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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

24 octobre 2012 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

II. EXAMEN DU RAPPORT

Réunie le mercredi 24 octobre 2012, sous la présidence de MPhilippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur, et à l'élaboration du texte proposé pour le projet de loi organique n° 43 (2012-2013) relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

M. François Marc, rapporteur. - Ce projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques constituera la troisième loi organique relative aux finances publiques, après les lois organiques relatives aux lois de finances (LOLF), du 1er août 2001, et aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) du 2 août 2005. Son champ concernera cette fois les finances publiques prises dans leur ensemble, et non le cadre financier annuel d'une seule catégorie d'administrations publiques.

Elle répond à l'exigence juridique de transposer l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) tout en anticipant les futurs règlements communautaires. Les règles budgétaires sont en évolution permanente depuis deux ans : réforme du pacte de stabilité, adoption du TSCG, discussion des deux règlements qui constituent le two-pack. Le TSCG comprend 16 articles, dont 6 consacrés au pacte budgétaire ; seul l'article 3, qui contient la règle de solde, doit être transposé en droit interne.

Selon celle-ci, les États se fixent un objectif de solde de moyen terme (OMT) qui ne peut être supérieur à 0,5 point de PIB. Il est exprimé en termes de déficit structurel et non de déficit effectif, contrairement à la règle des 3 % du pacte de stabilité. Pour l'atteindre, les États définissent une trajectoire de solde structurel. En cas de dérapage, un mécanisme de correction automatique est prévu, qui doit être, selon le traité, à la fois automatique et respectueux des prérogatives des parlements nationaux, ce qui est une gageure. Le respect des règles est confié à des institutions indépendantes. Dans le projet de loi de programmation pour les années 2012 à 2017, la France retient comme OMT l'équilibre structurel, qu'il est prévu d'atteindre en 2016.

Les interprétations juridiques du TSCG sont très différentes de l'interprétation originelle. La Commission européenne comme le Conseil constitutionnel ont considéré que les dispositions n'ont pas besoin d'être juridiquement contraignantes, rejoignant l'analyse développée par Nicole Bricq dès février 2012.

Le projet de loi organique se limite à poser le principe des différents volets de la règle (OMT, mécanisme de correction) et renvoie aux lois de programmation des finances publiques (LPFP) la définition du contenu. Si celles-ci ne sont pas juridiquement contraignantes, elles peuvent cependant être considérées comme permanentes, étant encadrées au niveau organique et devant, en pratique, être votées tous les deux ans pour actualiser et prolonger le budget triennal de l'Etat.

Nous devons aussi penser aux implications des règlements européens en cours de discussion. L'institution indépendante mentionnée dans le TSCG pour vérifier le respect des règles budgétaires rejoint le conseil budgétaire prévu par le two-pack. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) sera notre conseil budgétaire.

Selon le two-pack, les prévisions économiques doivent être « réalisées » ou « avalisées » par un conseil budgétaire indépendant. C'est le sens de la procédure d'avis du Haut Conseil. Le texte du règlement, tel que proposé par le Parlement européen, mentionne des prévisions non seulement indépendantes, mais aussi « crédibles ». Cette précision est utile : on a vu, au Royaume-Uni par exemple, que des prévisions indépendantes n'étaient pas toujours crédibles. Des amendements seront proposés en ce sens.

Ce texte répond également à une exigence économique : se doter d'une règle crédible pour éviter une augmentation des taux d'intérêt. L'objectif de la politique de réduction du déficit est l'allègement du poids de la dette publique, dont le niveau est proche de 90 % du PIB, afin de le rendre soutenable. A cet égard, on peut imaginer plusieurs scénarios pour la France, tout en restant dans le cadre du TSCG : si elle utilise, dans une démarche vertueuse, toutes les marges de manoeuvres offertes par le traité (déficit de 0,5 point de PIB tant que la dette est supérieure à 60 points de PIB, puis 1 % après), la dette se stabilisera dans quelques décennies autour de 30 points de PIB. Si elle utilise non seulement les marges offertes par le traité, mais aussi les possibilités de dérapage de 0,5 point de PIB « tolérées », la dette se stabilisera dans quelques décennies autour de 45 points de PIB. Tel est le sentier dans lequel peut s'inscrire notre trajectoire financière.

La France n'a pas un bon palmarès en matière de respect de ses programmations et certains doutent de sa conversion à la discipline budgétaire. Ce passif justifie l'adoption de nouvelles règles afin de consolider notre crédibilité budgétaire et rester durablement dans un équilibre vertueux.

M. Francis Delattre. - Nous sommes de vrais acrobates !

M. François Marc, rapporteur. - Le projet de loi s'inscrit dans la continuité des deux premières lois de programmation, dont il élève au rang organique les principes et les adapte en vue de la transposition du TSCG et du two-pack.

L'article 1er établit le principe que les lois de programmation fixent l'objectif de moyen terme et la trajectoire de solde structurel. Les informations nécessaires pour les apprécier figureront soit dans la LPFP elle-même, soit dans le rapport annexé. Sur ce dernier point, le dispositif proposé ne change rien à la pratique actuelle.

Le texte comporte une nouveauté en termes de contenu et donc de procédure d'examen de la loi de finances. Alors que, depuis 1959, les lois de finances sont découpées en deux parties, désormais, avant la première partie, il faudra se prononcer sur un article liminaire qui portera sur l'ensemble des administrations publiques et présentera l'exécution de l'année n-1, la prévision d'exécution de l'année n et la prévision pour l'année n+1. Il s'agit d'assurer une cohérence entre les dispositions des lois de finances et le cadre plus global des programmations dans lesquelles elles s'inscrivent : les écarts éventuels apparaîtront de manière explicite. Cet article figurera seulement dans la loi de finances, car, comme l'a indiqué le ministre lors de son audition, elle est le dernier texte adopté, ce qui permet de prendre en compte les modifications apportées lors de la discussion au Parlement à la fois au projet de loi de finances mais aussi au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

J'en viens à la grande innovation, le Haut Conseil des finances publiques, qui constituera le conseil budgétaire indépendant prévu par le droit européen. Il comprendra onze membres. L'équilibre atteint à l'Assemblée nationale est intéressant : les membres de la Cour des comptes ne sont plus majoritaires, mais le président reste, de droit, le Premier président de la Cour des comptes ; les membres désignés par le Parlement proviendront à parité de la majorité et de l'opposition, ce qui réduit les risques de complaisance vis-à-vis du Gouvernement ; les membres seront nommés en raison de leurs compétences dans le domaine des « prévisions macroéconomiques » et des « finances publiques » ; enfin la participation ès qualité du directeur général de l'Insee crédibilisera les travaux.

Le HCFP n'a pas vocation à être une assemblée de sages chargée de formuler des recommandations mais sera un organisme technique chargé de donner des avis sur des données économiques, voire économétriques. La loi organique qualifie le Haut Conseil des finances publiques d'organisme indépendant, sans préciser s'il s'agit d'une catégorie juridique bien identifiée ou de l'affirmation d'un principe. Comme pour les autorités indépendantes, ses membres ne pourront pas recevoir d'instruction ou en solliciter dans l'exercice de leur mandat. Leur statut prévoit l'impossibilité d'exercer des fonctions électives, l'obligation de remplir une déclaration d'intérêts, l'absence de rémunération. Les moyens du Haut Conseil ne sont pas précisés ; sans doute en sera-t-il doté puisqu'il pourra faire appel à des organismes extérieurs. Nous avons relevé une anomalie : ses modalités de fonctionnement sont renvoyées à un décret, ce qui parait incompatible avec son indépendance.

Selon les articles 9 à 13, le premier rôle du Haut Conseil sera de donner des avis sur les différents textes financiers. Mais le gouvernement ne sera pas obligé de les suivre. Ils porteront sur les prévisions macroéconomiques, sur la cohérence entre la programmation proposée et les engagements européens de la France, dans le cas des projets de loi de programmation des finances publiques, et sur la cohérence entre les dispositions proposées et les dispositions des lois de programmation des finances publiques, dans le cas des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Toutefois, l'avis n'est pas obligatoire s'agissant des projets de lois de finances rectificatives et de lois de financement rectificatives. Enfin, s'il n'y a pas d'exigence d'avis conforme, on ne peut exclure qu'il soit négatif ou réservé.

Le deuxième rôle du Haut Conseil est de vérifier le respect de la trajectoire de solde structurel permettant de parvenir à l'objectif de moyen terme : chaque printemps, le Haut Conseil constatera les écarts entre la prévision et l'exécution de l'année précédente. Le Parlement disposera de son avis lors de l'examen du projet de loi de règlement.

Cette mission du Haut Conseil est importante car elle peut avoir des conséquences pratiques : s'il constate un « écart important », de plus de 0,5 point de PIB, le gouvernement devra obligatoirement prendre des mesures correctrices - d'où le nom de « mécanisme de correction automatique » -, sans avoir, néanmoins, à corriger immédiatement l'intégralité de l'écart constaté. Il faudra simplement qu'il « tienne compte » de cet écart. Si l'on combine les dispositions de la loi organique et celles du projet de LPFP que nous examinerons la semaine prochaine, nous constatons qu'il sera possible de s'écarter pendant trois ans de la trajectoire.

Comment le respect de la règle créée sera-t-il assuré ? Comment l'atteinte de l'objectif sera-t-elle mesurée ? Il n'existe pas de consensus sur le niveau du PIB potentiel, et donc sur le calcul du solde structurel. Or les enjeux politiques sont forts car le non-respect de l'objectif de solde structurel a des conséquences juridiques : déclenchement du mécanisme de correction automatique dans le cadre national, sanctions dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité. La notion de solde structurel devient dès lors aussi importante politiquement qu'elle est imprécise techniquement.

M. Philippe Marini, président. - La politique va reprendre ses droits !

M. François Marc, rapporteur. - Il est donc nécessaire que les modalités de calcul du solde structurel soient définies, de manière réaliste et consensuelle, dans la loi de programmation des finances publiques et que, par la suite, l'ensemble des acteurs s'y réfère, afin d'éviter deux écueils : d'une part, le risque que le mécanisme de correction automatique soit déclenché inutilement ; d'autre part le risque qu'en dépit d'une loi de programmation, votée par le Parlement et scrupuleusement mise en oeuvre, l'objectif de solde structurel ne soit pas atteint, en raison d'une modification de l'estimation du PIB potentiel. Si les méthodologies utilisées sont harmonisées et les hypothèses consensuelles, le débat politique pourra en revanche porter sur le montant des mesures à prendre, la pertinence des mesures choisies et la vérification de la capacité d'un Gouvernement à tenir ses engagements.

Il est un cas dans lequel il peut paraître acceptable, voire souhaitable, de s'écarter de la trajectoire de solde structurel : celui de circonstances exceptionnelles, correspondant à une situation économique très dégradée. Le droit européen les définit de manière très vague, laissant une large place à l'interprétation. Dans le cadre d'une trajectoire de solde structurel, le dérapage en cas de circonstances exceptionnelles n'est pas de même nature que dans le cas d'une trajectoire de solde effectif. En situation de récession, le solde effectif dérape naturellement en raison des moindres recettes liées à la croissance et du jeu des stabilisateurs automatiques. En revanche le dérapage, dans le cas d'une trajectoire de solde structurel, est dû (si l'on excepte les fluctuations spontanées de l'élasticité des recettes au PIB) à des décisions de dépenser plus ou de réduire les prélèvements obligatoires. Dans ces conditions, il est étonnant que le dispositif proposé ne prévoie pas que l'adoption de ces mesures soit subordonnée à la constatation que les circonstances exceptionnelles sont bien réunies. Mes amendements apporteront des précisions.

J'en termine par les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

Les droits du Parlement ont été renforcés : audition des membres du Haut Conseil avant leur nomination, audition à tout moment du Président du Haut Conseil par les commissions parlementaires, précision du délai de transmission de l'avis du Haut Conseil sur le programme de stabilité. Le nombre de membres a été accru, le régime des incompatibilités modifié. La possibilité d'organiser des débats sur les procédures budgétaires européennes impliquant des échanges de documents a été confirmée. La loi de règlement a été revalorisée : l'avis du Haut Conseil sur l'exécution de l'année précédente sera rendu avant le dépôt du projet de loi de règlement ; elle inclura un chiffrage du coût des niches fiscales. Enfin le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances a été fusionné avec le rapport sur les prélèvements obligatoires.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour cette présentation d'une grande clarté. Le document qui la fonde accompagnera avec succès, j'en suis sûr, toutes les présentations qui seront faites sur cette loi, et restera une référence en matière de science politique et de finances publiques. Je ne crois pas avoir vu une approche aussi claire, méthodique et conceptuelle sur le sujet. La manière dont vous avez analysé ce texte nous permettra d'avancer davantage que ne le permettait le texte initial du Gouvernement. Les apports de l'Assemblée nationale avaient, eux, plutôt une valeur symbolique, voire humoristique : faire siéger un membre du conseil économique, social et environnemental (CESE) au Haut Conseil des finances publiques a l'avantage d'ouvrir la composition de l'institution, mais le CESE reste quand même le champ clos de nos « corporatismes »... J'exagère volontairement pour vous provoquer.

M. Vincent Delahaye. - La loi organique est un passage obligé dès lors que le TSCG a été adopté. J'étais favorable au TSCG, je reste favorable au principe d'une loi organique. Le point important concerne le solde structurel : comme par hasard, dans la présentation du Gouvernement, le déficit conjoncturel augmente chaque année : 0,4 % en 2011, 0,8 % en 2012, et 1,2 % en 2013. Certes, il devrait diminuer dans le futur : c'est toujours dans le futur que ça diminue. Comparer les réalisations et les prévisions fait toujours apparaître des décalages flagrants.

M. Philippe Marini, président. - Ca va quand même mieux ! Et ça ira mieux dans l'avenir. Soyons optimistes.

M. Vincent Delahaye. - Oui, c'est toujours ce que l'on se dit entre nous. Mais en 2011, 2012 et 2013, le déficit conjoncturel s'accroît et le déficit structurel se réduit. Je suis favorable à ce que les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat puissent donner leur avis chaque année sur la définition du solde structurel et, du coup, du solde conjoncturel. Nous pourrions émettre un vote formel, comme nous le faisons pour le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations. On peut craindre en effet que le Gouvernement soit tenté, certaines années, d'être moins sérieux... Je souhaite donc un amendement sur ce point.

Je suis favorable à l'existence d'un Haut Conseil, même si ses avis ne sont pas contraignants. En revanche, je m'oppose à l'Assemblée nationale qui veut ajouter à ses membres le directeur général de l'Insee et un membre nommé par le président du CESE. On n'a pas besoin d'un Haut Conseil pléthorique. Huit membres, cela semble suffisant.

M. Philippe Marini, président. - La composition initiale était de neuf membres. Les amendements de l'Assemblée nationale ont porté ce chiffre à onze. Mieux vaut un nombre impair.

M. Jean Arthuis. - Je m'associe aux compliments qui ont été adressés au rapporteur général pour la clarté de sa présentation. La notion de solde structurel me pose un vrai problème. Nous avions soulevé les mêmes interrogations au cours des travaux menés par la commission Camdessus. C'est un héritage que nous devons à la République fédérale d'Allemagne. C'est peut-être une soupape, une sécurité, une souplesse. L'opposition estimera toujours que le déficit structurel est plus important que ne l'affirme le gouvernement. D'ailleurs, le gouvernement précédent estimait le déficit structurel 2011 à 3,7 % du PIB, tandis que le gouvernement actuel l'établit à 4,8 % du PIB. Il serait intéressant de demander aux différents organismes qui ont contribué au chiffrage du solde structurel de nous donner les paramètres qu'ils ont pris en compte pour clarifier la différence entre le solde conjoncturel et le solde structurel.

Sur la composition du Haut Conseil, je suis surpris de l'importance que l'on donne à la Cour des comptes. Sa mission est d'attester a posteriori que les comptes sont sincères et bien tenus. Or, le Haut Conseil aura à s'exprimer sur les prévisions macroéconomiques et la crédibilité des hypothèses de croissance, et ceux qui sont chargés de l'historique ne sont pas forcément les meilleurs spécialistes de la prévision. Le poids relatif de la Cour des comptes est excessif. En outre, ne pas rémunérer les membres du Haut Conseil n'est en rien un gage d'indépendance : ils resteront dépendants de ceux qui les rémunèrent ! Enfin, quel temps consacreront-ils à la mission de haut conseiller ?

Le critère de 60 % de dette publique va exercer une forte pression sur le gouvernement. Or, nous n'avons pas réglé la question de l'endettement hors bilan. Cette notion prend de l'importance dans le privé, mais aussi dans la présentation des comptes publics. En 2005, à l'occasion de la première réforme de la loi organique relative aux lois de finances, nous avions essayé d'apporter une réponse à cette question sous l'angle des autorisations de programme pour les opérations de partenariats public-privé (PPP). Certaines opérations de bail emphytéotique administratif (BEA) ou de PPP sont des financements innovants qui, moyennant le paiement de loyers pendant cinquante ans, dissimulent la dette sous l'investissement initial et le paiement de loyers pendant cinquante ans. La réponse apportée en 2005 n'est pas satisfaisante : je prendrai l'initiative d'un amendement pour tenter de régler cette question.

M. Charles Guené. - Je m'associe aux compliments sur la qualité de la présentation du rapporteur général, ainsi qu'aux remarques qui ont été faites : d'abord sur les limites du dispositif tant que les notions de solde structurel et de dérapage légitime ne sont pas précisées. Ensuite, sur la non-rémunération des personnes désignées : ce n'est pas un gage d'indépendance, ni d'efficacité.

Enfin, le Haut Conseil se prononcera-t-il sur l'endettement des collectivités locales ?

M. Éric Bocquet. - Monsieur le président, vous aviez raison sur deux points : il est important que nous ayons un échange sur ce texte, qui est structurant pour les années qui viennent. Et puis ce texte est d'une très grande clarté sur la mise en oeuvre des dispositions du TSCG, sur lequel vous connaissez notre avis. Il s'agit là bel et bien de la règle d'or qui avait été initiée à la fin du quinquennat précédent.

Il est très ennuyeux qu'on ne dispose pas de définition stable, fixe, générale, incontestable du solde structurel, alors que tout dépend de cette notion. Comment raisonner sur une notion qui n'est pas calée définitivement ?

Les prérogatives des parlements nationaux sont réputées respectées. C'est une bonne chose, mais pas ce qu'on avait entendu dans le débat initial : le texte accuse une perte évidente de souveraineté budgétaire. On parle de renforcement du rôle du Parlement : quelles avancées y a-t-il eu ?

J'entends enfin parler d'interprétation souple mais aussi de règles « contraignantes et permanentes ». Ce n'est pas ce que nous avions entendu pendant le débat sur le TSCG. Qu'en est-il exactement ?

Je vais persifler sur la composition du Haut Conseil. Sa neutralité et son indépendance ne dépendent pas de la présence en son sein de représentants de la majorité et de l'opposition, mais de ceux qui ont soutenu le texte européen et de ceux qui s'y sont opposés !

Le Haut Conseil va donner des avis, soit. Mais s'ils diffèrent de ceux du Gouvernement, comment les choses seront-elles tranchées ? Je croyais qu'on avait mis en place un gendarme pour contrôler l'engagement pris par les Etats de respecter la règle d'or. Va-t-il faire du préventif, tel un radar pédagogique, ou des sanctions effectives - même si on les appelle mesures de correction - seront-elles prises ?

M. Richard Yung. - Nous reviendrons sur la notion de déficit structurel au cours des débats. Il faut d'abord que la méthodologie soit commune à tous les pays, pour favoriser les comparaisons et faciliter l'action de la Commission. En outre, quelle définition donne-t-on de l'inflation ? C'est un critère important dans la définition de la croissance potentielle.

Sur les circonstances exceptionnelles, les Allemands ont une approche pragmatique : c'est la commission des finances du Bundestag qui qualifie une telle situation. Nous pourrions suivre cette voie, surtout si l'on souhaite revaloriser le rôle du Parlement.

Je partage le constat du rôle trop prépondérant de la Cour des comptes dans la composition du Haut Conseil. Le travail de ses magistrats est de juger les comptes a posteriori. Ils n'ont pas de vocation particulière à faire de la prévision et de la macro économie. Vous avez eu des paroles dures sur le CESE...

M. Philippe Marini, président. - Effectivement, pardonnez-moi.

M. Richard Yung. - Je vois mal le Sénat supprimer cette contribution de l'Assemblée nationale, nous serions mal compris de l'opinion. L'autre ajout, c'est le directeur général de l'Insee. Nous pourrions avoir un débat sur le fait qu'un haut fonctionnaire chargé des prévisions économiques se retrouve en position d'opposition avec son gouvernement. Que se passerait-il si celui-là dit à celui-ci que ses prévisions ne valent rien ? Est-il relevé de ses fonctions au prochain conseil des ministres ? Que se passera-t-il dans le mouvement naturel des hauts fonctionnaires quand le directeur général de l'Insee changera ?

Je conteste l'idée que les deux membres du Haut Conseil désignés par les présidents des commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale servent à donner deux postes à l'opposition. C'est l'argument de M. Bocquet, vu sous un autre angle. Ce n'est pas le rôle du Haut Conseil d'être composé selon des critères politiques : on attend de lui une capacité d'analyse économique et d'analyse des soldes. Je proposerai un amendement là-dessus. Notez que le règlement du Sénat n'impose pas que le président de la commission des finances soit membre de l'opposition !

M. Philippe Marini, président. - Nous reviendrons sur tout cela lors de l'examen du texte article par article. Je vous signale que le ministre Jérôme Cahuzac est arrivé. Il viendra s'asseoir parmi nous pour l'examen des amendements, selon la règle appliquée depuis la révision constitutionnelle de 2008.

M. Jean-Pierre Caffet. - Je partage les interrogations de beaucoup de mes collègues. On aura un juge de paix, ce Haut Conseil, qui rendra des avis, parmi lesquels le plus important sera le respect par le Gouvernement de la trajectoire des finances publiques, grâce à l'outil du déficit structurel. On ne sait pas comment celui-ci est calculé car il existe des méthodologies différentes. Pour le construire, il faut connaître le PIB potentiel, dont les estimations peuvent varier grandement : la Commission estime la croissance potentielle de la France pour la période 2010-2016 à 1 %, lorsque d'autres organismes l'estiment à 1,5 %. Le solde conjoncturel, ce n'est que la différence du solde constaté et du solde structurel ; le déficit conjoncturel, on ne le constate qu'après. Ce qui est normal, puisque le cycle économique n'est connu qu'alors. Mais il reste un vrai problème d'application de la loi. On peut imaginer que l'avis du Haut Conseil soit contesté. Richard Yung a raison, il faut une méthodologie commune entre les différents pays qui ont ratifié le traité, car l'inverse impliquerait une rupture de l'égalité des Etats.

M. Philippe Marini, président. - L'harmonisation européenne sera nécessairement au coeur de cette méthodologie : on ne va pas définir notre propre solde structurel dans notre coin. Toute cette procédure n'a de sens que si elle sert la pérennité et la crédibilité de la zone euro.

M. Jean Arthuis. - Le Haut Conseil lui-même devrait être européen !

M. Philippe Marini, président. - Il faut avancer pas à pas, sinon on recule beaucoup plus...

M. Edmond Hervé. - Ce projet est un très bon projet, mais nous devons faire attention à préserver des droits du Parlement. D'abord, si les questions de définition sont légitimes, gardons-nous de concevoir des définitions excessivement précises : elles nous emprisonneraient. Ensuite, veillons à limiter la prééminence des comptables sur les économistes et des économistes sur les politiques. Enfin, réfléchissons sur les moyens d'investigation du Parlement, car il y a, d'une manière générale, un déséquilibre entre la technostructure et le pouvoir politique.

M. Jean Germain. - S'il y a beaucoup de différences sur les appréciations politiques que l'on a du déficit structurel, il y en a moins qu'on ne le dit sur les définitions économiques. On définit d'abord un taux de croissance potentielle, puis un PIB potentiel. Ensuite, on examine l'écart entre le PIB réel et le PIB potentiel. Puis on corrige le déficit effectif en fonction du déficit conjoncturel provenant de cet écart. La présentation du rapporteur général à ce propos était claire. Il faudra certes simplifier la méthodologie. Mais ce n'est pas un corset supplémentaire, c'est une facilité. Ce qui serait terrible, ce serait de s'intéresser seulement aux déficits effectifs : les Etats seraient amenés à prendre des mesures terrifiantes.

M. Jean Arthuis. - Dans le PIB potentiel, on pourrait considérer qu'il n'y a plus de chômeurs, que tout le monde travaille, donc qu'il n'y a plus de problème budgétaire.

M. Jean Germain. - C'est la différence entre les économistes qui font de la prévision et les astrologues.

M. Philippe Marini, président. - Ce n'est pas possible dans l'Union européenne !

M. Jean Germain. - Je ne suis pas totalement d'accord. Ne nous étonnons pas qu'on nous refuse la présence d'hommes et de femmes politiques dans les organismes indépendants. Nous, nous ne sommes pas obligés de faire de l'astrologie. Peut-être faut-il en profiter pour augmenter les droits du Parlement, notamment de la commission des finances. Comment se mettre d'accord sur ce qui est constaté ? François Marc l'a dit sur la loi de règlement, mais il faut aller plus loin.

S'agissant de la composition du Haut Conseil, je ne suis pas d'accord avec l'idée que quelqu'un de non rémunéré serait indépendant : on est toujours payé par d'autres ! Les conseillers de la Cour des comptes sont payés, me semble-t-il. Sinon, on est dans le système américain où il faut être milliardaire pour faire de la politique. Ceux qui ne sont pas rémunérés essaient toujours de se faire rémunérer ailleurs ! Cela ne vaut pas pour le cas présent bien sûr.

M. Philippe Marini, président. - Souvenons-nous du député Baudin.

M. Jean Germain. - Il doit y avoir à la fois des gens qui constatent, et des gens qui doivent faire de la prévision économique. Et la prévision économique, ce n'est pas le rôle de la Cour des comptes. Equilibrer tout cela sera extrêmement difficile. Mais le Haut Conseil ne doit pas que faire des comptes, il doit anticiper l'avenir au moyen de gens compétents qui peuvent être aussi des élus, car il n'y a pas que des élus incompétents.

M. Philippe Marini, président. - Il faut l'espérer !

M. Jean Germain. - Je me dissocie de mon collègue Yung sur les nominations exercées par les présidents des commissions des finances. On a progressé dans les droits du Parlement et de l'opposition en laissant le poste de président de la commission des finances à l'opposition. Revenir en arrière m'apparaîtrait négatif.

M. Philippe Marini, président. - L'Assemblée nationale, et c'est judicieux, a ajouté que les personnalités proposées à la désignation devraient être auditionnées publiquement par les commissions des finances, ce qui permettra d'objectiver davantage les choix.

M. Francis Delattre. - Nous voyons se constituer une véritable usine à gaz.

M. Philippe Marini, président. - Elle s'appelle l'Union européenne, cher collègue...

M. Francis Delattre. - Non, l'Union européenne ne dit pas cela. Nous sommes dans une usine à gaz parce que le Conseil constitutionnel n'a pas pris toutes ses responsabilités, pour les raisons qu'on connaît. Dire que le mécanisme n'est pas contraignant mais permanent oblige à faire des acrobaties. Pourquoi le projet de loi organique fixe-t-il des règles et renvoie leur contenu à des lois de programmation ? C'est un mystère. A moins que ces lois de programmation aient valeur de lois organiques. Si c'est cela, je ne suis qu'en partie rassuré. Car les lois de programmation, on sait comment ça marche : voyez les lois de programmation militaire. Ce n'est pas sérieux !

Le Parlement devrait pouvoir se doter d'outils, pas forcément permanents, qui nous soient propres : contracter avec un institut de prévision sérieux, avoir nos propres analyses. Je suis d'accord avec Jean Germain : la certification des comptes, ce n'est pas la prévision. On doit pouvoir mettre dans le Haut Conseil des gens qui ont des compétences macroéconomiques sérieuses.

Pourquoi ne pas s'inspirer de certains organismes, comme la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), que je connais bien ? Le Conseil d'Etat et la Cour de cassation y désignent leurs représentants par une élection interne. Cela permet l'indépendance. Si c'est uniquement le premier président de la Cour des comptes qui les désigne, même si les commissions valident ces désignations après coup, ce n'est pas une façon démocratique de savoir qui représente les grands corps.

M. Philippe Marini, président. - Je ne sais pas si c'est démocratique ou aristocratique, mais c'est collégial.

M. Francis Delattre. - Cela atténue l'aristocratie, justement.

M. Philippe Marini, président. - L'aristocratie est souvent collégiale.

M. Francis Delattre. - Ma seule question concerne donc les lois de programmation : pourquoi la loi organique renvoie-t-elle son contenu aux lois de programmation et pas aux lois de finances ? Si les lois de programmation ont valeur organique, c'est une révolution.

M. Philippe Marini, président. - Les désignations internes à la Cour des comptes, c'est un vrai sujet.

M. Francis Delattre. - Les lois de programmation aussi, c'est un vrai sujet !

M. Jean-Paul Emorine. - J'ai bien saisi qu'il était indispensable d'avoir ce Haut Conseil. Les quatre magistrats de la Cour des comptes ne me posent pas de problème.

Vous avez prononcé un bel oxymore : un « dérapage légitime ». En principe, quand vous dérapez, ce n'est pas légitime.

En outre, vous évoquez « une constatation a posteriori par le Haut Conseil », mais le Haut Conseil doit être très réactif. Les circonstances exceptionnelles, ce peut être aussi une grave récession économique. Je souhaite que le Haut Conseil puisse être saisi très rapidement.

M. Yann Gaillard. - Plus j'écoute, moins je suis convaincu. Nous sommes en présence d'une institution dont on ne sait pas si elle est juridique ou économique. Je ne sens pas trop cette affaire...

M. Philippe Marini, président. - C'est l'ambiguïté de l'Europe dans laquelle nous sommes.

M. François Marc, rapporteur. - Je salue le ministre qui nous rejoint à l'instant. Je crois que les interventions et questions de nos collègues illustrent la teneur interrogative de mon exposé introductif. J'ai en effet tenu à indiquer l'esprit de cette loi, son contenu, et les questionnements qui restent en suspens.

Monsieur Delahaye, en période de crise il est normal que le solde conjoncturel se dégrade. Nos amendements ont pour objet de faire en sorte que les hypothèses sur lesquelles sera fondée la trajectoire du solde structurel résultent de débats approfondis entre le Parlement et le Gouvernement, ainsi qu'entre le Gouvernement et Haut Conseil. Je rappelle que les commissions pourront auditionner le président du Haut Conseil à tout moment.

M. Arthuis a évoqué les problèmes méthodologiques. La loi de programmation précisera toutes les clés de passage entre solde effectif et solde budgétaire, entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale. Il trouve que la Cour des comptes occupe une place trop importante dans le Haut Conseil, mais je rappelle qu'elle n'a plus de majorité au sein de cet organisme. S'agissant du hors-bilan, la Cour des comptes remettra à la commission un rapport sur le sujet en mars en application de l'article 58-2° de la LOLF, à la demande de Jean-Claude Frécon.

La notion de solde structurel, monsieur Guené, a des limites juridiques, mais elle est pertinente économiquement. Les difficultés juridiques doivent-elles faire obstacle à une politique économique plus pertinente ? Concernant votre remarque sur les collectivités territoriales, le Haut Conseil ne pourra pas parler des équilibres entre administrations publiques. Il n'y a pas de possibilité d'émettre des appréciations sur les collectivités locales. Nous examinerons un amendement visant à interdire au Haut Conseil d'intervenir en dehors des cas prévus par la loi organique.

Monsieur Bocquet, nos amendements auront pour vocation de caler la définition du solde structurel retenue pour mettre en oeuvre et contrôler le respect de la trajectoire. La règle est contraignante en ce qu'elle oblige ceux qui ne la respectent pas à se justifier. Elle est permanente car ses modalités d'application sont prévues par la loi. Mais le Parlement est libre de définir comme il le souhaite le mécanisme de correction automatique. Le risque est l'attaque d'un autre Etat devant la Cour de justice de l'Union européenne. Les avis du Haut Conseil sont transmis au Parlement qui les utilise pour apprécier les projets du Gouvernement. Le constat d'un écart à la trajectoire par le Haut Conseil entraîne de fait le déclenchement du mécanisme de correction automatique.

Comme le souhaite M. Yung, un amendement donnera un rôle au Parlement dans le déclenchement des circonstances exceptionnelles : on ne se contentera plus de constater a posteriori. Quant à la direction générale de l'Insee, elle est fonctionnellement indépendante. Si ce n'était pas le cas, Eurostat critiquerait la France ! Même si le directeur de l'Insee est un fonctionnaire, l'organisme est aujourd'hui considéré comme suffisamment indépendant à l'échelle européenne. Enfin, il me semble qu'il est bon que les membres du Haut Conseil soient désignés par des personnalités d'origines politiques diverses : c'est un élément d'affichage susceptible de constituer une garantie auprès de nos concitoyens, d'autant que les candidats seront auditionnés par les commissions avant leur désignation.

Selon M. Caffet, le Haut Conseil devra fonder son avis sur le respect de la trajectoire, mais il devra utiliser la méthodologie de la loi de programmation pour permettre une homogénéité de l'appréciation portée. S'il procède ainsi, il n'est pas de cacophonie à craindre dans l'expression du Haut Conseil. S'il ne procédait pas ainsi, la programmation et le jugement de l'action du gouvernement seraient rendus impossibles.

M. Hervé a attiré notre attention sur les droits du Parlement. Nous avons proposé qu'il puisse acter les circonstances exceptionnelles, et fixer les principes qui doivent guider le Haut Conseil. C'est ce que nous souhaitons voir inscrit dans le texte grâce à nos amendements.

M. Germain approuve les orientations préconisées par le rapporteur général ; je le remercie de son soutien. Le solde structurel n'est pas calculé au doigt mouillé : l'estimation en est faite sur la base de travaux économétriques sérieux. Si l'on peut dégager un consensus, les choses seront fiables. Le rapport reproduit les grands principes de la méthodologie d'estimation du solde structurel. Je vous incite à vous y reporter.

M. Delattre a évoqué le contenu obligatoire des lois de programmation : on ne peut faire autrement, sinon on aurait dans la loi organique des règles qui iraient au-delà des règles de procédure, ce qui empêcherait les majorités successives de mettre en oeuvre comme elles le souhaitent les principes chiffrés contenus dans le traité. Chaque gouvernement pourra adopter une ligne de conduite spécifique et différente.

M. Francis Delattre. - Si c'est obligatoire, je ne vois pas pourquoi !

M. François Marc, rapporteur. - Le traité laisse des possibilités d'adapter sa propre ligne de conduite dans le cadre des règles générales qu'il définit.

Les lois de programmation des finances publiques ont été inventées et inscrites dans la Constitution en 2008, à l'initiative de M. Sarkozy...

M. Philippe Marini, président. - C'était une excellente initiative !

M. François Marc, rapporteur. - ...et vous aurez certainement le plus grand respect pour la philosophie qui a présidé à leur création.

M. Francis Delattre. - J'ai ma propre philosophie.

M. Philippe Marini, président. - Mais vous les avez votées !

M. Francis Delattre. - Non, justement.

M. François Marc, rapporteur. - J'indique enfin à M. Emorine qu'un de mes amendements traite des circonstances exceptionnelles.

EXAMEN DES ARTICLES

Les articles 1er, 2, 3 et 4 sont adoptés sans modification.

Article 5

M. François Marc, rapporteur. - Le PIB potentiel constitue l'élément central de la mise en oeuvre de la trajectoire du solde structurel. Selon le niveau de PIB potentiel retenu, les efforts nécessaires pour respecter la trajectoire seront plus ou moins importants, d'où la nécessité de déterminer le PIB potentiel de la façon la moins contestable possible. Dans l'amendement n°1 nous proposons d'aller au-delà de l'Assemblée nationale en prévoyant que le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques comprenne non seulement les hypothèses de croissance de PIB potentiel, mais plus généralement les hypothèses de PIB potentiel, ce qui comprend en particulier son niveau. En outre, le rapport devrait présenter et justifier les différences éventuelles qui pourraient être relevées par rapport aux estimations de la Commission européenne. Nous pensions nous fonder sur les évaluations de la Commission, censées devenir une référence homogène et unique au sein de l'Europe, mais l'absence de dispositif fiable à ce jour rend cette perspective impossible.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué chargé du Budget. - L'avis du Gouvernement est favorable. Le rapporteur a raison de souligner le caractère central des hypothèses de croissance potentielle. Le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques comprend déjà cette information. Je ne vois aucun inconvénient à ce que les choses soient précisées dans la loi.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les articles 5 bis, 6, 6 bis, 7 et 7 bis sont adoptés sans modification.

Article 8

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 10 de notre collègue Gaëtan Gorce propose que le premier président de la Cour des comptes puisse désigner au Haut Conseil non seulement des magistrats en activité, mais aussi des retraités, pour élargir le vivier. Il propose d'exclure en revanche que les membres du Haut Conseil puissent venir de la formation interchambre chargée du rapport sur les perspectives des finances publiques.

Sur le premier point, on n'imagine pas que la Cour des comptes ne dispose pas de suffisamment de compétences parmi ses membres encore en activité... Sur le second point, notre collègue souligne un vrai problème de conflit d'intérêts qui pourrait porter préjudice à la Cour comme au Haut Conseil. A l'inverse, ne peut-on imaginer que les magistrats désignés quittent la formation interchambre à leur nomination au Haut Conseil ? Le premier président, qui présidera les deux institutions, en sera le meilleur juge. Tous les membres devront par ailleurs remplir une déclaration d'intérêts. Toutes ces garanties nous conduisent à être prudents sinon défavorables. Mais l'avis du Gouvernement sera utile, au moins sur le second point.

M. Philippe Marini, président. - L'amendement de M. Gorce a le mérite de faire ressortir une certaine asymétrie : compte tenu des ajouts de l'Assemblée nationale, les personnalités pressenties par les présidents des assemblées parlementaires et des commissions des finances devront participer à une audition publique. Les magistrats désignés par la Cour ne seront pas astreints à la même procédure.

M. Gorce souligne aussi qu'il y a peut-être des risques de conflit d'intérêts dans les différentes attributions de la Cour des comptes. Il faut trouver une solution aussi consensuelle que possible.

M. Jérôme Cahuzac. - L'amendement de M. Gorce me paraît contradictoire terme à terme : étendre le vivier aux magistrats retraités est peut-être une bonne chose s'il s'agit d'étendre le registre des compétences au sein desquelles le premier président désignerait ceux qui siégeront au Haut Conseil. La seconde partie me paraît peu cohérente puisqu'il s'agit de restreindre ce vivier. A choisir, je préférerais le premier mouvement. Quant à l'asymétrie que vous semblez regretter, je suis sensible à cet argument : l'audition des magistrats améliorerait la transparence.

M. Philippe Marini, président. - Si l'on procédait ainsi, il nous resterait à décider du mode d'organisation de ces auditions. Les auditions individuelles, très révélatrices, sont très différentes des auditions de groupe, où chacun peut se cacher derrière son voisin. Peut être faudra-t-il nous laisser une marge de manoeuvre. Cela concernerait quatre personnes, plus deux par assemblée, soit six auditions. Pourquoi pas ?

Monsieur le ministre, votre avis est donc défavorable ?

M. Jérôme Cahuzac. - Oui. Quant aux auditions, les commissions sont maîtresses de leur organisation en la matière. Il me semble que des auditions individuelles seraient nettement préférables, sauf à estimer que les magistrats auraient un point de vue collectif à exprimer, ce qui n'est pas dans l'esprit du Haut Conseil. Je jugerais très intéressantes des auditions individuelles dans chacune des deux assemblées.

M. Philippe Marini, président. - Le rapporteur général va réfléchir à la possibilité de présenter un amendement en ce sens.

M. François Marc, rapporteur. - Il serait prématuré de donner un avis favorable sur cet amendement aujourd'hui. Nous allons réfléchir d'ici la semaine prochaine pour améliorer les choses.

M. Francis Delattre. - S'il y a des auditions, parfait. Mais pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas choisi, comme c'est parfois le cas, un système d'appel à candidatures à l'intérieur de l'institution, puis une élection ou une décision par consensus. Un tel système existe à la CNIL, où j'ai été rapporteur. Je suis favorable aux auditions, mais je ne vois pas pourquoi le premier président désignerait les membres du Haut Conseil. Nous avons intérêt à avoir des magistrats motivés par la tâche !

M. Philippe Marini, président. - C'est vrai que la question de la collégialité peut se poser au sein de la Cour. Il me semble difficile d'aller plus loin dans le débat ce matin. Il doit y avoir aussi quelques arrière-pensées politiques : chacun sait que selon la respiration politique de notre pays, les membres des grands corps de la sensibilité du gouvernement exercent des responsabilités exécutives ou de cabinet, jusqu'à leur retour, quand l'alternance a fonctionné. Ce sont des données sociologiques assez difficiles à mesurer.

L'amendement n° 10 n'est pas adopté.

L'article 8 est adopté sans modification.

Article additionnel après l'article 8

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 3 est important car il fait suite à de nombreuses observations émises ce matin. Il s'agit de préciser les principes généraux qui doivent guider le Haut Conseil lorsqu'il rendra ses avis en tout indépendance : tant sur les prévisions de croissance - il lui est suggéré de tenir compte des prévisions d'organismes qu'il aurait lui-même désignés à l'avance - que sur les hypothèses de PIB potentiel. Il faut encourager la convergence des méthodes pour que l'application de la règle ne conduise pas à des discussions méthodologiques sans fin au détriment des considérations de fond. Le débat sur la croissance potentielle entre le Parlement et le gouvernement et entre le gouvernement et le Haut Conseil doit avoir lieu au moment de la loi de programmation des finances publiques, de manière à faire reposer la trajectoire sur une hypothèse réaliste. Il est ensuite souhaitable, pour la lisibilité du débat public et la bonne application de la règle, que tout le monde se réfère au consensus trouvé dans la loi de programmation. Il est proposé que si le Haut Conseil estimait, dans l'un de ses avis, devoir se référer à d'autres hypothèses que celles convenues, il soit tenu de publier sa méthodologie alternative et d'en expliquer les fondements.

M. Philippe Marini, président. - Votre approche est une approche de transparence : le Haut Conseil doit rendre publique la méthodologie sur laquelle il se fonde en cas d'écart avec ce qui figure dans la loi de programmation. C'est un réel progrès par rapport au texte initial du Gouvernement. Sur la question de la liste des organismes de prévision, votre suggestion est utile. En réalité, vous nous proposez d'adopter le modèle allemand, qui fait référence explicitement à une liste d'organismes, toujours les mêmes, référencés, et dont on fait la moyenne des estimations. J'ignore s'il y a en Allemagne une décision qui fonde cette pratique, ou s'il s'agit d'une coutume traduite dans les documents du ministère fédéral des finances.

M. Jérôme Cahuzac. - Je ne sais pour l'instant pas grand chose sur ce qui se passe en Allemagne... Sur l'amendement lui-même, je comprends le souci de transparence qui vise à limiter d'éventuelles critiques de la part de ceux qui contesteraient les avis donnés par le Haut Conseil, qui pourraient exciper d'une forme d'opacité pour appuyer leurs critiques ; de même, ceux qui conforteraient ses avis pourraient donner le sentiment de le faire avec des a priori dès lors que la méthode retenue ne serait pas connue. Au fond, l'institution sera libre de tout, en tout et à l'égard de tout le monde. Néanmoins, en mettant ses avis dans le débat public, le Haut Conseil se trouve obligé d'argumenter. Je ne suis pas insensible à cette volonté.

Je comprends la recherche d'éléments rassurants. Il n'est pas indispensable d'avoir des compétences exceptionnelles en économie pour faire une moyenne. Ce qui me gêne, c'est que c'est peut-être un peu réducteur : on risquerait de présenter le Haut Conseil comme un aréopage de personnalités éminentes se contentant d'une opération arithmétique du niveau de l'école primaire.

M. Philippe Marini, président. - On pourrait penser aussi qu'on leur donne un vrai pouvoir économique : être référencé par le Haut Conseil peut fonder la crédibilité d'une institution de prévision macroéconomique.

M. Jérôme Cahuzac. - Et son chiffre d'affaires...

M. Philippe Marini, président. - Je comprends que le Gouvernement est favorable au premier alinéa et défavorable sur le second.

M. Jean-Pierre Caffet. - Le second alinéa ne me pose aucun problème. En revanche, je ne comprends pas le premier. Le Haut Conseil va être amené à donner des avis. Le principal sera celui jugeant du respect par le Gouvernement de sa trajectoire des finances publiques, laquelle dépend fondamentalement de l'hypothèse retenue de PIB potentiel. Or, le premier alinéa sous-entend que le Haut Conseil pourra avoir une hypothèse de PIB potentiel fondamentalement différente de celle du gouvernement. Le Haut Conseil jugerait le gouvernement avec des règles du jeu complètement différentes. Comment cela peut-il fonctionner ?

Soit les hypothèses du Haut Conseil sont identiques à celles du gouvernement, auquel cas il est fondé à indiquer un dérapage éventuel du budget. Soit elles sont différentes, auquel cas il ne peut juger. Cette rédaction ouvre la porte à des interprétations différentes du respect de la trajectoire par le gouvernement. Est-il nécessaire de l'écrire voire d'inciter le Haut Conseil à utiliser ses propres hypothèses ?

M. Jean-Paul Emorine. - Ce n'est pas parce que le Haut Conseil s'appuiera sur des prévisions moyennes qu'il ne tiendra pas compte des hypothèses basses ou hautes. Il devra en tout cas justifier sa position. La publication de la liste des organismes est source de transparence pour les élus et les concitoyens.

M. Francis Delattre. - Devons-nous intégrer dans une loi organique ces dispositions ? Elles relèvent davantage des textes d'application. En Allemagne, deux indices sont utilisés principalement : celui des syndicats et celui du patronat.

M. Philippe Marini, président. - En Allemagne, le gouvernement s'appuie sur les prévisions économiques d'un panel d'instituts dont la composition ne change pas. Certains sont proches des syndicats, d'autres du patronat.

M. Richard Yung. - Le panel comprend aussi les instituts de prévision économiques Berger et IFO, distincts des syndicats et du patronat.

Le texte de l'amendement est « tient compte des prévisions moyennes » d'un ensemble d'organismes et non « prépare une moyenne des prévisions ». Le Haut Conseil pourra examiner chaque prévision.

De même la formulation « tient compte » donne au Haut Conseil une possibilité, et ne créé pas une obligation, de suivre ces prévisions.

M. Jérôme Cahuzac. - L'argumentation de M. Caffet est intéressante. Le traité prévoit soit une externalisation de la prévision économique, soit la formulation d'un avis par un conseil indépendant. Ce dernier choix est compatible avec un souci de transparence, non pour que le Haut Conseil entre en concurrence avec le gouvernement sur sa méthodologie, ce qui serait préjudiciable, mais pour qu'il puisse justifier ses avis. Peut-être faut-il modifier la rédaction afin que les craintes de M. Caffet ne se révèlent pas fondées ?

M. François Marc, rapporteur. - Nous nous sommes inspirés du modèle allemand, et non anglais où un organisme, dit indépendant, présente des chiffrages parfois très éloignés de la réalité. Il est possible de retirer l'adjectif « moyennes ».

Cet amendement a pour but de fixer des règles connues à l'avance, et utilisées par tous ceux appelées à émettre un avis, en particulier le Haut Conseil.

M. Jean-Pierre Caffet. - Cela ouvre bien la voie à des méthodologies différentes.

M. Philippe Marini, président. - Cette possibilité appartient au Haut Conseil du fait de son indépendance. Mais il devra dans ce cas publier sa méthodologie.

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement encadre une faculté qui existe déjà dans le texte actuel.

M. Jérôme Cahuzac. - Je partage l'avis de M. Caffet. Soit cette possibilité existe déjà, auquel cas la précision est inutile, soit elle n'existe pas, et il est inutile de la créer car elle risque de poser des problèmes de concurrence de méthode. J'ajoute que le Conseil constitutionnel publie des considérants et que son indépendance n'est pas remise en cause.

Sagesse, mais le souci de transparence ne doit pas devenir source de conflit ou de polémique.

M. François Marc, rapporteur. - Je maintiens l'amendement en supprimant le mot « moyenne » au second alinéa et je vais réfléchir à une nouvelle rédaction.

L'amendement n° 3 ainsi rectifié est adopté.

L'article additionnel est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission et devient article 8 bis.

Article 9

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 5 précise que le Gouvernement, en vue de l'examen d'un projet de loi de programmation, saisit le Haut Conseil des finances publiques non seulement des hypothèses macroéconomiques mais aussi de l'estimation du PIB potentiel. Il est indispensable de préciser que le Haut Conseil doit nécessairement exprimer un avis sur ce paramètre, afin que l'hypothèse sur laquelle reposera la programmation puisse constituer une référence.

M. Jérôme Cahuzac. - Avis favorable.

L'amendement n° 5 est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les articles 10, 11, 12 et 13 sont adoptés sans modification.

Article additionnel après l'article 13

M. François Marc, rapporteur. - Le droit budgétaire européen prévoit la transmission d'un nombre croissant de documents aux autorités communautaires. Le two pack, en cours d'examen, prévoit des « plans budgétaires nationaux » et des « plans budgétaires à moyen terme ». Le TSCG y ajoute des « programmes de partenariat budgétaire et économique », dont le contenu demeure à préciser.

L'amendement n° 2 prévoit, par coordination, que le HCFP est saisi de ces projets de documents et que, s'il le souhaite, il peut rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques qui leur sont associées. L'avis est facultatif.

M. Jérôme Cahuzac. - Sagesse. Je comprends votre souci de précision, mais il n'est pas indispensable.

L'amendement n° 2 est adopté.

L'article additionnel est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission et devient article 13 bis.

L'article 14 est adopté sans modification.

Article 14 bis (nouveau)

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 4 précise que le président du Haut Conseil des finances publiques est entendu à tout moment à la demande des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat.

M. Jérôme Cahuzac. - Avis favorable.

M. Philippe Marini, président. - L'amendement renforce les pouvoirs du parlement.

L'amendement n° 4 est adopté.

L'article 14 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 15

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 6 supprime l'anomalie selon laquelle « les modalités de fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques sont précisées par décret en Conseil d'État ». En effet, un tel décret serait incompatible avec l'indépendance du HCFP. Cet amendement détermine les principales modalités de ses délibérations. Afin que les avis du HCFP soient les plus légitimes possible, cet amendement précise notamment que ses membres sont tenus au secret sur ses délibérations et qu'il ne peut publier d'opinion dissidente. Enfin, il prévoit que le HCFP ne peut délibérer ni publier d'avis dans d'autres cas ou sur d'autres sujets que ceux prévus par le présent projet de loi organique.

M. Philippe Marini, président. - L'indépendance, toute l'indépendance, rien que l'indépendance ! Le Haut Conseil est un corps collégial qui s'exprime comme un tout, sans publier d'opinions dissidentes.

M. François Marc, rapporteur. - A la différence de certains comités de politique monétaire par exemple.

M. Jérôme Cahuzac. - Cette solidarité me paraît une très bonne chose. L'Assemblée nationale ayant augmenté le nombre des membres du Haut Conseil, peut être pourrions-nous prévoir d'augmenter le quorum de cinq à sept membres, en précisant que deux au moins des membres désignés par les présidents des assemblées ou des commissions doivent être présents.

M. Philippe Marini, président. - Cinq membres plus le président, c'est pourtant la majorité absolue.

M. Jérôme Cahuzac. - Il faut un quorum allant au-delà de la majorité simple. Je souhaite sept membres, dont deux désignés par les assemblées, plus le président.

M. Philippe Marini, président. - Effectivement, si tous les membres désignés par les assemblées sont absents, cela pourrait porter préjudice à la crédibilité du Haut Conseil.

M. François Marc, rapporteur. - Je propose la rédaction suivante : « Le Haut Conseil des finances publiques se réunit sur convocation de son président. Il délibère valablement s'il réunit, outre son président, sept de ses membres, dont deux ont été désignés dans les conditions prévues aux 2° et 3° de l'article 8 ».

M. Jérôme Cahuzac. - D'accord.

L'amendement n° 6 ainsi rectifié est adopté.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 16

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 9 rectifié bis précise la clause de circonstances exceptionnelles. Lorsque l'économie traverse des circonstances exceptionnelles, il est justifié économiquement de s'écarter de la trajectoire budgétaire. Or, abstraction faite des fluctuations de l'élasticité des recettes au PIB, tout écart par rapport une trajectoire structurelle résulte de décisions politiques. Cet amendement les formalise : la situation de circonstances exceptionnelles serait constatée soit parce que le Gouvernement aurait saisi pour avis le Haut Conseil des finances publiques, soit parce que la Commission européenne ou le Conseil auraient jugé que ces circonstances sont réunies. Le Parlement devrait également adopter une disposition en ce sens dans l'article liminaire de la loi de finances.

En Allemagne les circonstances exceptionnelles ne peuvent être invoquées que si la majorité absolue des membres du Bundestag vote en ce sens.

M. Jérôme Cahuzac. - Avis favorable.

M. Jean-Paul Emorine. - Qu'entendez-vous lorsque vous écrivez que le Haut Conseil répond « sans délai » ?

M. François Marc, rapporteur. -Avec une rapidité exemplaire.

M. Jean-Paul Emorine. - Mais cette expression admet plusieurs sens. Ne faudrait-il pas préciser le temps de réponse du Haut Conseil ?

M. Philippe Marini, président. - Cette expression existe-t-elle dans d'autres textes juridiques ? Pris au sens littéral, « sans délai » est un non-sens.

M. François Marc, rapporteur. - Nous examinerons avec diligence s'il convient d'améliorer la rédaction.

L'amendement n° 9 rectifié bis est adopté.

L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 17 A (nouveau)

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 7 prévoit qu'une éventuelle non adoption de l'article liminaire d'une loi de finances - instauré par l'article 6 du présent projet de loi organique - n'empêcherait pas de poursuivre la discussion du texte. L'article liminaire porte sur l'ensemble des administrations publiques. Il est sans portée juridique. Il symbolise la cohérence entre la programmation et sa déclinaison dans les lois de finances. Il n'y a pas lieu de prévoir une procédure analogue à celle selon laquelle la seconde partie d'un projet de loi de finances ne peut être mise en discussion avant l'adoption de la première.

M. Philippe Marini, président. - D'un point de vue politique, au regard de notre crédibilité sur la scène européenne, est-il possible d'envisager de voter la loi de finances en ayant rejeté cet article?

M. Jérôme Cahuzac. - Avis favorable. Mais je comprends les interrogations.

M. Philippe Marini. - Cet article n'est que la réaffirmation de la trajectoire budgétaire. Comment voter la loi de finances en le rejetant ?

M. Dominique de Legge. - Comment un article de loi peut-il être dépourvu de portée juridique ? Il s'agirait alors d'un préambule.

M. Philippe Marini, président. - Nous sommes dans le droit mou, mais celui-ci finit par devenir contraignant... N'est-ce pas le propre de la construction européenne ?

M. François Marc, rapporteur. - Nous voulons seulement apporter de la souplesse. Il peut être fait usage de la réserve lors de l'examen de l'article liminaire pour tenir compte du décalage des calendriers entre le PLF et le PLFSS.

M. Jérôme Cahuzac. - Le PLF étant voté en dernier, il est normal de lui réserver certains éléments. D'un point de vue logique on peut voter contre l'article liminaire, sans remettre en cause le PLF, si l'on considère que d'autres éléments extérieurs, comme la politique familiale par exemple, font peser un risque sur la trajectoire budgétaire. Mais c'est compliqué...

M. Philippe Marini, président. - Compliqué, c'est le moins... et vu de l'extérieur, cela n'inspire pas la confiance !

M. Dominique de Legge. - Cet amendement affaiblit davantage le dispositif qu'il ne le renforce. Préciser que la discussion peut continuer si l'article liminaire n'est pas voté, c'est reconnaître qu'il n'a aucune importance !

M. François Marc, rapporteur. - Il s'agit uniquement de préciser qu'il n'est pas indispensable de le voter en premier. Une loi de finances sans cet article encourrait la censure du Conseil constitutionnel, car il constitue un élément obligatoire du PLF selon les dispositions mêmes de la loi organique. Cet amendement ne modifie pas le droit proposé, mais supprime une ambiguïté.

M. Philippe Marini, président. - La discussion de l'article liminaire pourrait ainsi être reportée après l'examen des deux parties du PLF, sans que l'on puisse adopter un texte qui ne soit pas cohérent avec lui ?

M. François Marc, rapporteur. - Tout à fait. La souplesse permet de tenir compte de la différence des calendriers d'examen dans les deux assemblées.

M. Philippe Marini, président. - Cet amendement apporte donc simplement une souplesse de procédure.

M. Jean-Pierre Caffet. - L'adoption de l'article d'équilibre dépend des conditions économiques qui ne sont connues qu'en fin d'année. Il n'en reste pas moins que l'article liminaire peut être rejeté.

M. Philippe Marini, président. - Le rejet de l'article liminaire signifierait la négation du programme de stabilité ; cela me semblerait, quel que soit le gouvernement et la majorité, assez lourd de conséquence.

M. Jean-Paul Emorine. - L'article liminaire, comme son nom l'indique, doit être discuté au début du projet de loi ; normalement, il y a une majorité pour le soutenir. S'il n'est pas voté, cela pose un problème général. Dire qu'il est reporté à la fin de la discussion, c'est un non-sens.

M. Philippe Marini, président. - Il ne serait plus vraiment liminaire... Il figurerait au début dans la loi promulguée, mais après avoir été voté à la fin. Ce serait paradoxal.

M. François Marc, rapporteur. - Ou alors on change le calendrier du PLFSS...

M. Philippe Marini, président. - Tout vient de la dichotomie entre PLF et PLFSS, qui est source de difficultés considérables. Un jour, il faudra enfin avoir le courage de réformer, et rassembler dans une même loi financière au moins les parties recettes - les dépenses n'étant pas de même nature. Mais ni les uns ni les autres n'ont été en mesure de le faire jusqu'à présent. La position du rapporteur général est de soumettre cet amendement, avec la possibilité de rechercher la rédaction la plus précise possible, pour qu'on puisse quand même comprendre nos débats en les lisant. Le Gouvernement y était favorable. Je vous propose, à titre conservatoire, de l'adopter, mais avec le souci de chercher une rédaction plus compréhensible.

L'amendement n° 7 est adopté.

L'article 17 A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 17 B (nouveau)

M. François Marc, rapporteur. - L'amendement n° 8 est un amendement de précision.

M. Jérôme Cahuzac. - Favorable.

M. Charles Guené. - J'en reviens à l'interrogation que j'avais formulée tout à l'heure à l'attention du rapporteur général. Le fait que l'Assemblée nationale déclare dans cet article que le rapport présentera les recettes, les soldes et l'endettement des collectivités locales n'implique t-il pas que le Haut Conseil pourra leur adresser des injonctions ?

M. Philippe Marini, président. - Ce rapport ne sera pas un rapport du Haut Conseil, mais du Gouvernement. Par ailleurs, il sera purement informatif. Il ne s'y attache aucune conséquence juridique. C'est votre opinion, monsieur le ministre ?

M. Jérôme Cahuzac. - Oui.

M. Philippe Marini, président. - Il est toujours possible de présenter les chiffres consolidés des collectivités locales, mais cela n'a aucune réalité juridique puisqu'elles sont autonomes.

M. Jean-Paul Emorine. - Et la règle d'or leur est imposée !

M. Philippe Marini, président. - Effectivement, la règle d'or la plus stricte y est appliquée grâce aux maigres dotations que l'Etat veut bien nous accorder.

L'amendement n° 8 est adopté.

L'article 17 B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 17 C est adopté sans modification ainsi que l'article 17.

L'ensemble du projet de loi organique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.