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Proposition de loi visant à abroger la loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire

17 octobre 2012 : Absentéisme scolaire ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique (articles L. 131-8 du code de l'éducation, L. 222-4-1 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, L. 552-3 et L. 552-3-1 du code de la sécurité sociale) - Abrogation du mécanisme de suspension des allocations familiales en cas d'absentéisme scolaire et abrogation du contrat de responsabilité parentale

I - Le texte de la proposition de loi

A - Une modification du code de l'éducation

Le I de l'article unique de la présente proposition de loi modifie l'article L. 131-8 du code de l'éducation, qui règle le contrôle de l'obligation d'assiduité scolaire, en abrogeant le régime de suspension des allocations familiales des parents des élèves absentéistes.

Tous les enfants mineurs régulièrement inscrits dans un établissement doivent se conformer à l'obligation d'assiduité, fondée sur l'article L. 511-1 du code de l'éducation. Une fois majeur, l'élève est personnellement responsable de ses actes sans que la responsabilité de sa famille puisse se substituer à la sienne. L'obligation d'assiduité couvre donc l'intégralité de la scolarité, en-deçà et au-delà même de la période de scolarité obligatoire de 6 à 16 ans.

Le juge administratif a défini l'assiduité comme obligation pour l'élève de suivre, dans l'établissement qui l'accueille, l'intégralité des enseignements, aussi bien ceux qui sont obligatoires que ceux qui sont facultatifs, dès lors qu'il les a choisis (CAA Douai, 18 mars 2004, M. Vincent et Mme Nathalie Y.) En l'absence de contre-indication médicale, l'élève est tenu d'assister à tous les cours inscrits à l'emploi du temps, y compris l'éducation physique et sportive (CAA Nantes, 27 avril 2000, Melle Yilmaz).

Dans le droit existant, en cas d'absence d'un enfant, les personnes responsables doivent, sans délai, en faire connaître les motifs au directeur de l'établissement d'enseignement, terme qui vise aussi bien les écoles, les collèges et les lycées que les établissements privés et les centres de formation des apprentis. La proposition de loi ne modifie pas ce point et ne revient pas sur l'interprétation de l'assiduité scolaire.

La liste des motifs réputés légitimes est dressée limitativement par l'article L. 131-8 du code de l'éducation mais il est laissé au directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN)28(*) un pouvoir d'appréciation des autres types de motifs admissibles. Il est néanmoins exclu que les DASEN puissent accueillir favorablement des demandes générales et systématiques de dérogation ou de régularisation des absences. L'impossibilité d'accorder au sein de l'établissement une dérogation systématique à un élève qui en fait la demande peut d'ailleurs légalement justifier le refus de son inscription dans cet établissement (CE, Assemblée, 14 avril 1995, Koen).

Consultée sur l'étendue des motifs recevables, la direction des affaires juridiques du ministère de l'éducation nationale estime que seuls peuvent justifier l'absence de l'enfant, en droit, des motifs médicaux, des événements imprévisibles indépendants de la volonté des parents tels qu'un accident ou un décès, ou des considérations d'intérêt général, comme la protection de la santé publique en cas de maladie contagieuse.

De même, le juge administratif considère que des raisons de convenance personnelle, telles que des difficultés de transport depuis le domicile rencontrées par les parents, ne peuvent constituer une excuse valable (CE, 28 octobre 1996, Mme Van Hulle). En revanche, il est possible de délivrer individuellement les autorisations d'absence nécessaires à l'exercice d'un culte ou la célébration d'une fête religieuse, tant que ces absences sont compatibles avec les études et avec le respect de l'ordre public dans l'établissement (CE, Assemblée, 14 avril 1995, Consistoire central des israélites de France).

La proposition de loi ne revient pas sur la définition de l'assiduité, ni sur les dispositions légales, ni sur leur interprétation par l'administration ou le juge.

En outre, est maintenu le principe de la saisine du DASEN par le directeur d'établissement, lorsqu'aucun motif d'absence n'a été donné, lorsque les motifs invoqués se révèlent inexacts, ou lorsque les absences sans motif légitime, ni excuses valables s'élèvent au moins à quatre demi-journées dans le mois. C'est au chef d'établissement, puis à l'inspecteur, de juger de la validité des excuses proposées. A l'issue d'un dialogue avec les parents, obligatoire en cas d'absences répétées, justifiées ou non, ainsi que l'impose l'article R. 131-6 du code de l'éducation, une régularisation des absences reste donc possible, tant au niveau des établissements que de la direction académique.

Le DASEN saisi adresse un avertissement aux personnes responsables de l'enfant absentéiste pour leur rappeler les sanctions administratives et pénales qu'ils encourent.

La sanction administrative est constituée par la suspension de la part des allocations familiales correspondant à l'enfant en cause. Les sanctions pénales existantes répondent à deux incriminations possibles comme contravention et comme délit. L'article R. 624-7 du code pénal punit d'une amende, pouvant aller jusqu'à 750 euros, le fait de ne pas imposer à un enfant l'obligation d'assiduité scolaire, après avertissement de l'inspecteur d'académie. Plus largement et plus sévèrement, l'article 227-17 du même code vise la répression de la mise en péril des mineurs et plus spécifiquement des atteintes à la santé, à la sécurité, à la moralité ou à l'éducation de leur enfant, dues à la négligence des parents. Peuvent être requis jusqu'à deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende.

Par ailleurs, l'avertissement doit également comporter une information sur les dispositifs d'accompagnement parental auxquels les personnes responsables de l'enfant peuvent prétendre.

Toute la procédure d'avertissement est laissée intacte par la présente proposition de loi. En revanche, toutes les étapes suivantes de la procédure pouvant aboutir à la suspension, voire à la suppression des allocations familiales, sont abrogées.

Est ainsi supprimée la saisine, immédiatement après l'avertissement des parents, du président de conseil général par le DASEN en vue de la mise en place d'un contrat de responsabilité parentale (CRP) ou de toute autre mesure d'accompagnement à la disposition du conseil général.

Est également supprimée la communication trimestrielle au maire de la résidence de la liste nominative des élèves dont les parents ont reçu un avertissement. Ces informations sont actuellement enregistrées dans le traitement automatisé prévu par l'article L. 131-6 du code de l'éducation afin de contrôle de l'obligation scolaire par le maire. La possibilité de traitement automatisé n'est pas non plus conservée. En revanche, la proposition de loi ne prévoit pas de rectifier la rédaction de l'article L. 131-6 par coordination.

Est surtout supprimée l'obligation faite au DASEN de saisir la caisse d'allocations familiales après le constat que l'avertissement de l'inspecteur est resté sans effet. C'est ce qui précisément conduit à la suppression du mécanisme de suspension des allocations.

Le droit existant prévoit que, dans le cas où l'élève manque de nouveau quatre demi-journées de classe sur un mois, malgré son avertissement, le DASEN permette aux personnes responsables de l'enfant de présenter leurs observations et de justifier une dernière fois un motif légitime ou une excuse valable. Cet entretien préalable avait pour but d'assurer la compatibilité de la procédure de sanction avec les principes de jugement équitable, rappelés tant par le Conseil constitutionnel que par la Cour européenne des droits de l'homme. Si aucun motif légitime d'absence n'est avancé, ni aucune excuse qu'il estime valable, l'inspecteur d'académie saisit le directeur de l'organisme débiteur des prestations familiales en vue de la suspension de la part des allocations familiales dues au titre de l'enfant en cause.

Il convient de rappeler qu'en droit existant les caisses d'allocations familiales ou de mutualité sociale agricole ont compétence liée et ne peuvent en opportunité s'opposer à la suspension ou retarder sa mise en oeuvre. De plus, la suspension des allocations familiales peut déboucher actuellement sur leur suppression en cas de persistance de l'absentéisme. Deux cas se présentent :

- soit, l'élève redevient assidu après la suspension des allocations et le versement est rétabli pleinement et rétroactivement ;

- soit l'élève demeure absent sans justification pendant quatre nouvelles demi-journées sur le mois et les allocations suspendues sont supprimées.

Par cohérence, la proposition de loi supprime les dispositions de rétablissement du versement des allocations familiales. Pour l'instant, la procédure respecte le parallélisme des formes : l'inspecteur d'académie saisit le directeur de l'organisme débiteur d'une demande de rétablissement après avoir constaté le retour à l'assiduité.

Celui-ci est caractérisé comme le fait de ne pas avoir été absent pendant plus de quatre demi-journées sans motif légitime ou excuses valables au cours d'un mois. Il est mesuré sur un mois de scolarisation, et non un mois calendaire, à compter du mois au titre duquel le versement des allocations a été suspendu. Les vacances scolaires ne sont donc pas prises en compte. Pour tenir compte des mois d'été, la rédaction actuelle de l'article L. 131-8 prévoit que la suspension des allocations ne peut prendre effet s'il est impossible de vérifier sous deux mois la condition de reprise d'assiduité. Ainsi, les allocations familiales restent versées pendant l'été et une éventuelle suspension des allocations familiales ne peut intervenir avant le mois de septembre.

B - Des modifications du code de l'action sociale et des familles

La proposition de loi prévoit l'abrogation de l'article L. 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles, issu de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, qui régit les contrats de responsabilité parentale (CRP).

Dans sa version actuelle, modifiée par la loi « Ciotti » en 2010 puis par la loi LOPPSI 2 du 14 mars 2011, l'article 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles donne au président de conseil général la faculté de proposer aux personnes responsables de l'enfant la signature d'un CRP en cas :

- d'absentéisme scolaire sur saisine du DASEN ;

- de trouble porté au fonctionnement d'un établissement scolaire ;

- de prise en charge d'un mineur de treize ans soumis à une interdiction de circuler ou de stationner sur la voie publique non accompagné entre 23 heures et 6 heures ;

- de toute autre difficulté liée à une carence de l'autorité parentale.

Un tel contrat doit rappeler les obligations des titulaires de l'autorité parentale et comporter toute mesure d'aide et d'action sociales de nature à remédier à la situation constatée.

Le manquement aux obligations inscrites dans le CRP ou le refus de signature peut entraîner une demande de suspension des allocations familiales, sauf lorsque le contrat a été signé en cas d'absentéisme scolaire. Ils peuvent également entraîner la saisine du procureur de la République des faits susceptibles de constituer une infraction pénale. Enfin, le président de conseil général peut saisir l'autorité judiciaire en vue d'une mise sous tutelle des prestations familiales ; le juge des enfants peut, s'il y a lieu, nommer un délégué aux prestations familiales, chargé de prendre toutes décisions pour répondre aux besoins liés à l'entretien, à la santé et à l'éducation des enfants et de préparer les parents à une gestion autonome des allocations, conformément à l'article 375-9-1 du code civil.

Par ailleurs, la proposition de loi supprime également une disposition de l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, introduite par la loi Ciotti.

Aux termes de l'alinéa visé par l'abrogation, la part des allocations familiales suspendue pour cause d'absentéisme scolaire demeure prise en compte pour le calcul du revenu de solidarité active (RSA). L'objectif poursuivi en 2010 était d'empêcher la compensation de la suspension des allocations familiales par une hausse automatique du RSA, qui constitue une prestation différentielle. Le maintien fictif de la part suspendue d'allocations dans le revenu du ménage bloque aujourd'hui la réévaluation du minimum social perçu par les familles sanctionnées.

C - Des modifications du code de la sécurité sociale

Par coordination avec l'abrogation du contrat de responsabilité parentale, la proposition de loi abroge parallèlement l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale, qui décrit la procédure de suspension des allocations familiales à la disposition du président de conseil général en cas de manquement au CRP ou de refus de signature.

Par coordination avec l'abrogation du mécanisme de suspension des allocations familiales en cas d'absentéisme scolaire, la proposition de loi abroge parallèlement l'article L. 552-3-1 du code de la sécurité sociale, qui renvoyait au code de l'éducation la description des modalités de mise en oeuvre de cette sanction administrative.

II - La position de votre commission

L'approche de l'absentéisme scolaire développée dans la loi Ciotti de 2010 s'inscrit dans une perspective uniquement sécuritaire de prévention de la délinquance. Le mode de traitement retenu est la menace et la sanction des familles touchées.

Votre commission considère que l'absentéisme est un phénomène complexe, protéiforme et dont les causes sont extrêmement diverses, sans que l'on puisse pointer comme seul facteur une supposée démission des parents. Les fédérations de parents d'élèves sollicitées par votre rapporteur (FCPE, PEEP et UNAAPE) ont toutes affirmé qu'hors cas extrêmes liés à une profonde exclusion sociale, elles ne rencontraient jamais de parents démissionnaires, mais uniquement des parents démunis et désemparés.

Les sociologues de l'éducation font le même constat. L'on peut citer notamment Agnès Van Zanten dans ses ouvrages désormais classiques L'école de la périphérie et Choisir son école : au coeur des stratégies familiales. Plus récemment Séverine Kakpo, auditionnée le 10 octobre 2012 par votre commission, a montré l'implication intense des familles populaires dans l'éducation de leurs enfants, notamment dans la réalisation des devoirs à la maison.

Alors que le lycée professionnel est massivement touché par l'absentéisme, la question de l'orientation ne peut être occultée. Au collège, les élèves absents sont souvent ceux qui connaissent l'échec scolaire, après un parcours en primaire difficile. Quant à la relation avec la violence scolaire, il convient de remarquer que le lien de causalité suggéré par la loi Ciotti devrait être inversé. Ce sont les cas de violence, parfois de harcèlement constitué, pour reprendre les inquiétudes de certains représentants des parents d'élèves, qui poussent certains enfants à ne pas aller en cours. Il existe aussi un absentéisme de confort, proche du zapping scolaire, où l'on évite un professeur particulier, une discipline spécifique ou bien certains horaires, comme le premier cours après la pause méridienne. Enfin, il ne faut pas négliger les cas de malaise psychologique de l'adolescent.

Il paraît profondément irréaliste de proposer une solution commune à tous ces types d'absentéisme bien différents dans leurs manifestations et dans leurs origines. Une solution purement répressive, soit directement via une sanction pénale ou administrative, soit indirectement via un contrat imposé aux parents et assorti des mêmes sanctions, semble particulièrement inadaptée.

La suspension des allocations familiales sur saisine de l'éducation nationale reprend le vieux dispositif en vigueur de 1966 à 2004, qui avait déjà fait la preuve de son inefficacité, en ne parvenant pas à endiguer l'absentéisme. C'est la raison même pour laquelle le gouvernement Raffarin en avait proposé la suppression.

L'application de la suppression des allocations familiales n'entraîne pas le retour des enfants absentéistes, comme l'a indiqué le recteur de l'académie de Créteil à votre rapporteur sur la base des rapports transmis par les DASEN. L'effet dissuasif de la mesure même, s'il a pu être observé dans certains cas particuliers, tenait plus à la solennité de la convocation à l'inspection académique qu'à la crainte de la sanction proprement dite. Le rapport du Conseil d'analyse stratégique (CAS) de septembre 2012 sur l'aide à la parentalité29(*) s'est penché sur les expériences étrangères de recours à la contrainte. Il souligne les débats sur la légitimité éthique des dispositifs et remarque la difficulté d'évaluer les programmes mis en oeuvre. Il conclut que c'est de la qualité et de l'intensité des services d'accompagnement parental dont dépend le succès et non de la perspective d'une sanction, souvent passée sou silence par les travailleurs sociaux afin de faciliter l'adhésion des parents.

En outre, votre commission ne peut que rappeler les critiques de fond bien connues contre cette mesure. Elle stigmatise et frappe disproportionnellement les familles modestes, pour lesquelles les allocations familiales peuvent représenter une ressource importante, alors que les familles plus aisées sentent peu le poids de cette sanction. Elle constitue une sorte de double peine, qui frappe des familles déjà fragiles et risque de les éloigner encore plus de l'institution scolaire. Enfin, elle laisse dans l'angle mort de nombreuses familles qui ne perçoivent pas ou plus les allocations familiales car elles n'ont qu'un seul enfant à charge. Votre commission accueille donc très favorablement la suppression d'un mécanisme inefficace et injuste.

Le contrat de responsabilité parentale (CRP) est demeuré inappliqué par l'ensemble des conseils généraux de toute sensibilité politique, hormis le cas du département des Alpes-Maritimes présidé par l'auteur de la loi de 2010. Tant l'Assemblée des départements de France (ADF) que la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la direction générale de la cohésion sociale ont souligné que le dispositif n'avait pas pris, parce qu'il perturbait la logique même de l'accompagnement parental mis en place dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance. Rejeté par les acteurs sociaux, redondant avec les autres mesures existantes et décorrélé de la lutte contre l'absentéisme depuis la loi Ciotti, le CRP présente toutes les caractéristiques d'un dispositif inutile. C'est pourquoi votre commission soutient sa suppression, proposée par les auteurs du texte.

Ayant approuvé l'abrogation des deux dispositifs du CRP et de la suspension des allocations en cas d'absentéisme, votre commission a adopté deux amendements de coordination pour supprimer des mentions devenues inutiles dans le code de l'éducation aux articles L. 131-6 et L. 131-8.

Elle a également adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement proposant une nouvelle méthode de traitement de l'absentéisme scolaire. Il s'agit de reconnaître la réalité et la gravité du problème de l'absentéisme, tout en mobilisant les acteurs de terrain autour de l'établissement pour qu'ils trouvent la solution la plus adaptée à chaque cas particulier. Ainsi, en cas de persistance du défaut d'assiduité, le directeur de l'établissement d'enseignement réunira les membres concernés de la communauté éducative, afin de proposer aux personnes responsables de l'enfant une aide et un accompagnement adaptés et contractualisés avec celles-ci.

Il convient de rappeler qu'aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'éducation, la communauté éducative comprend tous ceux qui participent à l'accomplissement des missions de l'école, du collège ou du lycée. Elle réunit les personnels de direction, les enseignants, les conseillers principaux d'éducation, les infirmières et médecins scolaires, les psychologues et assistantes sociales, les parents d'élèves, les collectivités territoriales, ainsi que les acteurs institutionnels, économiques et sociaux, associés au service public de l'éducation. Le champ en est donc très vaste et déborde le seul personnel de l'éducation nationale. Y sont intégrés le maire de la commune de résidence, le président de conseil général, le président de conseil régional, de même que les services sociaux et jusqu'à la protection judiciaire de la jeunesse.

Dans ce très vaste panel, le directeur d'école ou le chef d'établissement choisira de réunir les membres les plus à même de formuler un diagnostic rigoureux sur la situation de l'élève et de sa famille. Il est important que les représentants des parents d'élèves y soient systématiquement associés car ils pourront agir comme médiateurs pour faciliter l'adhésion de la famille concernée au processus. Il ne s'agit pas d'une structure nouvelle, qui s'empilerait aux autres, mais d'une méthode de coordination de tout ce qui existe et qui demeure cloisonné, pour le mettre le plus efficacement possible à la disposition des familles.

La réunion de diagnostic doit permettre d'aiguiller la famille. S'il s'agit avant tout d'un problème pédagogique ou éducatif, des solutions lui seront proposées dans l'établissement. S'il s'agit d'un problème d'orientation, notamment dans la voie professionnelle, la coordination avec le président de conseil régional et le rectorat au niveau du bassin d'éducation permettra d'envisager un accompagnement de l'élève, un transfert ou une passerelle. S'il s'agit d'un problème social et familial, les services du conseil général et les CAF interviendront pour guider la famille vers des Réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (Réaap), des groupes de paroles ou de médiation familiale par exemple.

Votre rapporteur a souhaité que l'aide et l'accompagnement soient contractualisés avec la famille. Il ne s'agit pas par ce biais de réintroduire une logique de sanction, mais de permettre un suivi rigoureux et une évaluation précise de l'évolution de la situation de l'élève et de sa famille. C'est aussi un moyen de garantir que la solution ne soit pas imposée à des parents infantilisés et stigmatisés mais qu'elle soit au contraire discutée avec eux jusqu'à leur adhésion et leur approbation. Enfin, la formalisation d'engagement réciproques et d'objectifs confèrera au processus une solennité utile à sa réussite.

Les représentants des parents d'élèves, des élus locaux, des chefs d'établissement et des services de l'éducation nationale auxquels a été présenté ce nouveau dispositif l'ont accueilli favorablement.

En outre, un enseignant sera désigné pour suivre les mesures mises en oeuvre au sein de l'établissement d'enseignement. Il agira comme référent ainsi que l'a souhaité le Président de la République en clôture de la concertation sur la refondation de l'école. Une attention particulière sera donnée à la prévention de l'absentéisme et du décrochage scolaire en lycée professionnel.

Votre commission a adopté l'article unique de la proposition de loi ainsi amendé.


* 28 Nouvelle dénomination des inspecteurs d'académie-directeurs des services départementaux de l'éducation nationale (IA-DSDEN).

* 29 CAS, M.-P. Hamel & S. Lemoine (coord.), Aider les parents à être parents, septembre 2012.