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Proposition de loi visant à abroger la loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire

17 octobre 2012 : Absentéisme scolaire ( rapport - première lecture )

II. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER L'ACCOMPAGNEMENT DES PARENTS POUR LUTTER EFFICACEMENT CONTRE L'ABSENTÉISME

A. LES FAIBLESSES DES MESURES DE SOUTIEN À LA PARENTALITÉ EXISTANTES

1. Le contrat de responsabilité parentale, un dispositif caduc et inopérant

La proposition de loi n° 756 (2011-2012) déposée par Mme Françoise Cartron et les membres du groupe socialiste a deux objets connexes :

- abroger le mécanisme de suspension des allocations familiales en cas d'absentéisme scolaire mis en place par la loi Ciotti du 28 septembre 2010 ;

- abroger le dispositif du contrat de responsabilité parentale (CRP) introduit par la loi Borloo en 2006.

Historiquement, il existait un lien entre les deux dispositifs que la loi Ciotti a rompu.

Devant l'inefficacité et l'inéquité de la suspension des allocations familiales en vigueur depuis 1966, constatées par le rapport Machard, la loi de protection de l'enfance de 2004 supprime la sanction administrative et crée une nouvelle incrimination pénale pour défaut d'assiduité scolaire14(*).

La loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances complète l'arsenal. Elle prévoit la possibilité pour le président de conseil général de proposer aux personnes responsables de l'enfant la signature d'un contrat de responsabilité parentale (CRP). Un tel contrat doit rappeler les obligations des titulaires de l'autorité parentale et comporter toute mesure d'aide et d'action sociales de nature à remédier à la situation constatée.

Peuvent seuls justifier la conclusion d'un CRP entre le conseil général et les parents ou représentants légaux d'un mineur, les cas avérés d'absentéisme scolaire, de trouble porté au fonctionnement de l'établissement ou toute manifestation de carence de l'autorité parentale. En cas d'un manquement aux obligations fixées dans le CRP ou d'un refus de signature sans motif légitime, le président du conseil général peut :

- demander la suspension des allocations familiales afférentes à l'enfant concerné ;

- saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale ;

- saisir l'autorité judiciaire en vue d'une mise sous tutelle des prestations familiales.15(*)

La loi Ciotti a infléchi le dispositif pour que l'inspecteur d'académie soit tenu de saisir sans délai le président du conseil général de tous les avertissements qu'il a adressé pour défaut d'assiduité. Cette saisine peut avoir pour visée la mise en place d'un CRP ou de toute autre mesure d'accompagnement.

En outre, par coordination avec le nouveau mécanisme, elle a supprimé la possibilité du président de conseil général de demander la suspension des allocations en cas d'absentéisme scolaire.

Elle a également élargi aux parents et représentants légaux d'un mineur l'initiative de solliciter la signature d'un CRP, alors que seul le président du conseil général lui-même, de son propre chef ou saisi par un tiers, pouvait auparavant le proposer. Cet élargissement de la saisine avait pour but affiché de contourner les présidents de conseil général qui s'étaient montrés très peu disposés à utiliser le CRP. Seul le président du conseil général des Alpes-Maritimes, lui-même auteur de la proposition de loi, s'était véritablement saisi de cette possibilité.

En rétablissant la suppression administrative et automatique des allocations familiales, la loi Ciotti a dessaisi le président de conseil général. Ce faisant, elle rend caduc le CRP, qui n'a plus aucune spécificité, ni aucun contenu, ni aucun objet propre. De fait, la loi Ciotti a décorrelé le CRP et la suspension des allocations familiales, ce qui explique d'ailleurs les dynamiques divergentes de mise en oeuvre des dispositifs depuis 2011. Le CRP n'est donc plus depuis la loi Ciotti un instrument de lutte contre l'absentéisme par la responsabilisation des familles.

Selon le ministère des affaires sociales, 38 CRP seulement ont été signés entre 2006 et 2010. Depuis la loi Ciotti, 194 ont été signés en 2010, dont 184 dans un seul département, les Alpes-maritimes.16(*) En 2011, le schéma se reproduit : 174 CRP signés dont 165 dans les Alpes maritimes. Quelle que soit leur sensibilité politique, les présidents de conseil général n'ont pas considéré cet instrument comme utile. Ce mouvement ne peut s'inverser dans la mesure où, précisément, la loi Ciotti a déconnecté lutte contre l'absentéisme et CRP.

Ainsi que l'a indiqué à votre rapporteur la direction générale de la cohésion sociale du ministère des affaires sociales, ce dispositif distordait la conception traditionnelle en France de l'aide sociale à l'enfance, selon laquelle les services sociaux prennent en charge l'accompagnement et le juge seul sanctionne en cas de carence grave et avérée. Les professionnels de l'action sociale tant dans les départements que dans les services de l'État ont toujours eu de ce fait des réticences de principe.

En outre, le CRP ne comprend matériellement aucune mesure précise et spécifique. En particulier, il ne comporte pas de mesure proprement éducative. Il est apparu comme largement redondant par rapport à une offre d'accompagnement parental préexistante. Dans le département de la Dordogne par exemple, le président du conseil général recommandait dès 2006 aux services sociaux de mettre en place une mesure d'aide sociale à l'enfance plutôt qu'un CRP, qui n'apporte aucune plus-value de prise en charge.

Il convient de rappeler que les CAF financent des dispositifs d'accompagnement parental permettant notamment :

- d'apporter un appui aux parents dans le cadre des réseaux d'écoute et d'accompagnement (Réaap) ;

- de prévenir la rupture du lien familial grâce à la médiation familiale ;

- d'améliorer la qualité des liens entre les enfants et les parents dans le cadre de lieux d'accueil spécifiques (Laep).

Votre rapporteur s'est procuré des modèles de CRP. Ils ne font que rappeler les dispositions législatives et réglementaires du code civil et du code de l'action sociale et des familles. Le seul accompagnement proposé est de suivre une session de l'école des parents locale et une éventuelle orientation vers les travailleurs sociaux. Ceci ne fait que reprendre la base même de l'action des services sociaux et de protection de l'enfance dans tous les départements. Le CRP manque de consistance et ne constitue donc ni une innovation, ni un instrument de rationalisation de l'offre existante.

Au regard de ces éléments, l'abrogation du CRP paraît légitime et opportune.

2. Une concentration trop exclusive de l'accompagnement parental en matière de scolarité sur le premier degré

La logique des dispositifs d'accompagnement parental est plutôt celle d'un guichet universel, sans ciblage proactif de certaines populations et sans instruments spécifiquement reliés à des problèmes précis nettement identifiés. On demeure dans une logique de prévention pure avec des instruments génériques. Ce prisme n'est pas universellement répandu et les pays scandinaves optent pour des approches beaucoup plus ciblées, volontaristes, voire contraignantes et donnant lieu à des évaluations précises des modifications du comportement des parents.

En outre, les dispositifs français ont le défaut d'être trop centrés sur les enfants et non sur les adolescents, sur le primaire et non sur le collège et le lycée. Au moment où les difficultés, notamment l'absentéisme, apparaissent, se cristallisent et se développent, l'accompagnement parental en lien avec l'école s'amenuise et disparaît. Les familles les plus en difficulté sont laissées sans accompagnement dans la phase la plus sensible, où l'imposition de l'autorité parentale ne suffit pas à ramener l'adolescent vers l'école.

La restauration de l'autorité parentale au sein de la famille afin d'améliorer l'assiduité d'adolescents est un processus ardu, alors que la parole de l'adulte est souvent invalidée et que les modes traditionnels d'exercice de l'autorité sont disqualifiés. Les tentatives de « reprise en main » directe sont souvent des échecs. C'est d'autant plus vrai lorsque le parent connaît lui-même une situation difficile, par exemple le chômage.

En outre, l'aide accordée aux parents se concentre trop sur la seule aide aux devoirs, au détriment d'un soutien à la parentalité beaucoup plus large et plus diversifié qui permettrait une association plus étroite des parents à la vie de l'école et faciliterait la gestion des rapports avec les adolescents.

Enfin, persiste un obstacle majeur qui doit être levé pour lutter efficacement contre l'absentéisme : la faiblesse des relations entre les familles et les établissements scolaires, aussi bien en amont qu'au moment du constat du trouble. La méfiance prédomine.

Cet obstacle est renforcé par le manque de relations entre les établissements et les services sociaux (CCAS, CAF, Réaap), ce qui prive les familles d'informations utiles et d'un aiguillage vers le soutien le plus adapté. Ceci favorise également l'éclatement et la redondance des dispositifs dont se plaignait déjà la Cour des comptes dans son rapport annuel pour 2009.

Il existe certes un certain nombre d'initiatives rassemblant l'éducation nationale et les services sociaux au sens large. Pour les piloter, a même été instauré un Comité national de soutien à la parentalité, coprésidé par le ministre de la famille et le président de la CNAF. Le ministère de l'éducation nationale y participe. Les relations entre la famille et l'école ont été retenues comme thème de réflexion pour l'année 2012. Les conclusions sont attendues pour la fin de l'année.

Néanmoins, il est ressorti des auditions la méconnaissance réciproque du monde de l'éducation et du monde des acteurs sociaux. La coordination avec les partenaires en charge de la politique familiale et de la politique de la ville peut encore être sensiblement améliorée.

Opérationnellement, on peut en particulier signaler à la fois l'intérêt et les lacunes des contrats locaux d'accompagnement à la scolarité (CLAS). Même si l'intérêt de ces dispositifs est réel, ils ne peuvent constituer en l'état des instruments adéquats de lutte contre l'absentéisme. Leur rénovation pour les recentrer vers les élèves du second degré et vers le soutien à la fonction parentale serait souhaitable.

Un bilan statistique des CLAS pour l'année 2009-2010 est disponible. Malheureusement, si les données quantitatives sont assez riches, leur efficacité n'est absolument pas évaluée.

Point positif, on y trouve systématiquement associés dans des comités de pilotage départementaux l'inspection académique, la CAF, les directions départementales de la cohésion sociale. Les collectivités territoriales sont cependant moins présentes (deux tiers des cas pour les départements et un peu plus d'un tiers des cas pour les communes).

176 000 enfants et adolescents sont concernés dans 98 départements. Les actions touchent à 63 % des écoliers et à 31 % des collégiens. Le premier degré est donc largement majoritaire et la part du lycée totalement marginale.

L'aide au travail scolaire constitue l'essentiel des actions concrètes menées. Le soutien à la fonction parentale est également marginal.

En matière de financement : sur les 54 millions d'euros dont bénéficient les CLAS, les CAF contribuent à hauteur de 23,4 millions d'euros et les collectivités territoriales pour 15,5 millions d'euros.


* 14 L'article R. 624-7 du code pénal punit d'une amende, pouvant aller jusqu'à 750 euros, le fait de ne pas imposer à un enfant l'obligation d'assiduité scolaire, après avertissement de l'inspecteur d'académie.

* 15 Le juge des enfants peut, s'il y a lieu, nommer un délégué aux prestations familiales, chargé de prendre toutes décisions pour répondre aux besoins liés à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants et de préparer les parents à une gestion autonome des allocations, conformément à l'article 375-9-1 du code civil.

* 16 Une poignée a été signée à l'initiative du conseil général de Vendée.