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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

8 février 2012 : Simplification des normes ( rapport - première lecture )
5. La modernisation du droit de l'urbanisme

Les modifications proposées entraîneraient des conséquences d'inégale ampleur.

a) La sécurisation des conventions de mandat

L'article 19, qui reprend les propositions n° 62 et 63 du rapport de M. Éric Doligé, vise à donner une base légale aux conventions de mandat d'aménagement, qui ne disposent aujourd'hui que d'une base réglementaire.

A titre de rappel, les collectivités territoriales peuvent réaliser elles-mêmes leurs opérations d'aménagement ou décider de les faire réaliser par un tiers, en leur nom. Dans ce cas, la collectivité territoriale, qui est le mandant, fait réaliser l'opération en son nom et pour son compte par un tiers, le mandataire, via un mandat d'aménagement.

L'article 19 prévoit qu'une convention de mandat serait passée entre, d'une part, l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics et, d'autre part, toute personne publique et privée. Ces mandats concerneraient la réalisation :

- d'études ;

- de travaux ;

- d'ouvrages et de bâtiments de toute nature qui n'entreraient pas dans le cadre de la loi MOP23(*), à savoir tout ouvrage de bâtiment, d'infrastructures et d'équipements industriels destinés à leur exploitation ;

- l'achat et la revente de biens fonciers immobiliers.

Les dispositions obligatoires des conventions de mandat

La convention de mandat devrait être écrite et soumise à l'obligation d'exécution personnelle du contrat de mandat.

Cette convention permettrait à la personne publique mandante de définir ses besoins, ses objectifs et ses contraintes dans l'opération visée ainsi que l'enveloppe financière dont disposerait le mandataire. Il reviendrait à la personne publique mandante d'assurer le financement de l'opération.

La signature de la convention de mandat pourrait autoriser le mandataire à passer les marchés publics nécessaires à l'exécution du mandant. Seraient également définies les conditions techniques, administratives et financières de la réalisation des prestations ou travaux du mandataire, les conditions de contrôle des prestations par le mandant ainsi que les conditions de remboursement des dépenses exposées par le mandataire.

Les dispositions facultatives des conventions de mandat

La convention pourrait également contenir des clauses selon lesquelles le mandataire serait habilité à solliciter des subventions ou rechercher des prêts. Dans ce cas, il reviendrait à la personne publique de conclure les contrats de prêts et de les percevoir directement.

Le mandat d'aménagement est incompatible avec toute mission de maîtrise d'oeuvre, d'exécution de travaux ou de contrôle qui serait exercée par le mandataire ou une entreprise liée, c'est-à-dire toute entreprise sur laquelle le mandataire peut exercer une influence dominante, ou inversement, ou qui est soumise à la même influence dominante que le mandataire (majorité du capital, majorité des voix).

b) Les secteurs de projets
(1) L'insertion des secteurs de projets dans le plan local d'urbanisme

L'article 20 propose que le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) précise, le cas échéant, la création d'un secteur de projets, soit en zone urbaine, soit en zone à urbaniser dont les voies publiques et les réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement auraient une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de la zone.

Les secteurs de projets seraient définis au sein des orientations d'aménagement et de programmation (OAP). Trois types de dispositions devraient dès lors y apparaître :

- les projets d'aménagements envisagés ;

- les orientations programmatiques prévisionnelles ;

- les objectifs prioritairement attendus pour :

- la nature des différentes affectations des sols afin d'assurer la mixité sociale ;

- les principes d'aménagement visant à préserver et remettre en bon état les continuités écologiques ;

- les formes urbaines, la densité minimale et les rapports entre espaces publics et privés ;

- les principes de localisation prévisionnelle des bâtiments, ouvrages et constructions, équipements publics et réseaux, plus particulièrement ceux concernant l'énergie renouvelable et les transports en commun.

Les OAP pourraient également préciser, pour les secteurs de projets :

- la performance environnementale des bâtiments (gestion des eaux pluviales et économie de la ressource en eau) ;

- les caractéristiques générales des espaces publics ;

- le stationnement.

Enfin, le règlement du plan local d'urbanisme pourrait délimiter des secteurs de projets.

(2) Le droit de préemption dans les secteurs de projets

La décision visant à exercer le droit de préemption dans un secteur de projets pourrait se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte instituant le secteur de projet, à savoir le règlement ou les OAP, pour définir l'objet pour lequel le droit de préemption serait exercé.

(3) Les dérogations aux opérations réalisés dans les secteurs à projets

Le préfet serait autorisé, lorsque les caractéristiques d'une opération réalisée dans un secteur de projets le nécessiteraient, à accorder, par un arrêté préfectoral motivé, des dérogations :

- aux règles générales de construction applicables aux bâtiments d'habitation et aux mesures d'entretien de bâtiments jusqu'à leur destruction ;

- à l'obligation de pourvoir tout ensemble d'habitation des services en clair de télévision par voie hertzienne en mode numérique, de lignes de communications électroniques à très haut débit en fibre optique ;

- à l'obligation de doter les places de stationnement individuelle couvertes de gaines techniques, câblages et dispositifs de sécurité pour l'alimentation de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ainsi que le stationnement sécurisé des vélos ;

- à l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation qui sont propriétés de personnes publiques ou privées, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail ;

- aux performances énergétiques et environnementales pour les constructions nouvelles ;

- aux exigences minimales en matière d'isolation phonique.

c) Les dispositions relatives au lotissement

Le dispositif prévu par l'article 23, qui reprend la proposition n° 64 du rapport de M. Éric Doligé, définit les règles d'opposabilité des dispositions d'urbanisme contenues dans les cahiers des charges des lotissements visant à limiter le droit de construire. Celles-ci ne seraient opposables que si les cahiers des charges des lotissements ont fait l'objet d'une publication au bureau des hypothèques. La publication au journal officiel des hypothèques devrait obtenir la majorité qualifiée des co-lotis. Dans le cas contraire, si le cahier des charges n'a pas été publié au bureau des hypothèques, les stipulations ayant pour effet de limiter le droit de construire au sein d'un lotissement deviendraient caduques cinq ans après l'approbation du lotissement.

Selon l'exposé des motifs, ces dispositions visent à contourner les règles d'unanimité nécessaires pour modifier les règles contenues dans les cahiers des charges, souvent difficiles à obtenir, ce qui conduirait à figer le développement de certains lotissements. C'est pourquoi, actuellement, les lotisseurs, afin de contourner les règles de l'unanimité, préfèrent avoir recours au règlement.

Ces dispositions s'appliqueraient aux lotissements autorisés antérieurement à la présente loi à compter du 1er janvier suivant la promulgation de celle-ci, pour un délai de cinq ans.

Traduction de la proposition n° 64 du rapport de M. Éric Doligé, l'article 24 autoriserait toute promesse de vente ou de location de terrain situé dans un lotissement dont le permis d'aménager n'aurait pas encore été délivré. Ces promesses de vente ou de location seraient consenties sous condition suspensive, auraient une durée limitée de trois mois, reconductibles par tacite reconduction. Par ailleurs, elles ne pourraient donner lieu à aucune indemnité d'immobilisation de la part du bénéficiaire de la promesse.

d) Le projet urbain partenarial

Selon l'article 25, avant la conclusion de la convention de projet urbain partenarial (PUP), les contractants privés du PUP, à savoir les propriétaires de terrains, les aménageurs et les constructeurs, disposeraient de la faculté de demander que leur projet d'aménagement ou de construction soit pris en considération par l'organe délibérant de la commune, de l'EPCI ou du représentant de l'État selon les cas.

Cet article précise également les éléments qui devraient figurer dans la demande de prise en considération adressée aux personnes publiques : délimitation du périmètre, projet d'aménagement ou de construction, équipements publics à réaliser destinés à répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers. L'objectif de la demande de prise en considération du PUP est de dépasser le cadre strictement financier de celui-ci et de permettre à la collectivité publique contractante de délibérer, si elle l'estime utile, sur l'organisation d'une concertation afin de permettre, entre autres, la compatibilité du PUP avec les documents d'urbanisme (PLU et SCOT).

Par ailleurs, l'article 25 prévoit que la collectivité saisie devrait se prononcer sur le périmètre du projet, le programme prévisionnel des constructions mais également sur la nécessité ou non de soumettre le PUP à la concertation.

e) Des mesures de simplification diverses

Plusieurs articles de la proposition de loi ont pour objectif de simplifier diverses procédures d'urbanisme.

Ainsi, l'article 21, reprenant les propositions n° 75 et 76 du rapport de M. Doligé, propose de simplifier la procédure de création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) : chaque ZAC ferait l'objet d'une procédure comprenant un dossier de création et un dossier de réalisation, nécessitant ainsi deux délibérations par l'assemblée délibérante. Ces deux dossiers pourraient être regroupés en un dossier unique permettant, de fait, une seule délibération de l'organe délibérant. Ce même article étend à l'ensemble des personnes publiques maîtres d'ouvrage d'une ZAC, la possibilité de conclure une convention de participation avec les propriétaires de terrains situés à l'intérieur de la zone. Cette faculté est aujourd'hui réservée au seul concédant de la ZAC.

L'article 22, qui est une traduction de la proposition n° 79 du rapport de M. Éric Doligé, propose de supprimer les diagnostics relatifs à l'état de l'installation intérieure de gaz, le diagnostic de performance énergétique et l'état de l'installation intérieure d'électricité en cas de vente d'un immeuble voué ensuite à la destruction.

Enfin, l'article 26 propose que, dans les zones géographiques au sein desquelles serait constaté un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements, chaque logement situé dans ces zones à forte densité de population et situé à moins de 500 mètres d'une gare ou d'un mode de transport collectif soit pourvu d'une seule place de stationnement. Cette disposition serait dérogatoire et s'appliquerait quelles que soient les clauses contenues dans le PLU.

En revanche, les PLU, pour les logements construits dans les zones géographiques précédemment décrites et situés à moins de 500 mètres d'une aire de stationnement ou d'une station d'une mode de transport collectif, pourraient ne pas imposer la construction d'une aire de stationnement par logement.

Par ailleurs, l'obligation de créer des aires de stationnement ne s'appliquerait pas dans ces périmètres, même dans le cas de travaux de transformation ou d'amélioration de bâtiments affectés à des logements qui conduiraient à une augmentation de la surface hors d'oeuvre nette.


* 23 Loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 modifiée relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.