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Proposition de loi visant à abroger la loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire

17 octobre 2012 : Absentéisme scolaire ( rapport - première lecture )

B. TRAITER L'ABSENTÉISME À PARTIR DE L'ÉTABLISSEMENT EN MOBILISANT LA COMMUNAUTÉ ÉDUCATIVE

1. Mobiliser l'ensemble des parties prenantes pour accompagner les familles et créer une fonction d'enseignant référent
a) Les premières expériences de coopération entre services de l'État pour prévenir l'absentéisme

Il convient également de tirer les leçons des anciens dispositifs administratifs de lutte contre l'absentéisme qui se proposait d'améliorer les synergies entres les services de l'État.

La circulaire sur le contrôle et la promotion de l'assiduité des élèves soumis à l'obligation scolaire du 23 mars 2004, remplacée désormais par les instructions de la circulaire du 31 janvier 2011 « Vaincre l'absentéisme » conformes à la loi Ciotti, prévoyait au niveau de l'établissement les réunions de commission de vie scolaire dans l'établissement pour analyser les causes de l'absentéisme et proposer des solutions pédagogiques et éducatives aux élèves et aux familles.

Puis, au niveau départemental elle prévoyait la création de commissions départementales de l'assiduité scolaire sous l'autorité du préfet afin de coordonner l'action de tous les partenaires à l'intérieur et à l'extérieur de l'éducation nationale. La commission départementale pouvait par conventionnement entre l'inspecteur d'académie et des organismes sociaux créer des modules de soutien à la responsabilité parentale.

Il y avait là de bonnes intentions mais plusieurs défauts :

1°- la coopération des acteurs n'intervenait qu'au niveau départemental et pas au niveau local ce qui ne permettait pas de s'adapter aux différentes situations familiales ;

2°- en plus des collectivités, des fédérations des parents d'élèves, de l'éducation nationale et des services sociaux, la commission départementale comportait aussi la police, la gendarmerie, la protection judiciaire de la jeunesse, le procureur de la République, le défenseur des enfants, ce qui orientait déjà la commission dans un registre de prévention soit de la délinquance juvénile, soit de la maltraitance parentale ;

3°- le contenu des modules de responsabilité parentale était peu développé : réunion d'information sur l'école et l'importance de l'assiduité, présentation des dispositifs des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (Réaap) ou de médiation familiale, peu de chose sur l'accompagnement concret ensuite, aucun aiguillage des parents vers un dispositif particulier.

b) Une nouvelle procédure d'accompagnement et de suivi à l'initiative du chef d'établissement

Pour remplacer le CRP inopérant et pallier les carences de la politique de lutte contre l'absentéisme, il convient de refondre le processus de soutien aux parents, de telle sorte qu'il :

1°- soit centré sur l'établissement scolaire qui est à la fois le lieu où se déroule le trouble, où il est efficacement repéré et où peut se mesurer a posteriori l'efficacité de la mesure ;

2°- associe sans délai tous les acteurs concernés, aussi bien dans l'éducation nationale qu'à l'extérieur pour briser le face à face parents-école et mettre immédiatement en liaison l'établissement scolaire et les services sociaux ;

3°- oriente les parents vers le dispositif le plus adapté après un diagnostic spécifique et global de la situation de l'élève et de sa famille ;

4°- et s'appuie sur une nouvelle fonction d'enseignant référent chargé de suivre les mesures mises en oeuvre au sein de l'établissement, conformément aux souhaits du Président de la République exprimés en clôture de la concertation sur la refondation de l'école, le 9 octobre 2012.

Ce dispositif, inséré par la commission dans le texte de la proposition de loi, à l'initiative de votre rapporteur, ne correspond à aucune structure nouvelle, qui s'empilerait sur celles qui ont été créées à tous les échelons, du territoire national au plus local. Il s'agit plutôt d'offrir une base législative commune pour les dispositifs existants, sur laquelle pourra s'appuyer leur rénovation et leur recentrage vers le collège et le lycée, d'une part, vers l'appui à la fonction parentale, d'autre part.

La procédure proposée permettrait en particulier de soutenir, de généraliser et d'étendre l'action des commissions « éducatives », « de vie scolaire » ou des groupes d'aide à l'insertion17(*) (GAIN) existants dans les établissements du second degré. Dans les GAIN, tous les personnels de l'établissement sont impliqués aussi bien les enseignants, que les CPE, les conseillers d'orientation-psychologues ou bien encore l'assistante sociale, l'infirmière scolaire et les personnels ATOS. Sa fonction est d'offrir une aide à l'insertion scolaire, pour que les élèves retrouvent du sens à leur scolarité et leur place d'élèves dans l'établissement.18(*)

La nouveauté de la méthode d'action proposée par votre rapporteur est de prévoir, outre la mobilisation des personnels de l'éducation nationale, l'intervention, sous l'impulsion du chef d'établissement agissant comme aiguilleur, des organismes sociaux extérieurs (CCAS des communes, services du conseil général, CAF). Ce sont eux qui connaissent le mieux les réseaux et les dispositifs existants d'accompagnement parental.

L'amendement adopté par la commission à l'initiative de votre rapporteur, reconnaît la responsabilité première et éminente aux chefs d'établissement, tout en prévoyant un aiguillage des parents vers la solution adéquate après un diagnostic global de la situation.

Par conséquent, en cas de persistance du défaut d'assiduité, appréciée par le chef d'établissement, celui-ci réunit les parties prenantes au sein de la communauté éducative pour analyser le cas spécifique de l'élève et de sa famille. Il est important dès ce moment d'associer également les représentants des parents d'élèves qui peuvent agir comme médiateurs vis-à-vis de familles très éloignées de l'institution scolaire. L'implication du conseil régional en raison de ses compétences en matière d'orientation et de formation professionnelle peut se révéler essentiel pour des élèves de lycée professionnel afin d'envisager une réorientation vers d'autres filières ou vers l'apprentissage par exemple. De même, les services de la commune de résidence, du conseil général et des CAF peuvent disposer d'éléments importants sur la situation de la famille que n'ont ni le psychologue, ni l'infirmière, ni l'assistante sociale de l'éducation nationale.

En fonction du diagnostic établi, sera proposée une aide et un accompagnement adapté aux personnes responsables de l'enfant. Si des problèmes pédagogiques, éducatifs ou d'orientation sont en cause, l'éducation nationale devra prendre en charge l'aide à l'élève et à sa famille, en lien avec les collectivités territoriales concernées. S'il s'agit d'un problème plus psychologique ou familial, alors il reviendra aux services sociaux d'assumer l'accompagnement.

L'accompagnement des parents sera contractualisé avec eux. Ce souci de formalisation d'engagements réciproques vise à ce que les mesures d'aide envisagées ne leur apparaissent pas comme punitives et imposées de force. En outre, la contractualisation, selon des formules souples dont conviendront les parties, imposera un suivi régulier et une évaluation des mesures et de l'évolution de la situation. Il ne s'agit pas de sanctionner mais de disposer d'une base suffisante pour évaluer la réalisation concrète d'objectifs fixés.

Avec l'inscription d'un enseignant référent est également fournie la première traduction des engagements du Président de la République après la concertation sur la refondation de l'école de la République. Les modalités de rémunération en heures supplémentaires ou de décharge de services seront appréciées en fonction des moyens budgétaires disponibles et de la situation propre à chaque établissement. Les lycées professionnels, particulièrement touchés par l'absentéisme et le décrochage, devraient bénéficier d'un traitement prioritaire.

2. Tirer parti des expériences étrangères de soutien à la parentalité

Les préconisations de la commission de la culture et de l'éducation recoupent certaines lignes de réforme déjà suggérées par le rapport Machard en 2003. Surtout, elles rejoignent les conclusions de la direction générale de l'éducation et de la culture de la Commission européenne après les ateliers mis en place sur l'absentéisme et le décrochage scolaire en mars 2012.19(*) Dans sa communication au Parlement européen et au Conseil Européen du 31 janvier 2011, la Commission notait que « la mise en réseau avec des intervenants en dehors de l'école et l'accès aux réseaux d'aide locaux s'avèrent hautement efficaces pour apporter les soutiens adéquats. »20(*)

Les expériences de la Finlande, du Danemark, de la Suède et des Pays-Bas incitent à nouer des coopérations étroites et obligatoires entre les établissements et les services sociaux, sans abandonner l'idée de responsabilisation effective des parents, mais hors d'une logique uniquement répressive et sécuritaire. Ces pays se caractérisent aussi par la qualité des croisements d'information sur l'absentéisme et le décrochage, ainsi que par des évaluations constantes des dispositifs mis en oeuvre.

L'implication forte des collectivités territoriales aux Pays-Bas s'est avérée comme une stratégie payante pour lutter contre l'abandon scolaire.21(*) Elles ont pu s'appuyer sur les Centrum voor Jeugd en Gezin (Centres de la jeunesse et de la famille) qui informent, conseillent les parents et coordonnent l'action de tous les services qui leur sont dédiés dans les domaines de l'éducation, de la santé et de la politique familiale.22(*) Un travail a été mené auprès des entreprises pour diminuer l'offre de petits boulots précaires à des jeunes encore en formation, notamment dans la voie technique et professionnelle, qui pèse sur l'assiduité et sur la réussite aux examens.

Le Danemark a récemment lancé une campagne nationale contre l'absentéisme présentée à la Commission européenne par la ministre de l'éducation, Mme Christine Antorini en mars 2012. La stratégie retenue joue sur plusieurs leviers. Elle commence par une réforme de la formation des enseignants pour développer des pédagogies favorisant l'implication des élèves. Elle passe par une identification précise dans chaque établissement des élèves en risque de décrochage, qui débouche sur une offre de soutien à l'élève par les enseignants et par des tuteurs spécifiques selon les difficultés rencontrées. Des pénalités peuvent être imposées à l'élève qui ne respecte pas le programme de soutien, sous forme d'examens supplémentaires. Une inspection générale des lycées techniques et professionnels a été menée pour favoriser la dissémination des bonnes pratiques. Sont également renforcés les centres d'accompagnement pour la jeunesse (Youth guidance centers), destinés à aider à l'orientation scolaire et professionnelle des jeunes du primaire à l'âge de 25 ans.23(*) En outre, sont également ouverts aux parents dans chaque municipalité du Danemark des centres de ressources sur l'éducation et le développement de l'enfant, qui peuvent orienter ensuite sur des services plus spécialisés.24(*)

Les groupes de pairs mis en place au niveau européen, auxquels participe la direction générale de la cohésion sociale, sont des lieux de réflexion intéressants pour permettre une fertilisation croisée des approches de l'aide sociale à l'enfance et de l'accompagnement parental.

3. Favoriser l'ouverture de l'école aux parents dans le cadre de la refondation de l'école

Dans le rapport de la concertation sur la refondation de l'école, trois points importants permettront d'agir contre l'absentéisme :

- la mise en place d'un programme de lutte contre le décrochage scolaire systématisant l'accompagnement personnalisé et organisé autour d'un référent, dont l'amendement proposé par votre rapporteur jette les premières bases ;25(*)

- une transformation du système d'orientation autour d'un service public régional ; plus souple et plus juste que les procédures actuelles ;26(*)

- un engagement de reconnaissance de la place des parents à l'école, dans une perspective de coéducation.27(*)

Au terme des auditions qu'il a menées, votre rapporteur est convaincu que la lutte contre l'absentéisme et l'échec scolaire passe nécessairement par davantage d'implication des parents d'élèves dans la vie de l'école et par plus de dialogue entre les acteurs de la communauté éducative.

Il peut arriver, en effet, que certains parents ne perçoivent plus l'utilité ni le sens de l'école, qu'ils considèrent comme une institution lointaine, impénétrable, voire hostile. Il peut alors être très difficile de les faire venir dans l'établissement. Le recteur de l'académie de Créteil comme les représentants des parents d'élèves ont insisté sur la peur qu'éprouvent littéralement certains parents à l'idée de revenir dans l'école. C'est plus particulièrement le cas des parents qui ont eux-mêmes connu des difficultés au cours de leur scolarité ou qui subissent l'exclusion sociale.

Si l'on veut que les parents veillent à l'assiduité scolaire de leurs enfants, il faut d'abord entreprendre de leur expliquer ce qu'est l'école, ce qu'elle apportera à leurs enfants et ce qui est attendu d'eux. Il faut les mettre en confiance, en évitant que le premier contact concret ne soit qu'une convocation en cas de trouble provoqué par un enfant ou de mauvais résultats scolaires.

Il est important d'introduire dans la formation des enseignants des modules pour leur transmettre les bonnes pratiques et améliorer la qualité du lien entre l'école et la famille.

L'initiative de la Mallette des parents, initiée dans l'académie de Créteil et évaluée par l'école d'économie de Paris s'est avérée légère à mettre en oeuvre et fructueuse. On a pu constater une implication plus forte des parents dans l'école, une amélioration sensible du comportement des enfants (moins d'absentéisme, moins d'exclusion temporaire) et un certain impact sur les apprentissages.

Elle ciblait néanmoins surtout le primaire et les parents d'origine étrangère, ce qui justifiait sa déclinaison en kurde, en bambara ou en chinois. En outre, sa généralisation laisse à désirer de l'avis des représentants d'élèves consultés. Le recteur de l'académie de Créteil reconnaissait qu'en fonction de son appropriation par l'équipe enseignante, le dispositif fonctionnait plus ou moins bien.

Quels que soient la valeur et l'intérêt de ce type d'initiatives, elles ne peuvent suffire à redynamiser le partenariat entre l'école et les parents, comme le souhaitent le Président de la République et le ministre de l'éducation au regard des conclusions de la concertation sur la refondation de l'école de la République.

C'est un modèle d'école ouverte, intégrée dans la vie du quartier et de la communauté humaine alentour, accueillante pour les parents comme pour les élèves, qu'il convient désormais de promouvoir.

Il paraît important pour cela d'inciter au vote aux élections des représentants de parents d'élèves et de favoriser la participation des parents dans les conseils d'école et les conseils d'administration, notamment dans les lycées professionnels.


* 17 Rectorat de Créteil, Plan de lutte contre le décrochage scolaire, 3 juin 2010.

* 18 Rectorat de Créteil, Le GAIN, une démarche collective pour prévenir le décrochage scolaire, 2 janvier 2012, p. 8.

* 19 Commission européenne, Reducing Early School Leaving : Efficient and Effective Policies and Europe, 1&2 mars 2012.

* 20 Commission européenne, La lutte contre l'abandon scolaire : une contribution essentielle à la stratégie Europe 2020, p.7.

* 21 Ibid., p. 8.

* 22 Centre d'analyse stratégique, M.P. Hamel & S. Lemoine (coord.), Aider les parents à être parents, septembre 2012, p. 189.

* 23 Commission européenne, Reducing Early School Leaving : Efficient and Effective Policies and Europe, 1&2 mars 2012.

* 24 Centre d'analyse stratégique, op. cit., p. 187.

* 25 Refondons l'école de la République, Rapport de la concertation, p. 39.

* 26 Ibid., p. 40.

* 27 Ibid., p. 48.