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Projet de loi autorisant la ratification de la décision du Conseil européen modifiant l'article 136 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en ce qui concerne un mécanisme de stabilité pour les Etats membres dont la monnaie est l'euro

21 février 2012 : Mécanisme de stabilité pour les Etats de la zone euro ( rapport - première lecture )

B. DEUX EVOLUTIONS NÉCESSAIRES POUR LE MES

1. Accroître la capacité de prêt conjointe du MES et du FESF, lors du réexamen de mars 2012

Le 28 janvier 2012, Christine Lagarde, directeur général du FMI, a déclaré que l'Europe avait besoin d'un « pare-feu clair et simple », ce que ne sera pas l'ensemble FESF+MES, qui devrait être démultiplié par les complexes et peu lisibles mécanismes de levier prévus à la fin de l'année dernière pour le FESF48(*).

Dans ces conditions, il paraît nécessaire d'accroître la capacité de prêt conjointe du MES et du FESF.

Le traité instaurant le MES semble d'ailleurs le reconnaître à demi-mot. Ainsi, selon son préambule : « La capacité de prêt maximale initiale du MES est fixée à 500 milliards (500 000 000 000) d'euros, l'encours du soutien à la stabilité de la FESF compris. Cependant, l'adéquation du volume maximal global des prêts du MES et de la FESF sera réévaluée avant l'entrée en vigueur du présent traité. Il sera augmenté, le cas échéant, par le conseil des gouverneurs du MES, conformément à l'article 1049(*), au moment de l'entrée en vigueur du présent traité ».

Autrement dit, le préambule envisage explicitement une augmentation de la capacité de prêt conjointe du MES et du FESF dès juillet 2012.

Les chefs d'Etat et de Gouvernement de la zone euro ont indiqué, dans leur déclaration du 9 décembre 2011, que ce réexamen aura lieu en mars 2012.

Concrètement, il pourrait s'agir de maintenir la capacité de prêt du FESF, plutôt que d'accroître celle du MES.

2. « Brancher » le MES sur la BCE
a) La différence essentielle du MES par rapport au FMI : un financement par émissions obligataires par nature aléatoire

On peut s'interroger sur la crédibilité du MES, tel qu'il est actuellement prévu, en cas de crise de liquidité d'un grand Etat. En effet, il doit lui-même se financer sur les marchés obligataires, qui seraient alors probablement déstabilisés.

Ainsi, auditionné le 8 février 2012 par la commission des finances, Patrick Artus, directeur de la recherche et des études économiques de Natixis, a déclaré : « je ne pense pas que le FESF/MES soit le prêteur en dernier ressort légitime. Il ne faut pas perdre de vue que c'est un émetteur obligataire. Du coup, les débats sur les montants dont il devrait disposer sont surréalistes. Pour l'instant, le FESF a émis 19 milliards d'euros, dont 6 milliards à court terme, avec difficulté. Il est incapable d'émettre de tels montants sur le marché obligataire. Un prêteur en dernier ressort recourt à la création monétaire. Si l'Italie devenait insolvable, le marché obligataire ne pourrait pas émettre suffisamment d'argent pour ce pays. Il faudrait dans ce cas que le FESF/MES ait un accès au financement monétaire de la BCE, tout comme le FMI en a un au financement monétaire des banques centrales »50(*).

b) Une possibilité : transformer le MES en banque

La solution la plus intuitive serait de prévoir un financement du MES par création monétaire des banques centrales nationales, sur le modèle de celui du FMI.

Cependant une autre solution envisageable - qui si elle compliquerait la gestion de la liquidité par la BCE présenterait l'intérêt de correspondre à des montants potentiellement illimités, et donc les mieux à même de rassurer les marchés - serait de transformer le MES en banque.

(1) Une proposition lancée dans le débat politique par le Sénat au début du mois de septembre 2011

Au début du mois de septembre 201151(*), la commission des finances considérait que la sortie de crise pourrait impliquer la mise en place d'un fonds de grande taille « branché » sur la BCE, ayant le statut de banque, et qu'elle proposait d'appeler « Fonds monétaire européen ».

Ainsi, serait mis en place un dispositif fonctionnant de la manière suivante :

-  le Fonds monétaire européen (FME), qui hériterait de la capacité de prêt résiduelle, de l'ordre de 250 milliards d'euros, de l'actuel FESF, prenant ses décisions à la majorité qualifiée (pour pouvoir effectivement rassurer les marchés), se financerait comme une banque auprès de la BCE, tout en se conformant à l'obligation de respecter un ratio de fonds propres de, par exemple, 10 %, permettant de disposer d'un effet de levier de 10 ;

- les financements obtenus auprès de la BCE lui permettraient de financer les Etats connaissant des crises de liquidité, pour un montant pouvant aller jusqu'à 250 x 10 = 2 500 milliards d'euros.

Comment le FESF pourrait être transformé en banque :

le projet de Fonds monétaire européen

Source : commission des finances

(2) Une idée initialement proposée par des économistes

La commission des finances n'est pas à l'origine de cette idée, qui a semble-t-il été exprimée pour la première fois par Willem Buiter, économiste en chef de la banque Citigroup, dans un article de janvier 201152(*).

Cette idée a été développée en août 2011 par Daniel Gros et Thomas Mayer dans un article53(*) du Center for European Policy Studies, dans lequel ils proposent de donner au FESF - renommé « Fonds monétaire européen » (FME) - le statut de banque. Les Etats continueraient de se financer en émettant leurs propres titres de dette publique. En cas de crise de liquidité, le FME leur achèterait ces titres, grâce aux financements qu'il obtiendrait en tant que banque auprès de la BCE, en utilisant ces titres comme collatéral.

(3) Une proposition qui fait l'objet d'un certain consensus en France

La proposition de transformer le FESF en banque a ensuite été reprise par le Gouvernement, qui l'a défendue lors des récentes négociations avec nos partenaires. Elle a également été soutenue par François Hollande en décembre 201154(*).

Elle s'est toutefois heurtée à l'opposition de l'Allemagne et de la BCE.

Par ailleurs, bien que le traité instituant le MES n'interdise pas l'octroi d'une licence bancaire par la BCE55(*), il n'y a pas de consensus sur la possibilité de transformer le FESF en banque sans modifier le TFUE56(*).

On pourrait toutefois parvenir à un résultat analogue sans formellement transformer le FESF en banque. Ainsi, lors de son audition par la commission des finances le 18 octobre 2011, Jean Pisani-Ferry a proposé un dispositif consistant à « utiliser une ligne de crédit de la BCE, qui prêterait au FESF pour lui permettre d'acheter des obligations ; celles-ci seraient mises en dépôt auprès de la BCE, qui imposerait une décote pour tenir compte du risque, et qui prêterait de nouveau le montant correspondant. Si la décote était de 20 %, on obtiendrait un coefficient multiplicateur de 5 : au lieu de 250 milliards d'euros, on aurait 1 250 milliards ».

Toutefois le MES, même transformé en banque, ne peut être une solution satisfaisante à long terme. Il ne peut dispenser de se poser la question de la mise en place d'euro-obligations.


* 48 Lors de son audition le 8 février 2012 par la commission des finances et la délégation à la prospective, Gilles Moëc, chef économiste à la Deutsche Bank, a estimé que « sur la question du FMI, si la zone euro ne peut mettre en place une solidarité financière suffisamment crédible aux yeux des marchés, le risque serait de recourir au FMI en première intention, en cas de nouvelle crise. Cela poserait un problème de déperdition de la capacité politique de la zone euro à agir ensemble collectivement » Il a ajouté : « Je crains le risque que, pour des raisons politiques, la hausse de la capacité de frappe du FESF se révèle impossible. Or, s'il n'y a pas de réponse du FESF, le FMI se retrouverait alors seul en ligne. Prendrait-il dans ce cas le risque de ne pas répondre à une crise européenne majeure ? Je ne le pense pas. Mais la question de son financement se heurte de toute façon au blocage américain. Compter sur le FMI comme arme de dernier recours s'avèrerait de ce fait sans doute très compliqué ».

* 49 L'article 10 prévoit : « Le conseil des gouverneurs réexamine régulièrement et au moins tous les cinq ans la capacité de prêt maximale et l'adéquation du capital autorisé du MES. Il peut décider de modifier le montant du capital autorisé et de modifier l'article 8 et l'annexe II en conséquence. Cette décision entre en vigueur après que les membres du MES ont informé le dépositaire de l'accomplissement de leurs procédures nationales applicables. ».

* 50 Bulletin des commissions.

* 51 Rapport n° 787 (2010-2011), 8 septembre 2011 ( http://www.senat.fr/rap/l10-787/l10-787.html).

* 52 Willem Buiter, Ebrahim Rahbari, Jürgen Michels, Giada Giani, « The Debt of Nations », Citigroup, 7 janvier 2011.

* 53 Daniel Gros et Thomas Mayer, « August 2011 : What to do when the euro crisis reaches the core », CEPS Commentary, 18 août 2011.

* 54 « La confiance peut revenir rapidement et la spéculation être vaincue si (...) le Fonds européen de stabilité financière se transforme en banque pour venir en soutien des pays les plus vulnérables (...) » (Entretien au Journal du Dimanche, 3 décembre 2011).

* 55 Comme l'a souligné Ramon Fernandez, directeur général du Trésor, lors de son audition par la commission des finances le 21 février 2012.

* 56 Daniel Gros et Philippe Mayer, dans leur étude précitée, estiment qu'une telle modification serait possible. Ils soulignent en particulier que l'article 123 du TFUE, qui interdit à la BCE de financer les administrations et organismes publics, prévoit une exception dans le cas des banques publiques. Cependant, Klaus Regling, directeur général du FESF, a estimé le 25 septembre 2011 qu'un dispositif impliquant la BCE pourrait ne pas être juridiquement possible.