaillées du rapport 2011 montrent que le dispositif des ZFU a favorisé la création et le développement des entreprises dans des quartiers d'habitat social, dont la revitalisation économique est essentielle pour la diversification de leurs fonctions, l'amélioration de la qualité de vie quotidienne de leurs habitants et leur accès à l'emploi. Les meilleurs résultats sont enregistrés dans les zones franches urbaines où la mise en oeuvre du dispositif d'exonérations fiscales et sociales a été accompagnée, dès le départ et de manière constante, par une véritable politique coordonnée d'accueil et de soutien aux entreprises, s'appuyant sur des partenariats forts entre les communes concernées et leurs groupements, l'Etat et les acteurs du développement économique.

Le bilan des ZFU s'apprécie en termes d'activités et d'emploi.

1. Les résultats positifs des installations d'entreprises

Toutes ZFU confondues, on comptait, au 1er janvier 2010, 61 568 établissements, dont 32 066 établissements dans les ZFU de 1ère génération, 22 952 dans celles de 2ème génération et 6 550 dans celles de 3ème génération.

Les taux d'installation de nouveaux établissements sont supérieurs dans les ZFU comparativement aux unités urbaines de référence.

Taux d'installation16(*) en ZFU et dans les unités urbaines

Années

ZFU 1ère génération

ZFU 2ème génération

ZFU 3ème génération

ZFU

Unité urbaine

ZFU

Unité urbaine

ZFU

Unité urbaine

2005

20,2

14,4

23,3

15,7

   

2006

23,7

14,5

24,1

14,4

21,4

16,5

2007

23,4

16,1

26,9

16,0

28,0

16,0

2008

21,7

16,1

25,1

16,0

24,1

16,1

2009

24,2

22,0

30,3

21,7

27,2

21,8

Source : ONZUS 2010

Les créations représentent en moyenne, en 2010, 79,4 % des installations recensées, soit une part légèrement inférieure aux unités urbaines environnantes (81,1 %). Cette part des créations est en légère progression par rapport à 2009 (+ 0,8 point), mais c'est surtout entre 2008 et 2009, avec la mise en place du régime de l'auto-entrepreneur, que la progression a été la plus importante.

2. Pour les effectifs salariés : un atténuateur des effets de la crise

En 2009, le nombre d'emplois salariés a été de plus de 307 000 dans l'ensemble des ZFU, soit une baisse de 1,1 % par rapport à 2008, en prenant en compte le nouveau champ des ZFU étendu en 2007. Toutefois cette diminution n'est pas homogène. Les ZFU de 1ère et 3ème génération enregistrent ainsi des nettes baisses du nombre de leurs salariés (-2,7 % et -8,0 %) tandis que les ZFU de 2ème génération bénéficient d'une hausse sensible (+3,1 %).

Compte tenu de l'impact de la crise économique durant l'année 2009, ces résultats peuvent être considérés comme satisfaisants et il fait peu de doute que le régime dérogatoire des ZFU a atténué les conséquences de la crise économique sur l'emploi dans les quartiers bénéficiaires.

Effectif de salariés dans les ZFU de 2006 à 2009

 

2006

2007

2008

2009

 

Sans prise en compte des extensions 2007

Avec prise en compte des extensions 2007*

ZFU de 1ère génération

154 319

160 126

158 590

167 082

162 531

Evolution (%)

-

3,8

-1,0

-

-2,7

ZFU de 2ème génération

105 548

111 138

111 267

114 035

117 544

Evolution (%)

-

5,3

0,1

-

+ 3,1

ZFU de 3ème génération

27 991

29 939

29 637

29 637

27 257

Evolution (%)

-

7,0

-1,0

-

-8,0

Ensemble des ZFU

287 858

301 203

299 494

310 754

307 332

Evolution (%)

-

4,6

- 0,6

-

- 1,1

(*) L'extension de certaines ZFU de 1ère et 2ème génération en 2007, déjà intégrées dans les fichiers Sirene, a été prise en compte dans les résultats produits par les fichiers 2008 et 2009 de l'emploi salarié (bases CLAP). Le champ retenu des salariés a donc été étendu sur ces deux dernières années provoquant ainsi une rupture de série avec les années précédentes.

Source : répertoire Clap, Insee Calculs : Onzus

C. UN COÛT MAÎTRISÉ

Le tableau suivant présente le coût pour l'Etat des dispositifs fiscaux et sociaux applicables dans les ZFU.

Coût du dispositif ZFU (en millions d'euros)

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Exonération d'impôt sur les bénéfices

130

170

100

135

180

200

195

Exonération de l'imposition forfaitaire annuelle

5

-

5

5

5

3

1

Exonération de taxe professionnelle

75

65

65

61

74

60

57

Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties

15

10

11

9

15

9

9

Exonération de cotisations sociales patronales

280

281

291

337

318

247

190

Total brut ZFU

505

526

472

547

592

519

452

Source : DGFIP (exonérations fiscales) ACOSS (exonérations sociales)

Il permet de constater que la diminution du coût du dispositif se poursuit depuis 2008. Celle-ci résulte surtout de la chute des montants liés aux exonérations de cotisations sociales patronales (- 57 millions d'euros) par rapport à 2009.

En 2011, la loi de finances initiale estimait à 249 millions d'euros le coût des exonérations fiscales et à 192,7 millions d'euros le montant des compensations des exonérations de charges sociales inscrites au programme 147 « Politique de la ville », soit un total de 441,7 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le dispositif des ZFU devait prendre fin au 31 décembre 2011 en application de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Dans un contexte où la situation économique et sociale des quartiers de la politique de la ville, et notamment la situation de l'emploi dans les zones franches urbaines (ZFU), se dégrade, un groupe de travail présidé par notre collègue député Eric Raoult a été mis en place en novembre 2010. Le rapport remis au ministre de la ville le 13 juillet proposait la prorogation, avec les mêmes clauses, du dispositif d'exonération pour une nouvelle période de trois ans sur les 100 ZFU existantes.

Le choix effectué par le Gouvernement et proposé dans le cadre du projet de loi de finances est légèrement différent. Le présent article vise ainsi à prolonger le dispositif jusqu'au 31 décembre 2014 mais également à renforcer la clause d'embauche et étendre son application au volet fiscal afin d'améliorer l'emploi dans ces quartiers. Désormais, pour bénéficier des exonérations sociales et de certaines exonérations fiscales (impôt sur les bénéfices), les entreprises devront employer au moins 50 % de salariés résidant en ZFU ou en ZUS (contre un tiers auparavant pour les exonérations sociales uniquement).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial est favorable au principe d'une prolongation du dispositif des ZFU dont l'arrêt au 31 décembre 2011 risquerait d'amplifier les difficultés actuelles des quartiers.

Il prend acte également du renforcement des conditions posées pour le bénéfice des incitations fiscales et sociales et du coût modéré du prolongement de ce dispositif que le Gouvernement a estimé pour son double volet, social et fiscal.

Sachant que les entreprises implantées en ZFU représentent 300 000 emplois salariés globalement sur la période 2006-2008, en ce qui concerne le volet social, le coût de la prolongation est estimé à 11 millions d'euros en 2012.

Cette estimation repose sur les hypothèses suivantes :

- un nombre de salariés embauchés de 9 500 par an dont il est fait l'hypothèse que 75 % bénéficieront de l'exonération ;

- un coût moyen de l'exonération de 3 100 € par an et par salarié ;

- une embauche des salariés régulière au cours de l'année.

Les entreprises devraient donc bénéficier ainsi en 2012 d'un allègement supplémentaire de charges sociales à la même hauteur.

Sur le volet fiscal, le coût de la prorogation n'aura d'effet qu'à partir de 2013. En effet, l'imposition 2012 des entreprises concernées se fondera sur l'assiette 2011. Pour 2013, le coût est estimé à 31 millions d'euros, dont 25 millions au titre des exonérations d'impôts sur les bénéfices.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 64 bis
(Art. 101 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement)

Obligation de dépôt de la collecte de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC)

Commentaire : le présent article vise à proroger jusqu'au 31 décembre 2014 l'obligation pour les collecteurs externes de déposer les 2/3 de leur collecte à des collecteurs associés de l'Union des Entreprises et des Salariés pour le Logement (UESL).

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a introduit le présent article, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances.

Il a pour objet de proroger de trois années supplémentaires le dispositif de l'article 101 de la loi « engagement national pour le logement » qui prévoit que les 2/3 du montant des sommes collectées l'année précédente par les collecteurs non associés de l'UESL -c'est-à-dire essentiellement des organismes HLM et SEM-, seront reversés aux collecteurs associés de l'UESL.

Il s'agit par là d'assurer la mobilisation coordonnée de l'ensemble des ressources de la participation des entreprises à l'effort de construction, en direction du concours unique, pour toutes les opérations de construction neuve ou d'acquisition amélioration PLUS et PLAI hors champ d'intervention de l'ANRU, mis en place par la convention conclue entre l'Etat et l'UESL.

Votre commission des finances avait déjà prorogé cette mesure, de deux ans, en loi de finances pour 2010.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial est favorable au dispositif voté par l'Assemblée nationale.

Il souligne toutefois que cette approbation n'entraîne pas celle du principe et des conditions du prélèvement effectué sur les fonds d'Action logement dans le cadre des plans triennaux qui lui sont imposés.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 15 Cette exonération a remplacé depuis le 1er janvier 2010 celle de taxe professionnelle.

* 16 Le taux d'installation correspond au nombre annuel d'installation d'établissements (transferts et créations) rapporté au nombre d'établissements présents au 1er janvier de l'année courante.