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Projet de loi portant réforme des ports d'outre-mer relevant de l'État et diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports

18 janvier 2012 : Réforme des ports d'outre-mer ( rapport - première lecture )

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. VOTRE COMMISSION SOUTIENT LES GRANDS AXES DE LA RÉFORME DES PORTS D'OUTRE-MER, RÉFORME CONSENSUELLE

1. Un texte indispensable et dont les principes font l'unanimité dans les départements d'outre-mer

Votre commission estime que la réforme des ports d'outre-mer est aujourd'hui indispensable, au vu des dysfonctionnements soulignés notamment dans le rapport CGEDD/IGF/IGA.

Le présent projet de loi est donc bienvenu. Votre rapporteure ne peut cependant que regretter qu'il soit examiné si tardivement par le Parlement, le rapport précité ayant été rendu public il y a plus de deux ans.

Votre rapporteure a pu noter au cours de ses travaux qu'il existe une relative unanimité sur le présent projet de loi dans les outre-mer :

- l'ensemble des acteurs concernés mettent en avant l'importance du texte. Le conseil régional de La Réunion a ainsi souligné, à l'unanimité, « l'importance et l'intérêt de ce projet de loi »75(*). La Chambre de commerce et d'industrie de Région des îles de Guadeloupe (CCI IG) relève également « l'importance capitale pour l'économie de [l'] archipel »76(*) du présent projet de loi ;

la totalité des personnalités entendues par votre rapporteure, tant les dirigeants, que les syndicats et les usagers des quatre ports concernés ont estimé que le texte constituait une avancée ;

- enfin, la plupart d'entre eux ont souhaité que le projet de loi soit adopté le plus rapidement possible et que la réforme soit mise en oeuvre dans les plus brefs délais. M. Jean-Yves Langenier, maire de la commune du Port, a ainsi estimé « indispensable que Port Réunion dispose rapidement d'une nouvelle gouvernance »77(*).

Votre commission estime que l'adaptation de la réforme portuaire de 2008, qui se fonde sur l'article 73 de la Constitution78(*), est nécessaire et légitime du fait des spécificités de nos outre-mer :

- votre commission soutient l'adaptation de la composition du conseil de surveillance des GPM : il est légitime que les acteurs locaux (collectivités territoriales et chambres de commerce et d'industrie) soient davantage représentés au sein de cette instance. S'agissant des CCI notamment, leur place prépondérante parmi les personnalités qualifiées composant le conseil est due à leur implication plus marquée dans la vie économique dans les outre-mer et au fait que trois d'entre elles ont géré pendant plusieurs décennies le port ;

- votre commission estime également nécessaire de permettre aux GPM ultramarins de conserver l'exploitation des outillages. Comme l'indique l'étude d'impact du projet de loi, « le constat de l'organisation actuelle de la manutention outre-mer met en évidence, avant toute réforme, une prédominance au sein des entreprises de manutention du principal armement maritime qui en détient, directement ou indirectement, l'essentiel du capital ». Cette situation conduit à ce que « le transfert des outillages à l'opérateur déjà présent aboutirait à une situation de monopole privé susceptible de générer des dérives inflationnistes dans des départements déjà nettement concernés par cette situation »79(*). Malgré les critiques exprimées lors de leurs auditions par certains représentants des manutentionnaires et des armateurs, votre rapporteure soutient cette disposition, qu'elle juge indispensable.

Enfin, votre commission relève que ces deux adaptations du dispositif de GPM ne sont pas sans lien avec certains constats formulés par le groupe de travail présidé par notre collègue Charles Revet.

Ce dernier avait ainsi regretté que la gouvernance des GPM ne donne pas suffisamment de poids aux acteurs locaux, et notamment aux collectivités territoriales. Par ailleurs, le groupe de travail avait estimé « nécessaire que soit créé à terme un « HHLA à la française » en particulier dans les ports d'outre-mer »80(*), c'est-à-dire que soient instituées des sociétés privées de manutentionnaires à capitaux publics comme à Hambourg et à Brême, ceci notamment afin de garantir une saine et loyale concurrence dans ces ports. Votre rapporteure note que si la création d'une telle structure n'est pas réaliste à court terme dans les outre-mer, elle constitue une piste de réflexion intéressante, évoquée par plusieurs de ses interlocuteurs.

2. Un texte qui laisse cependant certaines questions en suspens.

Votre rapporteure estime que, si le présent projet de loi est bienvenu, un certain nombre de questions restent néanmoins ouvertes.

- Il s'agit tout d'abord des conséquences à court terme de la réforme des ports d'outre-mer proposées par le projet de loi. Ces conséquences sont de différents ordres pour les ports jusqu'alors concédés aux CCI :

le transfert des personnels : la création des GPM va conduire à un transfert de personnels des CCI, mais également de services de l'État - en l'occurrence des directions de l'équipement, de l'aménagement et du logement (DEAL)81(*) - vers ces nouveaux établissements publics. Le transfert de plus de 400 personnes devrait ainsi être opéré.

PERSONNELS DEVANT ÊTRE TRANSFÉRÉS VERS LES GPM ULTRAMARINS

 

Guyane

Martinique

La Réunion

Total

Effectifs CCI portuaire

33

85

223

341

Effectifs DEAL

12

25

42

79

Total

45

110

265

420

Source : étude d'impact du projet de loi, p. 25

Votre rapporteure estime qu'il est indispensable que ce transfert s'effectue après de véritables négociations.

Au cours de leurs auditions par votre rapporteure, les organisations syndicales locales ont ainsi regretté de ne disposer pour l'heure d'aucun interlocuteur apte à répondre aux légitimes interrogations du personnel des ports. Votre rapporteure estime urgent, une fois le projet de loi adopté par le Parlement, que le Gouvernement nomme des préfigurateurs - dont il conviendra de veiller à la neutralité - afin que ces derniers puissent engager des discussions avec les représentants des personnels. Comme l'a indiqué un fonctionnaire d'État en poste au port de Dégrad-des-Cannes, « il conviendra de nous associer à ce changement, de nous l'expliquer »82(*)

l'accompagnement financier des chambres de commerce et d'industrie (CCI) : il conviendra d'une part d'assurer la compensation de la contribution annuelle versée aujourd'hui aux CCI au titre de la concession portuaire. D'autre part, il conviendra que l'État accompagne les CCI qui ont été amenées à utiliser les excédents de trésorerie des concessions portuaires pour financer d'autres activités telles que les aéroports. Les CCI sont aujourd'hui inquiètes face au risque de ne plus pouvoir financer ces infrastructures83(*) : le rapport CGEDD/IGF/IGA indiquait ainsi que « la difficulté principale résidera dans le financement des aéroports, notamment celui de Cayenne, secondairement de celui de Fort-de-France et enfin de celui de Saint-Denis de La Réunion »84(*).

Le Président de la CCI de la Martinique estime ainsi que « l'addition [des] réformes est de nature à mettre en péril son équilibre, et donc de réduire ses actions pour redynamiser l'économie de la Martinique par le biais des entreprises locales »85(*).

l'indemnisation par l'État de la rupture prématurée des concessions accordées aux CCI : les conditions de résiliation anticipée des concessions sont aujourd'hui en négociation avec les CCI concernées86(*).

Les conditions de résiliation des concessions de Guyane et de La Réunion

Pour ce qui concerne la concession du port de Dégrad-des-Cannes, l'article 44 de l'arrêté préfectoral relatif à la concession précise que l'État peut retirer la concession si « l'intérêt public l'exige » à condition qu'il pourvoie au paiement des annuités « restant à courir pour l'intérêt et l'amortissement des emprunts affectés à l'établissement de l'outillage » et qu'il « supporte toutes les dépenses régulièrement engagées qui se rattacheraient à l'administration du service ».

Pour ce qui concerne la concession de Port-Réunion qui arrive à terme en 2018, l'article 56 de l'arrêté préfectoral relatif à la concession, l'État peut résilier le contrat d'un commun accord avec le concessionnaire dans des conditions arrêtées entre eux.

Certains éléments figurant dans le rapport de 2009 ne sont pas mis en oeuvre par le présent projet de loi et pourraient être évoqués de nouveau à plus ou moins long terme. Il s'agit notamment de :

la réforme de la manutention : le projet de loi n'empêche cependant en rien qu'une réflexion soit menée en la matière.

Votre rapporteure relève que la situation de la manutention n'est pas la même d'un DOM à l'autre : à La Réunion, l'unicité de commandement est ainsi une réalité, les portiques étant publics mais opérés directement par les manutentionnaires privés87(*). Le port de Dégrad-des-Cannes ne dispose quant à lui d'aucun outillage88(*). L'éventualité de cette réforme ne concerne donc que les Antilles.

Le Gouvernement estime que la réforme de la manutention, et plus précisément la fin de la dualité de commandement, « conditionnera dans une large mesure les progrès de productivité sans lesquels les ports d'outre-mer, notamment aux Antilles, auront beaucoup de mal à capter une part significative et durable du marché du transbordement »89(*).

Votre rapporteure partage ce point de vue. Elle estime cependant qu'une telle réforme ne pourra avoir lieu qu'après une étroite concertation avec les organisations syndicales au plan local et si des garde-fous sont mis en place afin d'éviter toute dérive vers un système monopolistique.

D'après les informations communiquées par le ministère des transports90(*), le décret relatif au contenu du projet stratégique des grands ports maritimes devrait être adapté pour son application dans les départements d'outre-mer, afin de prévoir la possibilité de faire évoluer l'organisation de la manutention portuaire91(*).

- l'évolution des ports ultramarins en établissements publics locaux : cette proposition du rapport de 2009 rejoint une proposition formulée par le groupe de travail de votre commission. Ce dernier avait ainsi appelé à la transformation des GPM hexagonaux en établissements publics locaux, indiquant que « le mouvement de décentralisation des ports (...) doit se poursuivre »92(*).

S'agissant des outre-mer, le Gouvernement souligne cependant qu'« aucun des élus des exécutifs actuels des collectivités mentionnées n'a demandé un transfert des infrastructures portuaires au profit d'une collectivité ou d'un groupement »93(*).

L'évolution à terme des grands ports maritimes ultramarins en établissements publics locaux a été évoquée à plusieurs reprises au cours des auditions effectuées par votre rapporteure : il n'existe pas d'unanimité sur cette question. Certains estiment qu'une telle évolution serait « dans le sens de l'Histoire », en permettant le rapprochement de la décision du niveau local, tandis que d'autres se sont montrés plus réservés, considérant que le contrôle de l'État constituait une garantie.

Votre rapporteure estime qu'une telle évolution n'est pas d'actualité. Il reviendra, le cas échéant et à moyen terme, aux acteurs locaux et à l'État d'envisager la transformation des grands ports maritimes.

Votre rapporteure souligne enfin que les GPM ultramarins seront concernés par les mêmes problématiques que les GPM de l'Hexagone : la nouvelle gouvernance doit en effet s'accompagner de moyens. Il apparaît ainsi à votre rapporteure que :

- l'État doit bien constituer un coordinateur et un facilitateur et qu'il devra veiller à « maintenir la capacité d'autofinancement des ports d'outre-mer et (...) à ce que la hausse des charges de personnels (...) n'entraîne pas une augmentation des coûts de passage portuaire, donc des droits de port »94(*) ;

- les modalités d'intervention des collectivités territoriales doivent être profondément revues : dans la droite ligne du groupe de travail de votre commission sur la réforme portuaire, votre rapporteure estime ainsi qu'« il serait souhaitable que [les collectivités territoriales] participent au financement des investissements portuaires, au travers de sociétés de développement local, pour récupérer ensuite une partie de leurs contributions »95(*).

3. Votre commission a cependant souhaité aller plus loin dans la prise en compte des spécificités des départements d'outre-mer

Votre commission a souhaité compléter la réforme des ports d'outre-mer par deux dispositions portant sur la question des prix.

La problématique du niveau des prix et des conditions de leur formation est particulièrement sensible dans les outre-mer. La thématique de la « vie chère » constitue en effet une préoccupation majeure de nos compatriotes ultramarins : elle a été au coeur de la grave crise sociale qui a touché les outre-mer, notamment les départements antillais, au début de l'année 2009 mais aussi de la crise sociale qu'a connue Mayotte à la fin de l'année 2011.

Cette question est intimement liée à l'organisation portuaire, en raison même de l'importance des ports dans l'économie de ces territoires, que votre rapporteure a soulignée précédemment.

En conséquence, votre commission a adopté les deux amendements suivant :

- à l'initiative de M. Serge Larcher et de ses collègues ultramarins du groupe socialiste, elle a prévu, à l'article 1er, que le Conseil de développement des futurs grands ports maritimes ultramarins comprendrait au moins un représentant des consommateurs ;

- à l'initiative de votre rapporteure, elle a introduit un nouvel article 2 bis afin de consacrer l'existence des observatoires des prix et des revenus existant outre-mer et de préciser leur compétence pour assurer la transparence des coûts de passage portuaire.


* 75 Délibération de la commission permanente du conseil régional de La Réunion, adopté à l'unanimité le 13 septembre 2011.

* 76 Contribution de Mme Colette Koury, présidente de la CCI IG, et de M. Gil Themine, président du Conseil d'administration du Port Autonome de la Guadeloupe, transmise à votre rapporteur.

* 77 Contribution écrite de M. Jean-Yves Langenier, maire du Port (La Réunion), transmise à votre rapporteure.

* 78 Le premier alinéa de l'article 73 de la Constitution dispose : « Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».

* 79 Étude d'impact ru présent projet de loi, p. 31.

* 80 « Les ports français : de la réforme à la relance », Ibid., p. 88.

* 81 L'étude d'impact du présent projet de loi indique que, pour le transfert des agents des DEAL, la solution du détachement a été retenue. Pour les personnels des CCI, aucune disposition spécifique n'est retenue à ce jour.

* 82 Contribution écrite de M. Denis Lavisse, commandant adjoint du Port de Dégrad-des-Cannes, transmise à votre rapporteure.

* 83 D'après les informations communiquées à votre rapporteure lors de ses travaux, seule la situation de la CCI de Guyane, dont la dette à l'égard de la concession portuaire s'élève à près de 20 millions d'euros, reste inquiétante.

* 84 « Rapport sur l'évolution des ports des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon », Ibid., p. 20.

* 85 Contribution écrite de M. Manuel Baudouin, président de la Chambre de commerce et d'industrie de la Martinique (CCIM), transmise à votre rapporteure.

* 86 La concession du port de Fort-de-France a été prolongée pour six mois en décembre 2011. L'État ne devrait donc pas indemniser la CCI de Martinique pour rupture prématurée de la concession.

* 87 Cf. « Rapport sur l'évolution des ports des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon », Ibid., p. 9.

* 88 D'après les éléments communiqués à votre rapporteure lors de ses auditions, le trafic du port est à ce jour insuffisant pour rentabiliser l'investissement dans des grues ou des portiques.

* 89 Étude d'impact du projet de loi, p. 31.

* 90 Réponse au questionnaire transmis par votre rapporteure.

* 91 Des réflexions semblent avoir déjà été lancées sur ce sujet tant en Guadeloupe qu'en Martinique.

* 92 « Les ports français : de la réforme à la relance », Ibid., p. 64.

* 93 Étude d'impact du projet de loi, p. 28. Les avis rendus sur le présent projet de loi par les conseils régionaux de Guadeloupe (5 août 2011) et de La Réunion (13 septembre 2011) le confirment.

* 94 Étude d'impact du projet de loi, p. 29.

* 95 « Les ports français : de la réforme à la relance », Ibid., p. 65.