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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

24 octobre 2012 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

Le présent article, issu d'une rédaction proposée notre collègue député Christian Eckert, rapporteur au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, prévoit que « les modalités de fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques sont précisées par décret en Conseil d'État ».

La possibilité que les modalités de fonctionnement du HCFP relèvent d'un décret en Conseil d'Etat constitue une anomalie. Un tel décret serait incompatible avec l'indépendance du HCFP.

Votre commission des finances a modifié cet article pour fixer les principales modalités de ses délibérations (comme la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature), et prévoir qu'il établit et rend public son règlement intérieur (comme la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits). En cas de partage égal des voix, celle de son président serait prépondérante.

Afin que les avis du HCFP soient les plus légitimes possible, il est précisé que ses membres sont tenus au secret sur ses délibérations et qu'il ne peut publier d'opinion dissidente.

Enfin, le HCFP ne pourrait délibérer ni publier d'avis dans d'autres cas ou sur d'autres sujets que ceux prévus par le présent projet de loi organique. En effet, s'il le faisait, il pourrait être perçu comme un commentateur parmi d'autres de la politique de finances publiques et l'autorité de ses avis en serait affaiblie. Si, au contraire, l'objectif du présent projet de loi organique étant atteint, l'autorité du Haut Conseil était grande, il importerait de veiller à ce qu'il ne puise pas être perçu comme se substituant au Gouvernement et au Parlement pour la détermination de la politique de finances publiques.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

CHAPITRE III  DISPOSITIONS RELATIVES AU MÉCANISME DE CORRECTION

ARTICLE 16  Création d'un mécanisme de correction des écarts à l'objectif de moyen terme ou à la trajectoire de solde structurel

Commentaire : le présent article fixe les principales caractéristiques du mécanisme de correction.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le mécanisme de correction a été présenté dans l'exposé général.

Schématiquement, le dispositif proposé par le texte initial, comme par celui adopté par l'Assemblée nationale, est le suivant.

Au printemps d'une année donnée, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) examine le solde structurel de l'année précédente, et constate, le cas échéant, un écart par rapport à la trajectoire figurant dans la LPFP.

Un écart est considéré comme « important » lorsqu'il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

Le Gouvernement « tient compte » d'un écart important au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l'année ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année. Le flou de cette expression vient notamment du fait que le présent projet de loi organique ne peut constitutionnellement contraindre le contenu des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements, présentés conjointement par le rapporteur et le président de la commission des finances, prévoyant que l'avis du HCFP sur l'exécution de l'année précédente serait rendu en vue non du débat d'orientation des finances publiques, mais de l'examen du projet de loi de règlement, et que c'est à cette occasion que le Gouvernement exposerait les raisons d'éventuels « écarts importants » (il présenterait en revanche toujours les mesures de correction envisagées dans le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques).

L'Assemblée nationale a en outre adopté 14 amendements rédactionnels ou de précision.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SÉCURISER LE DÉCLENCHEMENT DU MÉCANISME DE CORRECTION AUTOMATIQUE

La notion de solde structurel fait l'objet d'appréciations diverses de la part des économistes. Elle est même fluctuante dans le temps, pour une année donnée, en fonction de l'évalution de la perception du niveau du PIB potentiel.

Pourtant, le projet de loi organique attache des conséquences juridiques à cette notion de solde structurel puisque, si le Haut Conseil des finances publiques constate un écart important par rapport à la trajectoire, le mécanisme de correction automatique sera déclenché et le Parlement devra adopter des mesures pour corriger en tout ou partie l'écart.

Votre commission des finances a adopté différents amendements destinés à sécuriser la mise en oeuvre du mécanisme de correction automatique en précisant les conditions dans lesquelles seront élaborées les hypothèses de PIB potentiel retenues pour établir puis pour suivre la mise en oeuvre de la programmation.

B. PRÉCISER LA PROCÉDURE EN CAS DE CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES

Votre commission des finances a modifié cet article pour préciser la clause de circonstances exceptionnelles.

L'article 16, dans sa rédaction actuelle, propose que les décisions permettant de faire face à des circonstances exceptionnelles puissent être prises sans que ces circonstances exceptionnelles aient été établies. C'est seulement au printemps de l'année suivante que le HCFP, constatant un dérapage, pourrait le justifier en invoquant les circonstances exceptionnelles.

Cet amendement a pour objet de formaliser la décision politique de s'écarter délibérément de la trajectoire de solde structurel pour faire face à des circonstances exceptionnelles :

- le Gouvernement pourrait consulter le HCFP sur le point de savoir si les circonstances exceptionnelles sont réunies ;

- si le Gouvernement décidait de présenter des mesures conduisant à s'écarter de la trajectoire de solde structurel, le Parlement devrait acter les circonstances exceptionnelles en adoptant une disposition en ce sens dans l'article liminaire de la loi de finances dans laquelle ces mesures sont inscrites ;

- le Gouvernement présenterait un nouveau projet de LPFP quand les circonstances exceptionnelles auraient disparu.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.