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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

7 décembre 2011 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

II. L'ACTUALISATION DE LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

A. LA MISE EN oeUVRE DU PLAN ANNONCÉ LE 7 NOVEMBRE 2011

1. Le présent projet de loi, principal véhicule du plan du 7 novembre 2011

Le présent projet de loi de finances rectificative est le principal véhicule juridique du plan de réduction du déficit annoncé le 7 novembre 2011 par le Premier ministre, formellement de 17,4 milliards d'euros à l'horizon 2016.

En effet, sur les 11,4 milliards d'euros de mesures « documentées » à l'horizon 201632(*) -, les mesures nouvelles se répartissent entre :

- 2,5 milliards d'euros pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 (modifié par amendements du Gouvernement) ;

- 3,1 milliards d'euros pour le projet de loi de finances pour 2012 (modifié par amendements du Gouvernement) ;

- 5,8 milliards d'euros pour le présent projet de loi de finances rectificative.

Le projet initial du Gouvernement d'inscrire la revalorisation forfaitaire de 1 % des prestations familiales et des aides au logement en 2012 et le raccourcissement de la phase transitoire de la réforme des retraites dans un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2012 a été abandonné. Ces dispositions ont été introduites en seconde lecture à l'Assemblée nationale, après échec de la commission mixte paritaire, par amendements au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Le plan du 7 novembre 2011

(en milliards d'euros)

 

En écart par rapport à l'absence de mesure

En mesures nouvelles*

Véhicule juridique

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Pour mémoire : véhicules juridiques annoncés le 7 novembre

2012

2013

2016

2012

2013

Moyenne 2014-2016

Recettes

5,2

7,9

8,4

5,2

2,7

0,2

   

Désindexation en 2012 et 2013 du barème de l'IR, de l'ISF, et des donations et successions

1,7

3,4

3,4

1,7

1,7

0

PLFR décembre 2011

PLFR décembre 2011

Majoration exceptionnelle de l'IS pour les grandes entreprises jusqu'en 2013

1,1

1,1

0

1,1

0

-0,4

PLFR décembre 2011

PLFR décembre 2011

Augmentation du prélèvement forfaitaire libératoire à 24 % sur les dividendes et intérêts

0,6

0,6

0,6

0,6

0

0

PLFR décembre 2011

PLFR décembre 2011

Suppression de niches : rabot, suppression du Scellier fin 2012, rabot et recentrage des PTZ sur le neuf (800 M€) et réduction de 20 % du CIDD

0

1

2,6

0

1

0,5

PLF 2012

Non précisé

Création d'un taux intermédiaire de TVA à 7 %

1,8

1,8

1,8

1,8

0

0

PLFR décembre 2011

PLFR décembre 2011

Dépenses**

1,7

3,7

9

1,7

2

1,8

   

Economies supplémentaires sur l'Etat et l'assurance maladie

1,2

2,7

7,2

1,2

1,5

1,5

   

Dont Etat***

0,5

1,5

4,5

0,5

1

1

Amendement au PLF 2012****

Non précisé

Dont assurance maladie***

0,7

1,2

2,7

0,7

0,5

0,5

Amendements au PLFSS 2012****

Non précisé

Revalorisation forfaitaire de 1 % des prestations familiales et des aides au logement en 2012

0,4

0,5

0,5

0,4

0,1

0

Amendement au PLF 2012 (aides au logement) et au PLFSS 2012 (prestations familiales)

PLFRSS 2012

Raccourcissement de la phase transitoire de la réforme des retraites (âge légal à 62 ans en 2017)

0,1

0,5

1,3

0,1

0,4

0,3

Amendement au PLFSS 2012

PLFRSS 2012

Total

7

11,6

17,4

7

4,6

1,9

 

 

* Calculs de la commission des finances. La présentation en mesures nouvelle indique l'évolution du montant de la mesure par rapport à l'année précédente. Dans un souci de simplification, on retient ici le terme dans le cas de mesures relatives aux dépenses, bien que l'expression soit habituellement réservée à celles relatives aux seules recettes.

** On retient la présentation du Gouvernement, consistant à assimiler le raccourcissement de la phase transitoire de la réforme des retraites à une pure mesure de dépenses.

*** Répartition entre Etat et assurance maladie réalisée par la commission des finances à partir des éléments figurant dans le texte du dossier de presse.

**** Pour les années postérieures à 2012, les montants sont essentiellement programmatiques.

Source : commission des finances, d'après le dossier de presse du 7 novembre 2011 et la « Stratégie pluriannuelle de finances publiques, » publiée lors du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative

2. Un plan global qui, contrairement à ce que continue d'affirmer le Gouvernement, ne repose pas majoritairement sur les dépenses
a) Selon les chiffres du Gouvernement : en 2011-2012, un effort reposant majoritairement sur les recettes

Dans la perspective des prochaines échéances électorales, le Gouvernement axe sa communication sur l'idée que les mesures qu'il prend pour réduire le déficit reposeraient très majoritairement sur les dépenses. Cela lui permet de se poser en pourfendeur des dépenses inutiles, contrairement à une opposition présidentielle accusée de vouloir augmenter les dépenses et les impôts.

Ainsi, la Stratégie pluriannuelle de finances publiques annexée au présent projet de loi de finances rectificative affirme que « l'effort de redressement 2011-2016 privilégie les efforts en dépenses, qui représentent près des deux tiers de l'effort total ».

A l'appui de cette affirmation, le Gouvernement fournit le tableau ci-après.

Le « plan de retour à l'équilibre 2011-2016 », selon le Gouvernement

(en milliards d'euros)

Source : « Stratégie pluriannuelle de finances publiques » annexée au présent projet de loi de finances rectificative

Ce tableau permet de voir à quelles acrobaties le Gouvernement est contraint pour affirmer qu'il se conforme à son idéologie de retour à l'équilibre par un effort reposant majoritairement sur les dépenses. Votre rapporteure générale a d'ailleurs montré dans le tome I de son rapport général sur le projet de loi de finances pour 2012 en quoi le discours du Gouvernement ne correspond pas à la réalité.

La principale « astuce » du Gouvernement consiste à raisonner à l'horizon 2016, en affichant des mesures d'économies au-delà de 2012 essentiellement virtuelles.

Si l'on se contente de prendre en compte les mesures sur la période dépendant effectivement de l'action du Gouvernement, soit 2011-2012, le tableau du Gouvernement indique que les mesures de réduction du déficit proviendraient alors pour 54 % de mesures sur les recettes et seulement 46 % de mesures sur les dépenses. Même en recourant au procédé - semble-t-il utilisé pour la première fois dans ce document - consistant à comptabiliser parmi les économies la moindre charge de la dette résultant du moindre déficit, ces taux seraient encore de respectivement 52 % et 48 %.

b) Un recalcul sur la période 2011-2016, avec les seules mesures réellement documentées : un effort deux fois moins important et reposant également sur les dépenses et les recettes

Votre rapporteure générale s'est efforcée de corriger le tableau ci-avant du Gouvernement en prenant en compte les seules mesures réellement documentées, et sans prendre en compte l'impact du moindre déficit sur la charge de la dette (qui n'a d'autre objet que de majorer artificiellement l'effort sur la dépense).

Il en résulte des chiffres sensiblement différents de ceux que présente le Gouvernement :

- l'effort à l'horizon 2016 n'est plus de 115 milliards d'euros, mais de seulement 63,6 milliards d'euros ;

- cet effort n'est plus réparti entre 64 % sur les dépenses et 36 % sur les recettes (voire respectivement 68 % et 32 % si l'on prend en compte la moindre charge de la dette), mais à peu près également réparti entre dépenses et recettes.

Les écarts proviennent :

- dans le cas des dépenses, de tous les postes sauf la réforme des retraites et la sous-indexation en 2012 des prestations famille et logement. En effet, réforme des retraites exceptée, les mesures d'économies ne sont pas documentées au-delà de 201233(*) ;

- dans le cas des recettes, de la ligne « mesures programmées dans la LPFP » (c'est-à-dire la loi de programmation des finances publiques 2011-2014), que le Gouvernement prolonge délibérément jusqu'en 2016. En effet, ces mesures, de 3 milliards d'euros par an en « mesures nouvelles », demeurent à déterminer.

Le « plan de retour à l'équilibre 2011-2016 » : prise en compte des seules mesures « documentées » par le Gouvernement

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

 

Dette évitée

MESURES EN DEPENSES

 

 

 

 

 

 

 

Etat hors retraites

6,9

12,3

12,3

12,3

12,3

12,3

68,4

dont économies sur la masse salariale

1,3

2,9

2,9

2,9

2,9

2,9

15,8

dont fonctionnement et interventions de l'Etat et de ses opérateurs et transferts aux collectivités locales

5,6

9,4

9,4

9,4

9,4

9,4

52,6

ASSO hors retraites

2,6

6,2

6,3

6,3

6,3

6,3

34,0

dont économies sur le champ de l'ONDAM (et, en 2012, sur fonds de protection sociale et gestion des caisses de sécurité sociale)

2,6

5,9

5,9

5,9

5,9

5,9

32,1

dont sous-indexation en 2012 des prestations famille et logement

0

0,3

0,4

0,4

0,4

0,4

1,9

Réforme des retraites

1,5

4,8

6,9

8

11

16

48,2

Collectivités locales

0,2

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

3,2

Total mesures en dépense (hors économie sur charge de la dette)

11,2

23,9

26,1

27,2

30,2

35,2

153,8

Dont mesures antérieures au 24/08

11,0

21,1

22,9

23,2

26,3

31,2

135,7

Dont mesures du 24/08

0,2

1,0

1,0

1,0

1,0

1,0

5,2

Dont mesures du 7/11

0,0

1,8

2,2

3,0

2,9

3,0

12,9

Partage dans l'effort de consolidation (hors charge de la dette) (en %) :

49,6

46,4

46,7

49,0

52,0

55,3

50,0

               

MESURES EN RECETTES

             

Mesures documentées avant les annonces du 24/08

10,4

12,4

12,4

12

12

12

71,2

Mesures annoncées le 24/08

1,0

10,0

9,5

9,0

8,0

8,0

45,5

Nouvelles mesures en recettes le 7/11

0,0

5,2

7,9

7,3

7,9

8,4

36,7

Mesures programmées dans la LPFP

   

Mesures purement programmatiques

0,0

Total mesures en recettes

11,4

27,6

29,8

28,3

27,9

28,4

153,4

Partage dans l'effort de consolidation (en %) :

50,4

53,6

53,3

51,0

48,0

44,7

50,0

               

Total effort de consolidation :

22,6

51,5

55,9

55,5

58,1

63,6

307,2

Dont mesures antérieures au 24/08

21,4

33,5

35,3

35,2

38,3

43,2

206,9

Dont mesures du 24/08

1,2

11,0

10,5

10,0

9,0

9,0

50,7

Dont mesures du 7/11

0,0

7,0

10,1

10,3

10,8

11,4

49,6

Sources : « Stratégie pluriannuelle de finances publiques » annexée au présent projet de loi de finances rectificative ; calculs de la commission des finances

c) Selon une approche en termes d'effort structurel : une réduction du déficit reposant à 60 % sur les recettes d'ici 2016, si l'on prend en compte les seules mesures documentées

A cela s'ajoute que la norme par rapport à laquelle les mesures relatives aux dépenses sont définies n'est, comme d'habitude, pas explicitée. Les recalculs ci-avant sont donc purement théoriques, les chiffres du tableau du Gouvernement n'ayant en eux-mêmes pas de signification claire.

Une approche fréquemment retenue par la commission des finances consiste à raisonner en « effort structurel ». On rappelle que l'effort structurel, défini comme la réduction du déficit public provenant de l'action discrétionnaire du Gouvernement, se définit par la somme de la diminution du ratio dépenses/PIB potentiel et des mesures nouvelles sur les recettes. Il se distingue de l'évolution du déficit structurel par le fait qu'il ne prend pas en compte les fluctuations spontanées du ratio recettes/PIB. Afin de neutraliser effectivement les fluctuations de la conjoncture, la commission des finances préconise de retenir comme hypothèse de croissance potentielle la croissance potentielle de longue période, estimée à environ 2 %.

Dans le cas des recettes, cette approche macroéconomique implique de prendre en compte l'ensemble des mesures nouvelles, et non seulement celles que le Gouvernement fait le choix de retenir dans le tableau de la page précédente. Concrètement, il convient de s'appuyer sur le chiffrage du rapport sur les prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances pour 2012, actualisé pour tenir compte du plan annoncé le 7 novembre 2011.

On parvient alors aux résultats ci-après.

L'évolution discrétionnaire du déficit public (« effort structurel »)

(en milliards d'euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

 

Dette évitée

Avec les hypothèses du Gouvernement*

 

Effort structurel

             

dont :

33

67

92

114

137

162

606

Dépenses

14

28

47

66

86

107

348

Recettes**

19

40

45

48

51

55

257

% Dépenses

43

41

51

58

63

66

57

               

Avec les seules mesures « documentées »***

 

Effort structurel

             

dont :

33

67

70

69

70

71

381

Dépenses

14

28

28

28

28

28

153

Recettes

19

40

42

42

42

43

227

% Dépenses

43

41

40

40

40

39

40

* Croissance des dépenses publiques en volume de 0,7 % en 2011, 0,8 % en 2012 et 0,4 % ensuite.

** Mesures figurant dans le rapport sur les prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances pour 2012 (années 2011 et 2012) + mesures annoncées le 7 novembre + 3 milliards d'euros de mesures nouvelles par an programmés par le Gouvernement de 2013 à 2016 mais non documentés.

*** Hypothèse de croissance des dépenses de 2 % par an en volume à compter de 2013 + absence de prise en compte des 3 milliards d'euros par an de mesures nouvelles sur les recettes prévues à compter de 2013, non documentées.

Source : calculs de la commission des finances

Selon cette approche - qui, compte tenu de l'estimation relativement élevée retenue pour la croissance potentielle, contribue à majorer la contribution des dépenses à la réduction du déficit34(*) -, la réduction discrétionnaire du déficit prévue à l'horizon 2016 reposerait, si l'on prend en compte les mesures non documentées, à 66% sur les dépenses.

Toutefois la programmation du Gouvernement n'a en réalité guère de sens. Après prise en compte de l' « effort virtuel » sur la dépense programmé (mais non documenté) à compter de 2013, la croissance des dépenses publiques en volume, qui jusqu'au plan du 7 novembre 2011 devait être de 0,5 % par an (contre une tendance « historique » de plus de 2 %, et 1,4 % de 2008 à 2012), serait ramenée au taux incroyablement faible de 0,4 %. Le Gouvernement ne précise évidemment pas comment la croissance des dépenses publiques en volume est censée passer de plus de 2 % par an à une quasi-stabilité.

Par ailleurs, dans le cas des recettes, il convient de ne pas prendre en compte les 3 milliards d'euros de mesures nouvelles prévues chaque année à partir de 2013, qui ne sont pas documentées.

Au total, on parvient à une contribution des dépenses à l'effort total de seulement 40 %.


* 32 A l'horizon 2016, les 17,4 milliards d'euros du plan comprennent 7,2 milliards d'euros de mesures sur les dépenses (hors indexation des prestations sociales et réforme des retraites), dont 6 milliards d'euros (correspondant à la révision à la baisse des dépenses de l'Etat et de l'ONDAM à partir de 2013) sont purement programmatiques.

* 33 Il serait pourtant intéressant de savoir comment le Gouvernement envisage le partage à l'horizon 2016 des 27 milliards d'euros d'économies de dépenses entre l'Etat, les opérateurs et les collectivités territoriales.

* 34 Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2012, la Cour des comptes retient une hypothèse de croissance potentielle de l'ordre de 1,6 % par an, ce qui revient à majorer d'environ 0,2 point de PIB (soit 4 milliards d'euros) la contribution annuelle des dépenses à la réduction du déficit.