Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

24 octobre 2012 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE JÉROME CAHUZAC, MINISTRE DÉLÉGUÉ CHARGÉ DU BUDGET (17 OCTOBRE 2012)

Réunie le mercredi 17 octobre 2012, sous la présidence de MPhilippe Marini, président, la commission a procédé à l'audition de M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué chargé du budget, sur le projet de loi organique n° 43 (2012-2013) relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

M. Philippe Marini, président. - Le projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui vient d'être examiné et légèrement amendé par l'Assemblée nationale, est un texte structurant. Ce sera l'outil de travail des deux commissions des finances, le cadre concret de nos discussions futures, lesquelles s'inscriront dans le respect de la convergence.

Ce texte a été évoqué la semaine dernière lors du débat sur le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'union économique et monétaire (TSCG), dont le projet de loi organique met en oeuvre l'article 3. La convergence s'applique aux finances publiques dans leur ensemble : État, sécurité sociale et collectivités territoriales. Participe d'ailleurs à la présente réunion Yves Daudigny, le rapporteur général de la commission des affaires sociales. Le ministre du budget est le ministre des finances publiques dans leur ensemble : les membres de la commission des finances souhaiteraient qu'il ait encore plus de pouvoirs, par solidarité fonctionnelle, à défaut d'être tous d'accord sur les orientations du projet de loi de finances.

Ce nouvel outil de travail devra être un outil commun, à l'instar de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), élaborée en commun et qui appartient à tous. Vieux naïfs que nous sommes, nous espérons que l'on procédera aujourd'hui de la même façon que naguère. Nous savons qu'une partie au moins de votre coeur appartient au Parlement, M. le ministre, malgré vos nouvelles fonctions. Nous ne doutons pas que vous entendrez les observations du rapporteur général et des membres de la commission, afin que nous avancions ensemble.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué chargé du budget. - Merci pour ces mots d'accueil. Dans une vie politique, on est plus souvent élu que ministre. Quelles que soient mes responsabilités actuelles, je me souviens que j'ai été parlementaire et j'espère le redevenir un jour : raison de plus pour être respectueux du Parlement. Quant à mon champ de compétences, je rappelle que les décrets d'attribution me confient la responsabilité des comptes sociaux.

Certains souhaitaient que le traité européen soit renégocié avant d'être soumis au Parlement. Dès lors qu'il a été complété, j'en juge les termes acceptables. Le contexte européen a changé. Premier élément : le plan de relance européen de 240 milliards d'euros qui sera mis en oeuvre notamment par la Banque européenne d'investissement. Celle-ci pourra, certes pour un faible montant, émettre des project bonds, ce qui n'allait pas de soi il y a quelques mois. La Banque centrale européenne a lancé son programme d'opérations monétaires sur titres (OMT), autrement dit le rachat sans plafond de dette à court terme d'États de la zone euro ; reste à faire de même pour les emprunts à long terme. La Cour constitutionnelle de Karlsruhe a validé la démarche institutionnelle. Les taux se détendent dans les pays du sud de l'Europe et la France emprunte à long terme à des taux historiquement bas, ce qui nous accorde un répit pour procéder à un ajustement budgétaire résolu - c'est ce à quoi s'emploie le projet de loi de finances initiale.

Le projet de loi organique vous est connu, je n'entrerai pas dans les détails. Permettez-moi seulement de dire ce que ce texte n'est pas. D'abord, ce n'est pas un abandon de souveraineté de la France à quelque institution ou organisme supranational, ce qui explique que nous vous présentions non pas une réforme constitutionnelle mais une loi organique. Ensuite, ce texte ne fixe que des règles de procédures : il ne contraint en rien sur le fond le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, qui restent maîtres de leurs choix. La souveraineté du Parlement n'est en rien altérée. Ce qui ne veut pas dire que cet outil commun soit sans importance, loin s'en faut. La clé de voûte en sera le Haut Conseil des finances publiques, dont la composition, telle qu'imaginée par le Gouvernement et complétée par l'Assemblée nationale, garantit l'indépendance. Ses avis ne s'imposeront pas au Gouvernement ni au Parlement, mais qui peut imaginer qu'ils ne soient pas suivis ? Ce conseil aura de fait une force considérable, tout en respectant les prérogatives de l'exécutif et du législateur.

Le projet de loi organique indique quelles seraient les cordes de rappel au cas où les finances publiques ne suivraient pas la trajectoire souhaitée par le Gouvernement et décidée par le Parlement. Nous n'avons pas souhaité de réforme constitutionnelle, car nous estimons que la volonté politique doit l'emporter. Il n'y a pas lieu de se méfier par principe d'un gouvernement, quel qu'il soit, ou du Parlement. C'est un appel à la responsabilité collective. Il y a un quasi-consensus pour dire que le rétablissement de nos finances publiques est un impératif absolu. Il y va de la souveraineté nationale, du respect de la parole de la France. Notre endettement, véritable impôt à la naissance, est un handicap insupportable en termes de compétitivité. L'assèchement des liquidités empêche l'investissement dans le secteur productif. Le désendettement entraînera une détente des taux, y compris pour le secteur privé.

Voilà donc l'outil qui est proposé à votre assemblée. J'espère ardemment que ce texte sera adopté, dans des termes qui feront que personne, à l'intérieur mais surtout hors de nos frontières, ne pourra douter de notre volonté de rétablir les finances publiques.

M. Philippe Marini, président. - Merci de cette introduction. En effet, il n'y a pas d'abandon de souveraineté. C'est pourquoi j'ai voté le TSCG et pourquoi j'accepterai la loi organique, si elle me semble suffisamment de nature à guider nos pas.

Les règles de procédure sont d'une extrême importance, elles permettent au débat public de se dérouler sans ambigüité. Avec le président Arthuis, nous n'avons eu de cesse de demander qu'en matière financière, les notions et concepts soient incontestables, non manipulables au gré de l'opportunité. En effet, personne, hors de nos frontières, ne doit pouvoir douter de notre volonté.

Nous raisonnerons désormais en solde structurel. La notion n'est pas franco-française : elle sert à comparer les approches des uns et des autres au sein de la zone euro et à s'assurer ainsi de la soutenabilité de la monnaie unique. Echanges, allers-retours entre parlements nationaux, États et Commission européenne, telle est la méthode proposée. Un texte qui conduira à une meilleure information de l'opinion publique et aidera le Parlement à prendre ses décisions sera protecteur pour le Gouvernement - qui est toujours à lui-même son pire ennemi !

C'est dans cet esprit que nous abordons le débat. Il faudra préciser la définition du rôle du conseil, son indépendance, sa compétence. Ses avis ont beau n'être que des avis, ils auront une force considérable. À nous de bien organiser les choses. Nous le pouvons. Ce texte n'est sans doute pas le plus médiatique de la séquence automnale, mais peut-être le plus important !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Merci, M. le ministre, de ces éclairages. Nous entrerons plus dans les détails la semaine prochaine, quand je présenterai mon rapport, ainsi que quelques amendements sur le texte.

Au Sénat, la discussion sur le TSCG a été sereine, malgré quelques interrogations sur la signification de certains concepts et leur mise en oeuvre. J'examinerai ce projet de loi organique sous trois angles. D'abord, la sécurité juridique, car le traité prévoit que les États défaillants dans la transposition peuvent être traduits devant la Cour de Justice de l'Union européenne. Ensuite, notre commission plaide depuis des années pour davantage de précision dans les définitions. Les documents budgétaires ne s'appuient pas sur des prévisions budgétaires suffisamment indépendantes, et s'éloignent par trop des anticipations d'observateurs éclairés. Je déposerai quelques amendements sur ce point... Troisième inquiétude : le respect des prérogatives des autorités politiques. Il faudra clairement définir les missions du Haut Conseil et veiller à ce qu'il n'outrepasse pas son rôle. Le nouveau dispositif ne doit pas conduire à donner les clés de la politique budgétaire à un organisme indépendant et non élu !

Où en est le groupe de travail européen consacré à la recherche d'une méthodologie harmonisée du calcul du solde structurel ? Quel est le calendrier de ses travaux ? Quand disposerons-nous d'une référence transversale à l'échelle européenne pour nous guider dans notre propre interprétation ?

Le Haut Conseil formulera-t-il des commentaires généraux sur la politique budgétaire ou se contentera-t-il de réponses sobres aux questions posées ? Sur quelles prévisions économiques portera son avis : taux d'inflation, taux d'intérêt, parité euro-dollar ? Quel sera son champ d'investigation et de préconisation ?

L'article liminaire porte sur les prévisions de solde de l'ensemble des administrations publiques, non du seul État. Quelles seront les conséquences de cette novation sur l'examen au Parlement du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale ?

M. Jérôme Cahuzac. - Le texte instaure le pilotage des finances publiques par le solde structurel. Cependant, adopter le traité européen et la loi organique n'exonère pas du respect de l'objectif nominal de 3 % de déficit public en 2013. À compter de 2015, le déficit structurel ne devra pas dépasser 0,5 % du PIB. L'année 2014 sera celle de la transition.

Cette novation n'est pas une facilité, mais un outil dont se dotent l'ensemble des États de la zone euro pour rendre les comparaisons entre États pertinentes et pour que chacun, y compris les marchés, puisse juger de la réalité des efforts d'ajustement. Au cours de la dernière mandature, le déficit structurel est passé de 3,9 % en 2007 à 4,8 % en 2011 - en dépit des efforts réalisés et en neutralisant les effets de la crise. Preuve que le déficit structurel n'est pas un outil complaisant : il révèle cruellement les actes masqués derrière les mots... L'obligation d'un solde structurel inférieur à 0,5 % du PIB en 2015 n'est pas un objectif médiocre, ni facile à atteindre. Il faut donc que l'objectif nominal de 3 % de déficit soit respecté en 2013.

Reste à s'entendre sur la méthode de calcul, qui doit absolument être harmonisée : la Commission européenne a une méthode, la Cour des comptes en a une autre, la direction générale du Trésor, une troisième... sans parler des autres pays de la zone euro. Il faut s'entendre sur la définition de la croissance potentielle, c'est-à-dire l'écart entre ce qu'un pays pourrait produire et ce qu'il produit effectivement. La méthode de la Commission est simple, trop peut-être : une baisse d'un point de croissance correspondrait mécaniquement à une baisse de 0,3 point de la croissance potentielle. Ce qui ne tient pas compte des mesures d'âge en matière de retraite, par exemple, et est exagérément pro-cyclique - alors que le but, précisément, est de ne pas entacher le solde structurel des effets cycliques. Le texte s'appliquera courant 2013 : il faut donc trouver rapidement une définition commune, qui traduise objectivement les efforts consentis. Ce solde structurel peut déclencher des réactions de nos partenaires ou des marchés, il est un enjeu majeur.

M. Philippe Marini, président. - Accepteriez-vous que les commissions des finances, par la voie de leurs rapporteurs généraux et présidents, soient informées, voire associées à cet exercice de définition ?

M. Jérôme Cahuzac. - Informées, à n'en pas douter. Associées ? Cela dépendra de ce que décident les autres États membres... Veillons au parallélisme.

M. Philippe Marini, président. - Nous nous satisferions d'avoir autant de poids que le Bundestag !

M. Jérôme Cahuzac. - L'autorité du Haut Conseil sera celle qu'il parviendra à conquérir. Jusqu'où ira-t-il pour l'exercer ? « Tout homme va jusqu'au bout de son pouvoir », nous enseigne Thucydide. Je ne doute pas que les membres de ce Haut Conseil en feront autant. Il y aura un équilibre à trouver, mais inutile de fixer des limites : le jeu institutionnel se déploiera. Faisons confiance à ce nouvel organisme pour se saisir de toutes ses prérogatives.

Le principe qui veut que l'on juge les comptes de toutes les administrations publiques n'est pas négociable. Vouloir dispenser telle ou telle de cet exercice serait radicalement adverse au traité, ainsi qu'à l'esprit de la décision du Conseil constitutionnel, qui précise dans son considérant 24 qu'aucune administration publique ne peut être exonérée du jugement d'ensemble. Le Conseil a aussi estimé que cette exigence générale ne violait aucun principe constitutionnel. Je n'ai pas besoin d'y insister, vous voyez bien à quoi je fais allusion.

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. - Merci de m'avoir convié à vos travaux. Le projet de loi organique est un bon texte, qui donne toutes les garanties d'une application effective du traité, d'une programmation crédible des finances publiques, tout en respectant la souveraineté du Parlement.

La commission des affaires sociales s'est saisie pour avis de ce texte, en raison de l'importance croissante des dépenses publiques et prélèvements obligatoires affectés à la protection sociale. Elle examine le projet de loi organique avec un double prisme : celui du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2013-2017 et celui du projet de loi de financement de la sécurité sociale - quel sera l'impact des présentes dispositions sur les conditions d'examen du PLFSS ?

Il est possible à mon sens d'aller plus loin demain dans le contenu des lois de programmation - je m'exprime uniquement sur les finances sociales. On peut tirer parti de la qualité de ces textes, qui proposent une programmation non glissante, pour déterminer un objectif pluriannuel de dépense pour la vieillesse et la famille. Cela permettra aussi aux membres de la commission des affaires sociales de s'intéresser davantage à la loi de programmation et de sortir ainsi de leur ghetto financier...

Il faudrait préciser les annexes relatives aux administrations de la sécurité sociale. L'Unedic ou les régimes complémentaires, en effet, contribuent de manière décisive au solde, mais sont en dehors du champ du PLFSS. Nous manquons d'informations...

Enfin, il faut mieux articuler lois de programmation et PLFSS, comme cela se fait pour le PLF. Osons un saut conceptuel : le PLFSS doit devenir le texte de référence de toutes les administrations de sécurité sociale, et disposer, dans un article liminaire, des prévisions de solde structurel et de solde effectif pour cette catégorie d'administrations publiques.

En matière de prévisions macroéconomiques, le Parlement dispose déjà des hypothèses variées de nombreux instituts économiques. J'ajoute que les magistrats de la Cour des comptes ne sont pas des économistes. Le Haut Conseil des finances publiques ne jouera-t-il pas au fond le même rôle que le Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie ?

M. Philippe Marini, président. - Vous avez mis l'accent sur des sujets très importants.

M. Jérôme Cahuzac. - Je comprends les interrogations sur un article liminaire qui comprendrait un tableau de bord retraçant le solde de toutes les administrations publiques. Il n'est pas pour autant nécessaire de reproduire ce tableau dans tous les textes financiers. Dans la séquence budgétaire, la loi de finances est votée en dernier. Si ce tableau était voté préalablement dans d'autres textes, il serait susceptible d'être bouleversé par la suite, il en résulterait des difficultés institutionnelles insurmontables. Quel tableau l'emporterait : celui du PLFSS, ou celui du PLF ? Pour des raisons de logique institutionnelle, je plaide pour que ce tableau figure seulement dans la loi de finances initiale, votée après la loi de financement. Je rappelle au passage que ce tableau est purement indicatif, et ne contraint pas le législateur. Le Parlement doit se soumettre aux procédures, mais demeure libre sur le fond. N'y voyez aucune désinvolture à l'égard de la loi de financement ; toutes les explications et les données seront bien entendu fournies aux commissions des affaires sociales et à leurs rapporteurs.

M. Philippe Marini, président. - La vraie solution serait de fusionner les premières parties de la loi de finances et de la loi de financement, comme l'avait proposé la commission Camdessus... mais cette proposition se heurte à certaines difficultés.

M. Roger Karoutchi. - D'abord, je veux manifester un regret éternel : que tout cela n'ait pas pu être constitutionnalisé.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - C'est sûr !

M. Roger Karoutchi. - Une règle constitutionnelle aurait été à la fois plus simple et plus durable.

Le Haut Conseil des finances publiques sera présidé par le Premier Président de la Cour des comptes et composé de dix membres, dont cinq magistrats de la Cour, le directeur de l'Insee et quatre personnalités nommées par le Parlement. Placé auprès de la Cour des comptes, il ne disposera pas d'autres services que ceux de la Cour. Les membres non magistrats de la Cour ne seront pas rémunérés. Bref, n'aurait-il pas été plus simple de confier ces missions à la Cour des comptes, dont personne ne conteste l'indépendance ? Pourquoi créer un organisme supplémentaire ?

Le Président de la République vient de donner une interview au Monde et à d'autres journaux européens. Questionné sur le déficit, il répond que les 3 % demeurent l'objectif pour 2013. Interrogé sur la volonté de certains États de reporter cet objectif d'un an, le Président répond qu'il « y aura une discussion en ce sens début 2013, car la situation des uns et des autres n'est pas identique ». Est-ce à dire que le Président de la République est disposé à reporter d'un an l'objectif de 3 % ?

M. Albéric de Montgolfier. - En matière de prévisions macroéconomiques, le Haut Conseil s'appuiera-t-il sur les services de la Cour des comptes ? Comment faire le consensus avec les prévisions des économistes ? Qu'entend faire l'exécutif de l'avis rendu ? Imaginons un budget fondé sur une prévision de croissance de 0,8 %, quand la croissance réelle est de 0,2 %. Si le Haut Conseil confirme la tendance, le Gouvernement révisera-t-il son projet de loi de finances, ou l'avis n'aura-t-il aucune conséquence ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Ce texte traduit le traité européen dans notre droit et notre procédure parlementaire. Comme M. Karoutchi, je pense que, abandon de souveraineté ou pas, il fallait constitutionnaliser la règle de l'équilibre budgétaire. Aucune majorité, de droite comme de gauche, n'a réussi à voter un budget en équilibre, même en période de croissance, depuis 1973 : preuve que la question n'est pas partisane.

Dans cette perspective, il est fondamental que le Haut Conseil soit indépendant.

Demain, il faudra, avec rigueur et détermination, traduire nos engagements non seulement en droit mais dans notre économie. Or je doute que les choix économiques du Gouvernement aident la France à respecter ses engagements !

Je crains que dans vos rangs on ne veuille discréditer la règle des 3 % et c'est sans doute pour cela que vous n'avez pas voulu la constitutionnaliser.

M. Edmond Hervé. - Vous avez bien fait, M. le ministre, de rappeler les termes de votre décret d'attribution. Nous sommes dans un contexte totalement nouveau et durable. Nous devons aborder la question des dépenses publiques de façon globale, faire de la prospective - et rester unis, car nous sommes tous coresponsables du grand désordre actuel. Si l'État est le premier financeur des collectivités territoriales, pas une politique publique, même régalienne, ne se mène plus sans la participation des collectivités territoriales. Nous sommes à l'ère des partenariats. Rappelons aussi que 30 % des ressources de la sécurité sociale proviennent de l'impôt.

Nous divergeons sur la politique de prélèvements obligatoires. Pour nous, le premier impératif est la justice. Viennent ensuite l'efficacité, la souveraineté, la relance de la croissance et la cohésion de la nation.

Soyons attentifs à bien définir les concepts. En 2003, la majorité sénatoriale s'était mobilisée sur le thème de l'autonomie fiscale. Hélas, au moment de créer l'article 72-2 de la Constitution, nous nous sommes arrêtés à l'autonomie financière. La commission des finances devra veiller au respect de la Constitution mais également écouter les avis, y compris ceux du Haut Conseil.

L'État est le garant du pacte républicain. Mais il doit aussi savoir nouer des partenariats et rétablir la confiance, thèmes largement abordés la semaine dernière lors des états généraux de la démocratie territoriale.

M. Philippe Dallier. - Je ne crois pas que nous soyons formellement obligés de créer une structure telle que le Haut Conseil...

M. Philippe Marini, président. - Si.

M. Philippe Dallier. - ... qui va dessaisir le Parlement de ses prérogatives. Il parlera d'or et nous n'aurons pas d'autre choix que de nous aligner sur ses avis, sauf à jeter le doute sur la sincérité du budget.

De plus, nous passons notre temps à dénoncer les autorités indépendantes et nous en créons une nouvelle. Et cette fois, aucune chance qu'elle tombe peu à peu dans l'oubli, comme tant d'autres, car ses avis seront sous les feux de la rampe...

La Cour des comptes a diverses occasions de donner son avis, elle le fait tous les ans et va jusqu'à formuler des propositions très concrètes : pourquoi créer ce Haut Conseil ? La pensée que chaque année le projet de budget lui sera soumis me chagrine.

M. Jean-Paul Emorine. - Je partage l'analyse de Philippe Dallier. Les experts financiers s'accordent tous pour prédire une croissance zéro, voire négative pour 2013. Or, sans croissance, le pays s'appauvrit.

Le programme de François Hollande comprenait le maintien des effectifs de la fonction publique. Or, la France compte 23 % de fonctionnaires, contre 10 % en Allemagne. Je suis convaincu que nous pouvons moduler le nombre de fonctionnaires, grâce aux nouvelles technologies - voyez ce que fait la Banque de France. Quand nous aurons accompli cet effort, alors nous pourrons songer à créer une nouvelle structure.

Et que dire de la loi de finances qui alourdit les charges des entreprises ! Comment nos entreprises pourront-elles s'adapter pour gagner en compétitivité ? La Cour des comptes porte bien son nom : pourquoi ne pas l'utiliser ?

M. Philippe Marini, président. - Elle n'a pas de compétence en matière macroéconomique.

M. Joël Bourdin. - Nous devrons réaffirmer les prérogatives du Parlement car le Haut Conseil, tel qu'il nous arrive de l'Assemblée nationale, donnera son avis sur la cohérence du projet gouvernemental et piétinera les prérogatives des assemblées. Qu'il soit chargé d'établir les prévisions économiques sur lesquelles reposera le budget de l'année, cela est tout à fait acceptable - c'était la conception initiale qu'en avait le Gouvernement et je l'approuve, car les ministres du budget ont toujours surestimé la croissance à venir.

En revanche, un avis est excessif. D'autres ajouts de l'Assemblée nationale m'étonnent. Comment écrire que lorsque le droit de l'Union européenne exigera des coordinations, des débats pourront être organisés au Parlement ? Celui-ci débat quand il le souhaite et de quoi il souhaite !

M. Philippe Marini, président. - Cette mention semble effectivement superfétatoire. M. le rapporteur général nous dira ce qu'il faut penser des ajouts de l'Assemblée nationale.

M. Francis Delattre. - Ce débat est intéressant mais assez contradictoire. On nous dira : « le consensus est possible, puisqu'il n'y a pas de transferts de souveraineté ». Mais à la souveraineté, je préfère la légitimité. La jeune génération nous donnera-t-elle quitus de notre gestion ? J'en doute. Elle estime que nous la protégeons mal des soubresauts de la mondialisation. Comment proclamer que nous sommes souverains, quand notre endettement atteint des sommets ? Interrogeons-nous, comme le réclame Angela Merkel, sur les futures institutions de l'Europe. L'évoluera passera par la souveraineté partagée.

La création du Haut Conseil vient sanctionner le refus français de doter le Parlement des outils d'expertise nécessaires.

M. Philippe Marini, président. - Nous n'avons jamais voulu nous doter de tels instruments ! Ne cherchons pas la responsabilité ailleurs !

M. Francis Delattre. - Non, M. le président : dans une autre assemblée, j'ai voulu obtenir de tels outils, mais en vain. Pourquoi remettre nos responsabilités à un Haut Conseil qui sera majoritairement constitué de membres issus de la Cour des comptes et des grands corps de l'État ?

Par sa décision, le Conseil constitutionnel a refusé la responsabilité qu'on lui proposait à travers le traité constitutionnel. Pourquoi ? Parce qu'il ne dispose pas non plus des outils d'expertise. Sa compétence est essentiellement juridique. C'est un aveu d'humilité, honorable, mais qui pose un vrai problème. Pourquoi ne pas prévoir un avis officiel de la Cour des comptes sur le projet de loi de finances et doter le Parlement de véritables outils d'expertise, exigence démocratique ? J'ajoute que ce Conseil n'inquiètera pas vraiment Bercy, du fait de l'interpénétration des grands corps dans ce pays.

Vous avez cité Thucydide, M. le ministre. Je vous répondrai Tocqueville. Il rappelle, dans « De la démocratie en Amérique », que le pouvoir est plus souvent exercé par des nommés que par les élus.

M. Philippe Marini, président. - Plus tôt ce matin, on a cité l'exemple d'une forte personnalité non élue exerçant le pouvoir à la Philharmonie de Paris.

M. Jérôme Cahuzac. - Mais si les cordes sont bien accordées...

M. Vincent Delahaye. - Je voterai ce projet de loi organique, mais en regrettant que l'on parle de croissance potentielle et de solde structurel, notions qui vont compliquer le débat budgétaire et la compréhension des finances publiques par nos concitoyens.

La réponse du ministre sur le solde structurel ne me convient pas vraiment. L'information des membres des commissions des finances est de droit. Quant à les associer à la négociation méthodologique, il semble réticent. Pour moi, je juge nécessaire de renforcer le contrôle du Parlement sur l'action du Gouvernement. Amendons le texte issu de l'Assemblée nationale pour prévoir, à l'article 1er, que les commissions des finances des deux assemblées valident les modalités de calcul du solde structurel.

Je suis plutôt favorable à la création du Haut Conseil et je suis d'accord avec les députés pour interdire toute rémunération de ses membres. Les nominations du directeur général de l'INSEE et d'un des membres par le Conseil économique, social et environnemental ne me semblent pas utiles. Il est en revanche important que des personnes extérieures donnent leur avis sur les prévisions de croissance. Comme le disait Pierre Dac, « les prévisions sont difficiles, surtout quand elles concernent l'avenir ». L'année dernière, j'avais proposé au Gouvernement de fonder le projet de budget sur la moyenne des prévisions des économistes, minorée de 0,5 %. En 2012, si l'on m'avait suivi, la réalisation n'aurait pas été très éloignée de la prévision. L'avis, qui ne liera nullement le Gouvernement, modèrera son optimisme naturel.

M. Philippe Marini, président. - Chaque pays de la zone euro aura son Haut Conseil, quel qu'en soit le nom.

M. Jean Germain. - En obtenant de lever l'impôt, le Parlement a conquis son pouvoir sur la monarchie absolue. Progressivement, le modèle démocratique s'est imposé. En 1958 et 1959, diverses ordonnances ont limité le pouvoir des assemblées en matière de finances publiques et limité son contrôle sur l'exécution budgétaire, grâce notamment aux annulations de crédits.

Aujourd'hui, nous ne pouvons demeurer isolés. Nous nous refusons à accepter les diktats de l'Allemagne. Hier, d'autres États membres renâclaient devant ce qu'ils appelaient eux aussi des diktats, en l'occurrence des propositions conjointes de la France et de l'Allemagne.

Depuis vingt ans, les déficits ont été creusés par les gouvernements de gauche et de droite, au nom de certaines conceptions. Aujourd'hui, nous avons abandonné notre monnaie nationale pour entrer dans la zone euro. Celle-ci regroupe des pays qui ont des législations sociales diverses, des problèmes de financement différents. Quant à la BCE, elle n'accepte que progressivement de racheter de la dette. Il nous reste donc à construire une autre Union européenne, avec une véritable monnaie unique, et à rassurer les marchés.

Je suis favorable à ce Haut Conseil, mais la formulation de l'avis pose problème. La Cour des comptes est trop présente. Je l'estime beaucoup, mais respectons la séparation des pouvoirs ! La Cour est le juge de l'équilibre des finances publiques, mais la politique budgétaire vise également des objectifs de croissance et d'emploi, sujets dont les magistrats ne s'occupent pas. La composition du conseil devra faire de la place à des économistes et pas seulement à des experts de l'équilibre des finances, car une autre vision de l'économie est nécessaire.

Revenons à Thucydide : « Un homme qui ne se mêle pas de politique mérite de passer non pas pour un citoyen paisible mais pour un citoyen inutile ». C'est au moins un réconfort pour nous.

M. Philippe Marini, président. - Cela figurera au procès verbal !

M. François Fortassin. - Je ne sais si Thucydide en a parlé, mais je vous prédis que si nous ne respectons pas le seuil des 3 % comme prévu, notre souveraineté deviendra très encadrée, car il nous faudra rendre des comptes. Je suis favorable au Haut Conseil sous la condition qu'il se borne à émettre ses avis, sans endosser le rôle du censeur sous l'effet de la pression médiatique. Enfin, il faudrait que les membres soient nommés pour une période brève, plus courte que celle prévue par le projet de loi.

M. Philippe Marini, président. - Leur mandat sera de cinq ans, non renouvelables s'agissant des membres n'appartenant pas à la Cour des comptes.

M. Jérôme Cahuzac. - Les critiques de M. Emorine concernent la loi de finances pour 2013, non le projet de loi organique. La moyenne des prévisions de croissance des économistes pour 2013 est de 0,3 %, certains envisagent un recul de 0,7 % tandis que d'autres prévoient une croissance de 1,3 %. Je m'étonne toujours que l'on pare de toutes les vertus du consensus ce qui n'est qu'une moyenne entre des prévisions divergentes. Accordons de la valeur à ce chiffre, mais pas au-delà de ce qu'il mérite.

A défaut de nouvelles citations d'auteurs antiques, je me réfèrerai aux propos de Mathilde Lemoine, chef économiste à la banque HSBC, qui a aussi exercé des responsabilités à Matignon lorsque M. de Villepin était Premier ministre. Ces dernières années, elle s'est rarement trompée dans ses prévisions. Or elle annonce 0,9 % pour 2013. Vous rétorquerez que cela m'arrange. Certes. Mais accordons une valeur relative au « consensus des économistes ».

La loi de finances pour 2013 prévoit la suppression de 2 317 postes dans la fonction publique d'État. En outre, la masse salariale augmentera de 0,2 %, contre 1,2 % en 2007, 0,7 % en 2008, 1 % en 2009, 0,7 % en 2010, 0,5 % en 2011. Nous ferons mieux l'an prochain que durant les cinq années de la précédente législature. Certaines critiques méritent donc d'être nuancées. Si nous sommes laxistes avec 0,2 %, comment qualifier nos prédécesseurs ?

Ne méconnaissez pas l'article 34 de la Constitution, Mme Des Esgaulx : l'objectif d'équilibre des comptes y figure déjà, du fait d'une révision que vous avez votée. Faut-il faire du Conseil constitutionnel le censeur ex post de la loi de finances ? Je n'ai pas eu l'impression que le juge constitutionnel réclamait cette prérogative, non pas parce qu'il ne disposerait pas de moyens d'expertise suffisants, mais parce qu'il estime, n'ayant pas la légitimité du suffrage populaire, qu'il n'est pas dans son rôle de censurer une politique économique.

Faut-il créer un Conseil indépendant ? Oui, l'article 3 du traité est explicite, M. Dallier : il n'y a pas de marge de manoeuvre. Dès lors qu'il n'y a pas de jugement ex post, il faut bien une structure qui dise ex ante si la politique budgétaire et financière proposée par le Gouvernement est en adéquation avec la trajectoire de retour à l'équilibre telle qu'adoptée par le Parlement. Le Haut Conseil ne prescrira pas de recettes économiques mais se prononcera sur la cohérence entre les textes. Il aura à sa disposition les administrations d'État, comme les services de la Cour des comptes dans leurs travaux d'audit.

Fallait-il retenir la Cour des comptes comme l'organisme indépendant mentionné à l'article 8 ? Je ne le crois pas : son rôle est défini par la Constitution. Elle est une juridiction. Ses méthodes de travail impliquent le contradictoire et le délibéré. Comment pourrait-elle se prononcer en deux ou trois semaines avec des procédures si lourdes ? En outre, il y aurait conflit d'intérêt puisqu'elle se prononcerait avant et après le projet de loi de finances : autant mettre tout de suite le Gouvernement et le Parlement en congé pour la laisser régner seule ! Enfin, je comprends assez mal la position de M. Karoutchi : la Cour des comptes ne réclamait pas ce rôle.

Nous ne nous laissons pas aller à la facilité. Le solde structurel, certes, n'est pas d'une vérité mathématique absolue, mais le solde nominal non plus, qui dépend des règles de la comptabilité nationale et des décisions d'Eurostat. Il y a, dans l'un et l'autre cas, une part de convention.

Merci à M. Hervé pour ses appréciations. Le fait de regrouper sous une même responsabilité gouvernementale les comptes de l'État et ceux de la sécurité sociale date de 2007 : il s'agit d'une initiative heureuse et cet usage va sans doute se pérenniser.

M. Philippe Marini, président. - Merci de l'avoir rappelé !

M. Jérôme Cahuzac. - L'avis du Haut Conseil ne s'imposera pas, M. de Montgolfier. Nous avons récusé toute injonction au Gouvernement et au Parlement. Mais il sera très délicat pour un gouvernement de s'affranchir de cet avis. Si la politique menée s'écartait de la trajectoire de retour à l'équilibre, la sanction des marchés serait immédiate, sans parler de la sanction politique, qui interviendrait plus tard. Un point de taux d'intérêt en plus équivaut à des milliards supplémentaires pour rembourser la dette.

M. Philippe Marini, président. - De plus, dans le cadre du semestre européen, la Commission européenne peut demander à un pays de redresser sa prévision budgétaire, en s'appuyant sur les prévisions d'un organisme indépendant prévu par le traité.

M. Francis Delattre. - Et voilà ! Transfert de souveraineté !

M. Philippe Marini, président. - Pas transfert, mais partage.

M. Jérôme Cahuzac. - Le Conseil constitutionnel a conclu à l'absence de transfert de souveraineté.

Je veux rassurer M. Bourdin : le Haut Conseil ne se prononcera pas sur les mesures budgétaires elles-mêmes. Il n'appréciera pas les politiques menées. Il fera masse de l'ensemble pour se prononcer sur la cohérence avec la trajectoire financière.

Le Haut Conseil ne sera pas composé exclusivement de membres issus des grands corps de l'État : certes, il y aura des magistrats de la Cour des comptes - devenus, après le vote à l'Assemblée nationale, minoritaires. Le Sénat appréciera mais le Gouvernement a estimé que rajouter le Directeur général de l'Insee et une personnalité désignée par le Conseil économique, social et environnemental était une bonne idée. Le texte de l'Assemblée nationale exclut la possibilité de désigner des élus. Je suis certain que les présidents des assemblées et les présidents des commissions des finances seront particulièrement attentifs aux nominations qu'ils feront, car leur propre crédibilité sera en jeu. Chacun prendra ses responsabilités.

Le Parlement conservera toutes ses prérogatives et sa liberté de débat. Si le Conseil constitutionnel avait été le juge ultime du respect du retour à l'équilibre de nos finances publiques, son appréciation définitive, sans appel, aurait déresponsabilisé le Parlement. Celui-ci aura la responsabilité de voter des lois de finances qui ne soient pas contraires à l'intérêt général, c'est-à-dire au respect des engagements de notre pays.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour votre disponibilité, M. le ministre. Vous nous avez mentionné la prévision de Mathilde Lemoine, je prolonge la citation : car elle prévoit 0,9 % de croissance, mais avec un déficit à 3,5 % du PIB. Le ministre a retenu ce qui l'arrange, cela est bien normal, j'ajoute ce qui m'arrange, c'est bien naturel.

M. Jérôme Cahuzac. - Un déficit à 3,5 % n'arrange personne.

M. Philippe Marini, président. - J'en conviens. Ceci prouve au moins que nous avons bien besoin d'un conseil indépendant.