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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

7 décembre 2011 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

II. UNE DÉPENSE MIEUX TENUE QU'EN 2010, MALGRÉ DE NOUVEAUX DERAPAGES

Alors que la fin de gestion 2010 s'était caractérisée par des dérapages substantiels, les ajustements opérés par le présent projet de loi et par le projet de décret d'avance notifié à votre commission des finances le 22 novembre 2011 sont plus limités. Il demeure que certaines ouvertures de crédits suscitent des interrogations, soit en raison de leur opportunité très contestable, soit en ce qu'elles conduisent à douter la sincérité de la budgétisation en loi de finances initiale.

A. APERÇU GÉNÉRAL

2011 était la première année d'application de la double norme de dépense, exprimée en valeur et en volume.

1. La norme de dépense est respectée
a) Le gel en valeur est respecté malgré un surcroît de dépenses de personnel

Le gel en valeur des dépenses de l'Etat hors charge de la dette et pensions impliquait de les maintenir, en 2011, sous un plafond de 275,6 milliards d'euros. Cette norme est tenue, puisque les crédits ouverts au gré des lois de finances successives et la prévision d'exécution s'établissent à 275,4 milliards d'euros.

Le tableau qui suit montre néanmoins que le respect du zéro valeur s'accommode d'un dépassement de 0,4 milliard d'euros sur le budget général, dont les dépenses sous norme atteignent 205,4 milliards d'euros au lieu de 205,0 milliards d'euros. Ce dépassement est intégralement imputable à un surcroît de dépenses de personnel, nonobstant les leçons de vertu régulièrement assénées par le Gouvernement à ce sujet, en particulier en direction des collectivités territoriales.

Cette dernière remarque n'est pas gratuite. En effet, malgré le dérapage du titre 2, le Gouvernement reste « dans les clous » du zéro valeur grâce à un effet d'aubaine sur les prélèvements sur recettes, et en particulier sur le FCTVA, dont la dépense est inférieure de 0,6 milliard d'euros à la prévision de loi de finances initiale. C'est donc, en définitive, la modération des dépenses d'investissement local qui absorbe le surcroît de dépenses de personnel de l'Etat et lui permet d'afficher une norme de dépense respectée !

Le respect de la norme de dépense en 2011

(en milliards d'euros)

*Hors remboursements et dégrèvements.

**DCRTP, garantie FDPTP et compensation relais.

***Le schéma du décret d'avance prévoit une ouverture nette de près de 0,3 milliard d'euros crédits de titre 2 mais suppose une autorisation de fongibilité entre CAS et hors CAS.

****Prévision nette des fonds de concours, décrets de transferts et de virement. La prévision d'exécution du CAS pension est inférieure à la LFI compte tenu des mouvements de fongibilité asymétrique attendus des universités et ARS (T3)

b) L'Etat fait mieux que le zéro volume dans un contexte de ressaut de l'inflation

Au moment de la construction de la LFI 2011, les dépenses au périmètre zéro volume (c'est-à-dire incluant les charges d'intérêt de la dette et les dépenses de pensions) devaient s'établir à 357 milliards d'euros, soit une baisse en volume de 0,2 % sur la base d'une hypothèse d'inflation de 1,5 %. L'inflation a néanmoins été revue à 2,1 % en cours d'exercice, ce qui a notamment entraîné un surcroît de charge de la dette indexée de 1 milliard d'euros (de 45,4 milliards d'euros en LFI à 46,4 milliards d'euros en prévision actualisée). Les prévisions de dépenses de pensions sont, quant à elles, restées stables à 36 milliards d'euros.

Au total, la dépense au périmètre zéro volume atteint donc 357,7 milliards d'euros en prévision d'exécution, soit une augmentation en valeur de 1,5 %. Si on la calcule sur la base de l'hypothèse d'inflation révisée, la diminution en volume est plus importante que prévu (- 0,6 %).

2. Synthèse des ouvertures et annulations opérées sur le budget général

Nettes des remboursements et dégrèvements, les ouvertures de crédits sur le budget général41(*) atteignent 1,78 milliard d'euros en AE et 849 millions d'euros en CP. Les annulations s'élèvent à 1,42 milliard d'euros en AE et 1,47 milliard d'euros en CP. Le présent collectif aboutit donc à des ouvertures nettes d'AE de 362 millions d'euros et à des annulations nettes de CP de 627 millions d'euros. Ce hiatus entre mouvements nets en engagements et paiements est toutefois imputable à l'ouverture technique de 887 millions d'euros d'AE au bénéfice de l'Agence française de développement42(*). Une fois cet impact technique retraité, les AE affichent des annulations nettes de 525 millions d'euros.

a) Des ouvertures de crédits massivement concentrées sur des dépenses à caractère social

Hors remboursements et dégrèvements, 19 missions du budget général font l'objet d'ouvertures de crédits de paiement, dont quatre en raison de réimputations techniques minimes.

3 missions concentrent à elles seules plus de 71 % des CP ouverts. Avec 249,33 millions d'euros en AE et CP, la mission « Ville et logement » mobilise 29,3 % des ouvertures. Celles-ci sont essentiellement destinées à financer les aides au logement (242 millions d'euros). La mission « Régimes sociaux et de retraite » se classe deuxième, avec 23,1 % des ouvertures totales (196,1 millions d'euros en AE et 196,6 millions d'euros en CP). Il s'agit, pour 126 millions d'euros, de pourvoir à des revalorisations de retraites liées au ressaut d'inflation. 18,9 % des ouvertures sont enfin imputées sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », soit 152,9 millions d'euros en AE et 160,9 millions d'euros en CP, principalement en faveur de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Au titre des interventions à caractère social, on relève également 61 millions d'euros en AE et 52 millions d'euros en CP ouverts sur la mission « Immigration, asile et intégration » afin de financer l'allocation temporaire d'attente, et 35 millions d'euros en AE et CP sur la mission « Santé » au titre de l'aide médicale d'Etat.

Avec un total de 624,3 millions d'euros en AE et 623,8 millions d'euros en CP, ces diverses dépenses sociales mobilisent donc près des trois quarts des ouvertures de crédits prévues par le présent projet de loi de finances rectificative.

b) Les annulations de crédits

19 missions sont porteuses d'annulations de crédits, au premier rang desquelles la mission « Provisions », pour 596,2 millions d'euros. Il convient de rappeler qu'en LFR-3 pour 2011, le Gouvernement avait sollicité l'ouverture de ces crédits sur la mission « Provisions » afin de faire face aux besoins de fin de gestion. Ce montant respectait le zéro valeur, dans la mesure où il correspondait exactement à la marge de manoeuvre supplémentaire dégagée par la diminution des prélèvements sur recettes sous norme (FCTVA, prélèvements sous enveloppe normée et prélèvement au bénéfice de l'Union européenne).

Votre commission des finances avait néanmoins estimé qu'une telle ouverture était contraire à la LOLF, dont l'article 7 dispose que la mission « Provisions » regroupe notamment les crédits d'une dotation « pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ». L'inscription de crédits sollicitée par le Gouvernement n'était pas conforme à cette vocation, en ce qu'elle ne pourvoyait pas à des dépenses accidentelles ou imprévisibles, mais à la couverture de besoins de fin de gestion non encore précisément recensés et quantifiés. Par cette ouverture de crédits, le Gouvernement faisait donc de la mission « Provisions » une sorte de réserve de crédits à répartir en vue d'impasses budgétaires à venir. Le Sénat avait supprimé ces crédits, qui avaient été rétablis par la commission mixte paritaire.

Hors annulations sur la mission « Provisions », 424 millions d'euros sont en outre annulés sur la mission « Engagements financiers de l'Etat », compte tenu d'une révision à la baisse de la charge de la dette (cf. infra). En dehors de ces opérations exceptionnelles, le solde des crédits annulés atteint donc 400,2 millions d'euros en AE et 457 millions d'euros en CP.

286,3 millions d'euros d'annulations en CP - soit un cinquième du total - obéissent à la logique d'auto-assurance, qui veut que les besoins supplémentaires constatés au sein d'une mission soient couverts par redéploiement au sein de cette même mission.

L'auto-assurance est pleinement respectée pour les ouvertures en faveur du Fonds pour l'environnement mondial (FEM), de l'audiovisuel extérieur, de l'aide médicale d'Etat (AME). La quasi-totalité des ouvertures en faveur de l'AAH est également gagée au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Les ouvertures en faveur du Fonds national de garantie des risques en agriculture (FNGRA) sont, enfin, gagées à près de 70 % (cf. tableau).

Application du principe d'auto-assurance

(CP en euros)

Source : commission des finances

Enfin, les annulations opérées au sein de la réserve de précaution se limitent à 126 millions d'euros en AE et à 155 millions d'euros en CP, dont 8 millions d'euros en crédits de personnel. Le solde correspond donc à des crédits devenus sans objet.

Etat de la réserve de précaution

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire

La réserve résiduelle devrait atteindre 2,3 milliards d'euros en AE et 1,8 milliard d'euros en CP, dont 468 millions d'euros de dépenses de personnel. Le taux de dégel de la réserve initiale atteint donc 63 % en AE et 67 % en CP après effets du décret d'avance de novembre et du présent projet de loi. Ces crédits seront reportés ou consommés d'ici la fin de l'année.

c) Majorer la réserve de précaution : un expédient à l'efficacité douteuse

A cet égard, votre rapporteure générale envisage avec scepticisme l'idée, avancée par le Gouvernement, d'augmenter le taux de gel des crédits en 2012, de 5 à 6 % hors titre 2. Ce gel permettra, certes, d'accentuer la « pression » sur les gestionnaires au cours de l'exécution budgétaire et d'accroître les marges de redéploiement en cas d'aléas, mais il est peu probable qu'il permette de dégager des économies substantielles, les crédits gelés faisant très peu l'objet d'annulations « sèches ». A titre d'exemple, en 2010, sur 6,5 milliards d'euros de crédits de paiement mis en réserve, seuls 201 millions d'euros ont fait l'objet d'annulations sèches. Les économies véritables suscitées par la mise en réserve n'ont donc atteint que 3 % des crédits gelés.

En portant, en 2012, le taux de mise en réserve à 6 % hors titre 2 et en le maintenant à 0,5 % sur les dépenses de personnel, la mise en réserve théorique atteindrait 8 milliards d'euros, soit 7,4 milliards d'euros hors titre 2 et 0,6 milliard d'euros sur le titre 2. Avec un taux d'annulations sèches identique à celui constaté en 2010 - soit 3 % - une économie nette de 240 millions d'euros pourrait être escomptée. Cette simulation, pour fruste qu'elle soit, montre clairement que la régulation budgétaire ne peut être un substitut aux mesures d'économies.

Telle n'est pas, au demeurant, sa vocation. L'article 51 de la LOLF dispose en effet que la réserve de précaution vise à « assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement », et non à réaliser des économies par voie réglementaire pour éviter de justifier certains arbitrages délicats devant les assemblées.

Ouvertures en annulations de crédits sur le budget général

(en euros)

Source : commission des finances


* 41 Les ouvertures au titre des comptes spéciaux sont analysées au III, dans les développements relatifs à l'évolution du solde.

* 42 Lors du passage à ACCORD-LOLF en 2006, les autorisations d'engagements non couvertes par des paiements au 31 décembre 2005 n'ont pas été intégralement basculées dans la loi de finances pour 2006. L'évaluation de l'écart entre les engagements de l'Etat tels que retracés dans les comptes de l'AFD et ceux de l'Etat (comptabilité budgétaire et générale) a nécessité un long travail de consolidation et d'analyse des données. Une mission d'audit a été réalisée par la Mission nationale d'audit et par l'Inspection générale des affaires étrangères dont les conclusions ont été rendues en novembre 2010. Suite aux recommandations de la mission, un travail de fiabilisation et de mise ne cohérence des données a été mené conjointement par la direction du budget, en lien avec les services du CBCM, le ministère des affaires étrangères et européennes, ainsi que la direction financière de l'AFD. Sur la base de ces résultats, il apparaît que le montant réel des AE non couvertes par des CP au 31 décembre 2010 s'élève à 1 248 millions d'euros (soit un écart de 887 millions d'euros par rapport au montant inscrit dans les documents budgétaires). L'ouverture de crédits permet de résoudre ce problème technique en reconstituant le niveau des restes à payer tel qu'estimé à fin 2010. Ces AE seront immédiatement consommées et ne généreront pas de capacité d'engagement supplémentaire.