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Projet de loi de finances pour 2013 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2012 : Budget - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

D. LES ENJEUX LIÉS AUX INVESTISSEMENTS D'AVENIR

Les investissements d'avenir correspondent à une somme de près de 35 milliards d'euros versée en 2010 par l'Etat à diverses administrations publiques.

Cette somme n'aura cependant d'impact sur le solde et la dette publics, ainsi que sur l'économie, que lorsqu'elle conduira à des décaissements effectifs par les administrations publiques considérées dans leur ensemble.

Selon les prévisions du Gouvernement, ceux-ci seraient de l'ordre de 4 milliards d'euros par an en 2013-2015 (dont environ 1 milliard d'euros de prêts et prises de participation), avant de se réduire progressivement au seul produit des dotations « non consommables », de l'ordre de 0,7 milliard d'euros par an.

Les investissements d'avenir : prévisions de décaissements annuels par les administrations publiques

(en milliards d'euros)

   

2011

2012

2013

2014-2015

2016-2017

A

Décaissements

1,5

3,3

4,3

4,0

2,3

 

Décaissements MESR*

0,4

1,8

1,7

1,3

0,9

 

dont :

         

B

Dotations non consommables, gagées par des économies équivalentes sur la norme de dépenses de l'Etat (et donc sans impact sur la dette et le solde publics)

0,4

0,6

0,7

0,8

0,7

C

Opérations financières = prêts et prises de participation (avec un impact sur la dette publique mais pas sur le solde public)

0,9

1,1

1,0

0,9

0,4

             

A-C

Décaissements hors opérations financières

0,6

2,2

3,3

3,1

1,9

A-B

Impact sur la variation de la dette publique

1,1

2,7

3,6

3,2

1,6

A-B-C

Impact sur le déficit public

0,2

1,6

2,6

2,3

1,2

NB : ces montants prennent en compte l'opération Campus. Le solde et la dette publics sont ici définis au sens de la comptabilité nationale, utilisée pour l'application du pacte de stabilité.

Source : commission des finances, d'après le rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, sauf (*) MESR, réponse au questionnaire budgétaire

La MIRES a bénéficié d'une ouverture de crédits lors de l'adoption de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, à hauteur de 21,9 milliards d'euros en AE et en CP. Cette ouverture de crédits a représenté un quasi doublement des crédits inscrits sur la mission en loi de finances pour 2010.

Il convient néanmoins de rappeler que sur les 21,9 milliards d'euros, 15,44 milliards d'euros ne pourront pas être directement consommés par les différents bénéficiaires : seuls les revenus issus du dépôt de cette somme au Trésor pourront être utilisés en vue de financer des projets.

La gestion de ces fonds a été confiée à plusieurs opérateurs de la mission, dont 17,6 milliards d'euros à l'Agence nationale de la recherche (ANR). Les 4,3 milliards d'euros restants ont été délégués à hauteur de 3 milliards d'euros à d'autres organismes gestionnaires - Centre national d'études spatiales (CNES), Commissariat à l'énergie atomique (CEA), Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), Agence nationale pour les déchets radioactifs (ANDRA) - et, à hauteur de 1,3 milliard d'euros, à l'opération Campus.

1. Un rythme d'engagements qui s'accélère, mais des décaissements encore lents
a) 27,5 milliards d'euros autorisés sur les 35 milliards d'euros

Selon les données de l'annexe au PLF pour 2013 relative à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, à la fin du mois d'août 2012, 27,5 milliards d'euros sur l'enveloppe initiale de 35 milliards d'euros avaient été engagés. Ces engagements se décomposent comme suit : 14,6 milliards d'euros de dotations non consommables et 12,9 milliards d'euros consommables.

Le graphique ci-après présente le rythme des engagements par grande priorité.

NB : « T » : trimestre

Source : annexe au PLF pour 2013 « Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir »

La priorité « Enseignement supérieur et recherche » représente la part la plus importante avec 17,8 milliards d'euros engagés dont 14 milliards d'euros de dotations non consommables et 3,9 milliards d'euros de fonds consommables.

L'accélération du rythme d'engagements à compter de 2011 s'explique notamment par l'achèvement en 2011 - début 2012 des procédures d'appels à projets, alors que l'année 2010 avait, elle, était principalement consacrée au conventionnement entre l'Etat et les opérateurs du programme d'investissement d'avenir (PIA), ainsi qu'au lancement des premiers appels à projets.

b) Des décaissements à hauteur de 3,5 milliards d'euros

La notion de « décaissement » correspond aux dotations consommables et aux intérêts des dotations non consommables versés.

Selon la même source, à la fin du mois d'août 2012, 3,5 milliards d'euros ont été décaissés, répartis comme suit :

- 1 milliard d'euros sur la thématique « Enseignement supérieur, recherche et formation » ;

- 2,3 milliards d'euros en faveur de l'industrie ;

- 149 millions d'euros à destination du développement durable ;

- 63 millions d'euros pour le numérique.

Comme l'illustre le graphique suivant, les décaissements sont progressifs et dépendent de l'avancée de la contractualisation entre l'opérateur et le bénéficiaire.

NB : « T » : trimestre

Source : annexe au PLF pour 2013 « Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir »

La difficulté en la matière consiste à trouver un équilibre entre, d'une part, le souhait que les fonds bénéficient au plus vite à leurs bénéficiaires finaux et, d'autre part, la nécessité de porter une attention toute particulière à la phase de contractualisation qui conditionne en partie le suivi et l'évaluation futurs des projets.

2. De la banque de l'industrie à la banque publique d'investissement : quelle contribution du « grand emprunt » ?

L'année 2012 a été marquée, s'agissant des investissements d'avenir, par un important redéploiement à hauteur d'un milliard d'euros destiné à financer « la banque de l'industrie ». Ce schéma de financement complexe a été présenté à l'occasion de l'examen de la loi de finances rectificative du 14 mars 2012.

Les redéploiements au sein du PIA ont porté sur huit actions différentes :

- le fonds pour la société numérique (FSN) ;

- l'action « plateformes mutualisées d'innovation » ;

- l'action « ville de demain » ;

- l'action « prêts verts » d'OSEO ;

- les quatre actions de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) dédiées aux véhicules du futur, aux énergies décarbonées, aux réseaux électriques intelligents et à l'économie circulaire.

Selon les données de l'annexe précitée, « à ce jour, 365 millions d'euros ont été engagés et décaissés sur une première tranche de recapitalisation [d'OSEO]. Les 635 millions d'euros restants sont encore logés sur des programmes supports du budget de l'Etat et doivent en être décaissés sur le compte au Trésor d'OSEO. La création de la Banque publique d'investissement dans les mois qui viennent va cependant amener à reconsidérer ce montage, du moins dans son architecture financière ».

Une attention particulière devra être portée sur ce point lors de l'examen par le Parlement du projet de loi relatif à la banque publique d'investissement, présenté en Conseil des ministres le 17 octobre dernier.

3. Quelles priorités pour les enveloppes non encore engagées ?

Comme cela a été indiqué, environ 7,5 milliards d'euros sur l'enveloppe initiale de 35 milliards d'euros n'ont pas encore été affectés.

Même si les modalités techniques ne sont pas encore arrêtées, le « Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi » présenté par le Premier ministre le 6 novembre dernier semble annoncer, à cet égard, deux principales priorités qui devront être soutenues par le PIA :

- d'une part, le meilleur accès des Petites et moyennes entreprises (PME) aux ressources du PIA grâce à la mise en place de la banque publique de l'investissement ;

- d'autre part, l'accompagnement de filières existantes, dont la filière agronomique, ainsi que des filières d'avenir, notamment les technologies génériques (dont le numérique), la santé et l'économie du vivant, la transition énergétique ou la sécurisation des informations et des transactions.

4. Vers une simplification du paysage de l'enseignement supérieur et de la recherche ?

Enfin, comme l'ont régulièrement mentionné les travaux de la commission des finances, le PIA présente un risque de renforcement de la complexité du paysage français de l'enseignement supérieur et de la recherche, compte tenu des nouvelles structures promues par les investissements d'avenir.

A cet égard, votre rapporteur spécial a pris note des observations de Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, lors de son discours de clôture du congrès du réseau Curie le 6 juin dernier : « Les Investissements d'Avenir, aux objectifs souvent louables, n'ont fait que renforcer le mille-feuilles existant, au détriment de la lisibilité et de l'efficacité nécessaires ».

Selon les données recueillies auprès du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, des premiers éléments de réponse devraient être apportés à l'occasion des Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche (cf. infra). Par ailleurs, le ministère entend lancer une réflexion sur l'optimisation du système régional et national de transfert de technologie en France qui devrait aboutir d'ici le mois de juin 2013.