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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

24 octobre 2012 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IV  DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

ARTICLE 17 A (Art. 34, 37, 50, 51, 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ; art. L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale)  Coordinations

Commentaire : le présent article comprend diverses dispositions de coordination avec la LOLF et le code de la sécurité sociale.

Le présent article, adopté par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, notre collègue député Christian Eckert, comprend diverses dispositions de coordination avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et le code de la sécurité sociale.

Le présent article est essentiel à la lisibilité du dispositif. En particulier, il modifie l'article 34 de la LOLF, relatif au contenu des lois de finances de l'année, afin d'y préciser qu'elles comprennent, avant la première partie, l'article liminaire instauré par l'article 6 du présent projet de loi organique.

Votre commission des finances a complété le dispositif en modifiant l'article 42 de la LOLF par une disposition prévoyant que les première et seconde parties d'un PLF peuvent être mises en discussion devant une assemblée sans que l'article liminaire ait été adopté.

En effet, dès lors que l'article liminaire ne conditionne pas l'équilibre du projet de loi de finances, il n'y a pas lieu de prévoir une procédure analogue à celle selon laquelle la seconde partie d'un projet de loi de finances ne peut être mise en discussion avant l'adoption de la première.

En revanche, il résulte de l'article 6 du présent projet de loi organique et du présent article que l'article liminaire est un élément obligatoire de la loi de finances : une loi de finances sans article liminaire encourrait la censure du Conseil constitutionnel.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 17 B (Art. 50 et 52 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances)  Création d'une annexe au projet de loi de finances relative aux comptes publics

Commentaire : le présent article instaure une annexe au projet de loi de finances relatives aux comptes publics.

I. LE DROIT ACTUEL

L'article 50 de la LOLF prévoit un rapport annexé au projet de loi de finances de l'année, habituellement dénommé rapport économique, social et financier (RESF).

L'article 50 de la LOLF

« Est joint au projet de loi de finances de l'année un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation. Il comprend notamment la présentation des hypothèses, des méthodes et des résultats des projections sur la base desquelles est établi le projet de loi de finances de l'année. Il explicite le passage, pour l'année considérée et celle qui précède, du solde budgétaire à la capacité ou au besoin de financement de l'Etat tel qu'il est mesuré pour permettre la vérification du respect des engagements européens de la France, en indiquant notamment l'impact des opérations mentionnées au deuxième alinéa de l'article 8. Il présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne.

« Sont joints à cette annexe les rapports sur les comptes de la nation qui comportent une présentation des comptes des années précédentes. »

L'article 52 de la LOLF prévoit quant à lui que le Gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution, qui peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat. En pratique, pour des raisons de délais, ce débat est uniquement organisé au Sénat.

L'article 52 de la LOLF

« En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution.

« Ce rapport comporte l'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire, envisagées par le Gouvernement.

« Ce rapport peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat. »

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article, inséré par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, notre collègue député Christian Eckert, prévoit :

- de supprimer le rapport du Gouvernement sur les prélèvements obligatoires, annexé au projet de loi de finances de l'année ;

- de replacer les informations concernées dans le rapport économique, social et financier (RESF) ;

- d'enrichir également ce rapport d'éléments relatifs aux relations financières de l'État avec les autres administrations publiques (administrations publiques centrales ; régimes obligatoires de base et, plus généralement, administrations publiques de sécurité sociale ; administrations publiques locales).

La possibilité d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat serait maintenue. Elle concernerait désormais non les seuls prélèvements obligatoires, mais l'ensemble de ces éléments.

Les informations relatives aux prélèvements obligatoires dans les « bleus » budgétaires : comparaison du droit existant et du droit proposé par le présent article

 

L'article 52 de la LOLF (supprimé par le II du présent article)

Le texte proposé par le présent article pour remplacer le second alinéa de l'article 50 de la LOLF

Contenu actuel du « rapport PO »

En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution.

Ce rapport comporte l'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire, envisagées par le Gouvernement.

Ce rapport retrace l'ensemble des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques ainsi que leur évolution. Il comporte l'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou règlementaire, relatives aux prélèvements obligatoires et envisagées par le Gouvernement.

Dispositions nouvelles relatives aux relations financières de l'Etat avec les autres catégories d'administrations publiques

 

Ce rapport analyse les relations financières de l'État avec les autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques centrales définies par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté et détaille les dépenses, les recettes, les soldes, l'endettement et les autres engagements financiers de ces organismes.

Ce rapport présente les dépenses, les recettes, les soldes et l'endettement des régimes obligatoires de base et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques de sécurité sociale définies par le même règlement.

Ce rapport présente les dépenses, les recettes, les soldes et l'endettement des collectivités territoriales et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques locales définies par ledit règlement.

Reprise des dispositions du 2nd alinéa de l'article 50 de la LOLF (supprimé)

 

Sont joints à cette annexe les rapports sur les comptes de la Nation, qui comportent une présentation des comptes des années précédentes.

Possibilité d'un débat sur le rapport

Ce rapport peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Ce rapport peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Source : commission des finances

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'inscription dans la LOLF d'un rapport sur les prélèvements obligatoires résulte d'une initiative conjointe des rapporteurs de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale au Sénat, qui souhaitaient faire précéder l'examen des lois financières d'un débat consolidé sur les ressources publiques, avant d'évoquer les modalités selon lesquelles ces ressources seraient perçues et utilisées.

Avec l'évolution des règles de gouvernance des finances publiques, tant en Europe qu'en France, et la place désormais prépondérante de la vision consolidée à l'échelle de l'ensemble des administrations publiques, les préoccupations exprimées en 2001 sont désormais pleinement satisfaites.

Aussi, la fusion du rapport économique, social et financier (RESF) et du rapport sur les prélèvements obligatoires (« rapport PO ») doit être perçue comme de nature à enrichir les débats parlementaires.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 17 C (Art. 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances)  Transmission au Parlement du montant des dépenses fiscales de l'année écoulée au moment du dépôt du projet de loi de règlement

Commentaire : le présent article prévoit que le montant des dépenses fiscales soit connu en exécution dès la loi de règlement.

Le présent article, inséré par la commission spéciale de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, notre collègue Christian Eckert, propose de modifier l'article 54 de la LOLF, relatif aux documents joints au projet de loi de règlement (PLR), afin de prévoir , d'une part, qu'ils indiquent non seulement « le développement des recettes du budget général », mais aussi « le montant des dépenses fiscales » et, d'autre part, que les rapports annuels de performances (RAP) comprennent également le montant des dépenses fiscales.

Le présent article apporte une information utile. En effet, actuellement le montant des dépenses fiscales d'une année n ne figure en exécution que dans le tome II du fascicule des « Voies et moyens » pour l'année n+2. Le présent article permettrait donc au Parlement de disposer de ces informations quelques mois plus tôt, comme votre commission en a souvent émis le souhait.

Extrait du compte-rendu des débats du Sénat le 17 juillet 2012, lors de l'examen du projet de loi de règlement des comptes de 2011

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Il est un sujet auquel on aurait voulu s'intéresser mais pour lequel les données ne seront pas disponibles, nous dit-on, avant le projet de loi de finances pour 2013 : il s'agit des dépenses fiscales, un sujet qui nous est cher, monsieur le président.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Tout à fait, il le reste !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Je serais curieux de comprendre pourquoi il n'est pas possible de connaître au mois de juillet, au moins, le coût qu'ont représenté, l'année précédente, les niches fiscales les plus coûteuses.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 17  Dispositions diverses et finales

Commentaire : le présent article fixe les modalités d'entrée en vigueur du présent projet de loi organique.

Le présent article prévoit que le présent projet de loi organique s'applique à compter du 1er mars 2013 ou, si l'entrée en vigueur du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) est plus tardive, un mois après son entrée en vigueur.

Par ailleurs, jusqu'à la publication de la première loi de programmation des finances publiques adoptée postérieurement à la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi, pour l'application des articles 6 (article liminaire de la loi de finances de l'année et des lois de finances rectificatives), 7 (rapports annexés aux PLF et PLFSS indiquant l'effort structurel), 10 (avis du HCFP sur les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale de l'année) et 16 (mécanisme de correction), les orientations pluriannuelles des finances publiques sont celles définies dans la loi de programmation des finances publiques applicable à cette date, soit le projet de LPFP 2012-2017.

A l'initiative de son rapporteur, notre collègue député Christian Eckert, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et un amendement corrigeant une erreur de référence (le texte initial se référait à l'article 15, relatif au décret en Conseil d'Etat, et non à l'article 16).

Interrogé à ce sujet par votre rapporteur, le Gouvernement indique que « le choix du 1er mars a été retenu pour concilier deux exigences :

- laisser au Gouvernement suffisamment de temps pour mettre en place le HCFP dans de bonnes conditions (en ce qui concerne notamment la nomination de ses membres et la définition d'une charte précisant ses modalités de travail et ses relations de travail avec l'administration) ;

- permettre de l'autre côté qu'il soit en oeuvre avant le débat d'orientation des finances publiques, qui constituera le moment de la procédure budgétaire où seront identifiés les éventuels écarts importants à la trajectoire ».

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.