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Projet de loi de finances pour 2013 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2012 : Budget - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

E. QUELLES PERSPECTIVES ?

1. Préserver, voire renforcer le crédit d'impôt recherche (CIR)
a) Une dépense fiscale efficiente

Votre rapporteur spécial a consacré au crédit d'impôt recherche (CIR) un récent rapport d'information15(*), dans lequel il souligne son efficience :

- contrairement à ce que l'on a pu affirmer, il bénéficie pour 65 % à l'industrie, et seulement moins de 2 % aux banques et aux assurances ;

- les entreprises bénéficiaires de 5 000 salariés et plus ne correspondent qu'à 32 % de son montant total, et perçoivent un CIR égal en moyenne à seulement 23 % de leurs dépenses de R&D (contre plus de 30 % pour les autres) ;

- si les estimations initiales du coût de la réforme de 2008 ont été gravement sous-évaluées (le CIR était censé se stabiliser autour de 3 milliards d'euros), son coût final devrait se stabiliser entre 5 et 6 milliards d'euros à compter de 2014 ;

- le « rapport Guillaume » de l'inspection générale des finances, qui a évalué en 2011 les principales dépenses fiscales, donne au CIR la note maximale de 3 ;

- les calculs réalisés par votre rapporteur spécial à partir des études économétriques disponibles au niveau international suggèrent que la réforme de 2008 augmentera le PIB d'environ 0,5 point au bout de 15 ans, le supplément de recettes correspondant devant permettre à cette réforme de ne plus avoir d'impact sur le déficit à cette échéance16(*) ;

- la crise de la zone euro étant, dans une large mesure, une crise des déficits extérieurs, le CIR, qui bénéficie pour 65 % à l'industrie, est un outil qui doit être utilisé.

b) Les propositions faites par votre rapporteur spécial Michel Berson dans son récent rapport d'information

Dans le rapport d'information précité, votre rapporteur spécial faisait 25 propositions, dont 12 principales, indiquées par l'encadré ci-après.

Les 12 principales mesures proposées par votre rapporteur spécial dans son récent rapport d'information sur le crédit d'impôt recherche

· Indiquer clairement et rapidement les orientations relatives au CIR pour les cinq prochaines années

· Supprimer la tranche à 5 % et instaurer un taux de CIR de 20 %, dès le premier euro de dépenses de R&D, pour les principaux bénéficiaires

· Porter le taux du CIR à 40 % pour les PME indépendantes

· Porter le taux du CIR à 40 % pour les ETI indépendantes

· Exclure du bénéfice du CIR les dépenses de R&D réalisées à des fins d'intervention sur les marchés financiers

· En cas d'extension du CIR à l'innovation hors R&D, se limiter à certaines dépenses, en particulier se situant en aval des dépenses de R&D (comme certains prototypes), et/ou cibler la mesure sur les seules PME

· Si l'on souhaite renforcer le CIR, supprimer les plafonds liés à la sous-traitance et faire des sous-traitants les bénéficiaires du CIR

· Dans le cas des PME (voire des ETI), prévoir un versement trimestriel du CIR (et non, comme actuellement, l'année n+1 pour les PME, et les années n+1 à n+4 pour les autres entreprises). A défaut, étendre le remboursement l'année n+1 aux ETI

· Favoriser la collaboration entre entreprises et organismes publics de recherche : renforcer les dispositions incitatives en faveur de l'embauche de jeunes docteurs et les dispositions incitatives en faveur de la sous-traitance à des organismes de recherche publics

· Mettre en place un dispositif de suivi en temps réel et de pilotage de l'offre de chercheurs (système universitaire et immigration)

· Préciser en 2012 dans un protocole les modalités de coopération du MESR avec les directions du contrôle fiscal (DIRCOFI)

· Prendre en 2012 un décret prévoyant le respect du principe du contradictoire vis-à-vis de l'expert du MESR

Source : Michel Berson, « Crédit d'impôt recherche : supprimer l'effet d'aubaine pour les grandes entreprises, réorienter le dispositif vers les PME », rapport d'information n° 677 (2011-2012) fait au nom de la commission des finances, 18 juillet 2012

Certes, la première proposition du rapport publié par Louis Gallois le 5 novembre 2012 est que le Gouvernement s'engage à « ne pas modifier cinq dispositifs, au moins, au cours du quinquennat », dont le CIR. Elle est reprise par la décision n° 26 du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi publié par le Gouvernement le 6 novembre 2012, qui prévoit de « stabiliser sur la durée du quinquennat 5 dispositifs fiscaux importants », dont le CIR.

Cet engagement de stabilité va au-delà de la première proposition du rapport d'information précité, consistant, pour le Gouvernement, à « indiquer clairement et rapidement les orientations relatives au CIR pour les cinq prochaines années ». En effet, dans son rapport votre rapporteur spécial préconisait de remédier aux principaux défauts du CIR, à commencer par le fait que, sur environ 5 milliards d'euros, environ 800 millions concernent des bénéficiaires dont les dépenses de R&D correspondent à un crédit d'impôt marginal de seulement 5 % (au lieu de 30 %), dont l'effet incitatif est vraisemblablement nul17(*).

Toutefois cette exigence de stabilité globale n'exclut pas certaines modifications à la marge. Ainsi, l'article 55 du présent projet de loi de finances réforme le CIR. De même, le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi prévoit que « le préfinancement du crédit d'impôt recherche (CIR) pour les PME sera assuré avec le concours de la BPI ».

Par ailleurs, le CIR, qui bénéficie pour les deux tiers à l'industrie, peut jouer un rôle essentiel dans le cadre du pacte précité. En effet, la principale décision de celui-ci consiste à alléger la fiscalité de l'industrie par un crédit d'impôt réduisant les cotisations patronales. Or, ces allégements ne bénéficieront que pour moins d'un tiers à l'industrie.

c) L'article 55 du présent projet de loi de finances, et le paradoxe d'une réforme partiellement financée par ses bénéficiaires

L'article 55 du projet de loi de finances pour 2013 prévoit d'élargir le crédit d'impôt recherche (CIR) à certaines dépenses d'innovation dans le cas des PME.

Cette mesure, qui coûte 300 millions d'euros, est partiellement financée par la suppression des taux majorés dont disposent les PME entrant dans le dispositif (qui représentent 100 millions d'euros). Il serait paradoxal, voire contradictoire, de faire financer, même partiellement, une mesure devant bénéficier aux PME, par une mesure d'économies concernant ces mêmes PME.

Aussi, votre rapporteur spécial suggère-t-il de remplacer la suppression des taux majorés par une légère réduction de la prise en compte forfaitaire des dépenses de fonctionnement, afin de faire reposer cet effort sur l'ensemble des entreprises.

Le dispositif proposé par le Gouvernement est concentré sur les PME. En effet, si les études économétriques suggèrent que les incitations fiscales à la R&D ont un impact important sur le PIB, l'efficacité des incitations à l'innovation est plus incertaine. Cependant, du point de vue de votre rapporteur spécial, il conviendra d'évaluer de près ce dispositif, afin de déterminer s'il est opportun de l'étendre à d'autres entreprises ou à d'autres dépenses. En particulier, les soutiens fiscaux à l'innovation sont peut-être efficaces, sinon comme élément de la politique de croissance au sens strict, du moins comme éléments de la politique de compétitivité.

2. Les Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche

Lors de sa déclaration de politique générale le 3 juillet dernier, le Premier ministre a émis le souhait d'une réforme de la loi « LRU » destinée à garantir le bon fonctionnement et l'autonomie réelle des établissements d'enseignement supérieur.

Selon le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, un projet de loi devrait, à cette fin, être soumis au Parlement au début de l'année 2013. Son contenu résultera des échanges qui se seront tenus avec l'ensemble des acteurs de ce secteur dans le cadre des Assises régionales et nationales prévues au dernier trimestre 2012.

La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, Geneviève Fioraso, a en effet lancé en juillet dernier les Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche. Ces Assises reposent sur un comité de pilotage indépendant, présidé par Françoise Barré-Sinoussi.

Les Assises doivent, sur la base de la concertation, aborder trois objectifs prioritaires : la réussite des étudiants, notamment en 1er cycle, une « nouvelle ambition, partagée, pour l'enseignement supérieur et la recherche » et une simplification du paysage s'appuyant sur des politiques de sites et de réseaux.

Elles se déroulent en trois temps :

- une consultation nationale qui a eu lieu entre juillet et septembre 2012 ;

- des Assises territoriales organisées entre septembre et octobre 2012 ;

- des Assises nationales qui doivent se tenir les 26 et 27 novembre prochains.

A leur terme, des ajustements pourront être apportés à la loi « LRU » et à la loi de programme pour la recherche de 2006.


* 15 Rapport d'information n° 677 (2011-2012), 18 juillet 2012.

* 16 Cette estimation suppose toutefois que les deux principales faiblesses du CIR - un versement décalé dans le temps, ce qui peut poser un problème pour les PME et certaines ETI, et le fait que les plus gros contributeurs ont un taux de CIR marginal de 5 %, par nature non incitatif - sont corrigées. A défaut, l'impact sur le PIB au bout de 15 ans doit être réduit d'un montant que l'on peut évaluer, de manière en partie conventionnelle, à environ 0,1 point de PIB (compte tenu notamment du fait que les bénéficiaires au taux marginal de 5 % perçoivent environ 800 millions d'euros de CIR sur 5 milliards).

* 17 C'est pourquoi votre rapporteur spécial proposait de supprimer la tranche à 5 % et instaurer un taux de CIR de 20 %, dès le premier euro de dépenses de R&D, pour les principaux bénéficiaires.