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Projet de loi de finances pour 2013 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2012 : Budget - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE »

(Rapporteur spécial : Philippe Adnot)

Placé sous la responsabilité du ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, ce programme finance essentiellement la formation des étudiants inscrits dans les universités, les instituts d'études politiques (IEP), les formations d'ingénieurs et les écoles normales supérieures (ENS).

Toutefois, il convient de noter que celui-ci héberge de nombreux autres établissements, tels que l'Agence de mutualisation des universités et des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche (AMUE) ou l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES).

1. Les principaux chiffres

Le programme 150 regroupe, pour 2013, 12 716 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 12 760 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit 49 % des CP de l'ensemble de la mission.

A périmètre constant, les autorisations d'engagement connaissent une diminution de 0,4 % par rapport à l'année dernière. Quant aux crédits de paiement, ils affichent une progression de 1,97 % par rapport à 2012. A périmètre courant, l'évolution des crédits est quasi similaire : les AE diminuent de 0,38 % et les CP augmentent de 1,99 %.

Même si cette hausse est à relativiser compte tenu de l'augmentation parallèle des contributions au CAS « Pensions », le programme 150 est donc globalement consolidé dans un contexte budgétaire très contraint.

Le programme se scinde en quinze actions, dont les crédits sont répartis comme indiqué dans le tableau suivant.

Présentation par action des crédits demandés pour 2013

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En %

des CP du programme

Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence

2 776 221 608

2 776 221 608

22,0 %

Formation initiale et continue de niveau master

2 365 982 327

2 365 982 327

18,5 %

Formation initiale et continue de niveau doctorat

352 970 577

352 970 577

2,8 %

Etablissements d'enseignement privés

84 485 852

84 485 852

0,6 %

Bibliothèques et documentation

433 829 413

433 829 413

3,4 %

Recherche universitaire en sciences de la vie, biotechnologies et santé

769 836 833

769 836 833

6,0 %

Recherche universitaire en mathématiques, sciences et techniques de l'information et de la communication, micro et nanotechnologies

370 123 566

370 123 566

2,9 %

Recherche universitaire en physique, chimie et sciences pour l'ingénieur

548 737 063

548 737 063

4,3 %

Recherche universitaire en physique nucléaire et des hautes énergies

13 320 914

13 320 914

0,1 %

Recherche universitaire en sciences de la terre, de l'univers et de l'environnement

166 019 666

166 019 666

1,3 %

Recherche universitaire en sciences de l'homme et de la société

976 115 101

976 115 101

7,6 %

Recherche universitaire interdisciplinaire et transversale

931 644 179

931 644 179

7,3 %

Diffusion des savoirs et musées

109 581 132

109 581 132

0,9 %

Immobilier

1 315 550 025

1 359 136 303

10,6 %

Pilotage et support du programme

1 502 343 115

1 502 343 115

11,7 %

Total

12 716 761 371

12 760 347 649

100,0 %

Source : d'après les données du projet annuel de performances pour 2013 relatif à la présente mission

2. La justification des crédits
a) L'impact du passage à l'autonomie des dernières universités sur les dépenses de personnel


·  
A structure constante, les dépenses de personnel du titre 2 s'élèvent à 1 170,5 millions d'euros dont 383,7 millions d'euros au titre du CAS « Pensions », soit une augmentation de 3,8 %.

Cette évolution représente 43,1 millions d'euros, dont 24,7 millions d'euros, soit 57 %, au titre du CAS « Pensions » dont le taux est relevé en 2013 de 68,92 % à 74,6 %.


·
A structure courante (c'est-à-dire après mesures de transfert et de périmètre), les dépenses de personnel ne représentent plus que 707,7 millions d'euros d'AE et de CP, soit une diminution de plus de 37 % par rapport à 2012.

Les dépenses de titre 2 du programme 150 correspondent ainsi désormais à seulement 5,5 % des CP du programme, alors qu'elles atteignaient encore plus de la moitié des crédits en 2009.

Cette diminution s'explique essentiellement, comme cela a été précisé dans la présentation générale de la mission, par la poursuite du transfert de masse salariale aux universités qui accèdent à l'autonomie.

b) Des dépenses de fonctionnement en hausse de 5,4 %, qui traduisent en partie le financement des 1 000 créations de postes annoncés par le Gouvernement

A contrario, les dépenses de fonctionnement, qui représentent 11 534 millions d'euros d'AE et 11 541 millions de CP en 2013, enregistrent une augmentation de 5,4 % par rapport à 2012.

Ces moyens ne regroupent quasiment que les subventions pour charge de service public versées aux opérateurs du programme, c'est-à-dire principalement les établissements publics d'enseignement supérieur. Les subventions pour charge de service public aux opérateurs représentent 11 519 millions d'euros pour 2013, soit 99,8 % des dépenses de fonctionnement du présent programme.

L'augmentation de ces dotations résulte :

du passage à l'autonomie des derniers établissements d'enseignement supérieur qui a pour effet d'imputer sur le titre 3 (dépenses de fonctionnement) des crédits relevant auparavant du titre 2 (dépenses de personnel), soit une simple mesure de transfert ;

- du financement de la hausse du taux de contribution au CAS « Pensions » des opérateurs du programme (CAS « Pensions » titre 3) ;

- des crédits destinés à financer la création de 1 000 emplois supplémentaires dans l'enseignement supérieur (cf. infra).

c) Les dépenses relatives à l'immobilier : une hausse des CP, mais une réduction des AE

Quant aux dépenses d'investissement, regroupées principalement sur l'action 14 « Immobilier » du présent programme, elles regroupent les moyens que l'Etat consacre à la politique immobilière des établissements d'enseignement supérieur, hors crédits extra-budgétaires (notamment hors opération Campus qui sera présentée dans la suite du présent rapport).

Les crédits de l'action 14 sont principalement destinés au financement :

de constructions nouvelles, de restructurations ou de réhabilitations, que celles-ci soient financées dans le cadre d'un contrat de plan Etat-Région (CPER) ou réalisées dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP) ;

des actions de maintenance et de logistique immobilière ;

- de l'achèvement du désamiantage, de la mise en sécurité et de la rénovation du campus de Jussieu par l'Etablissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France (EPAURIF) ;

- des opérations de mise en sécurité des locaux universitaires ;

- des dotations de dévolution pour les universités ayant bénéficié d'un transfert de propriété de l'Etat.

Hors dépenses de titre 2, les crédits de l'action 14 « Immobilier » s'élèvent à 1 254,9 millions d'euros en AE et à 1 298,5 millions d'euros de CP, répartis comme suit :

Ventilation de la dépense immobilière

(en millions d'euros)

 

PLF 2012

PLF 2013

 

AE

CP

AE

CP

Constructions et 1er équipement CPER

145,27

167,69

165,30

168,00

Opérations hors CPER hors PPP

26,30

64,97

32,96

63,14

Partenariat public privé

244,80

33,44

178,54

47,28

Constructions-restructuration

416,37

266,10

376,80

278,42

         

Masse salariale RCE

349,00

349,00

378,87

378,87

         

Maintenance et logistique

434,14

434,14

434,14

434,14

         

Mise en sécurité hors EPAURIF

10,31

10,31

20,00

20,00

Dévolution du patrimoine

27,40

27,40

21,94

21,94

Mise en sécurité EPAURIF

238,44

135,10

23,20

165,16

Sécurité

276,15

172,81

65,14

207,10

         

Total

1 475,66

1 222,06

1 254,95

1 298,53

Source : d'après les données du PAP 2012 et du PAP 2013 relatifs à la présente mission

Par rapport à 2012, les crédits, hors titre 2, de l'action 14 « Immobilier » diminuent en AE de 221 millions d'euros (- 15 %) et augmentent de 76,4 millions d'euros en CP (+ 6,3 %). En neutralisant l'augmentation de 29,8 millions d'euros liée au passage aux RCE de certains établissements, la hausse des CP, hors titre 2, de l'action 14 est de 47 millions d'euros environ.

Devant la commission élargie de l'Assemblée nationale, le 23 octobre dernier18(*), la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a indiqué que « la légère baisse des autorisations d'engagement est liée au fait que 2013 sera la dernière année des CPER. Une nouvelle génération de CPER entraînera la reprise de ces engagements. Les AE diminuent également du fait de l'achèvement du programme de réalisation de Jussieu et des PPP non liés au plan Campus et conclus les années précédentes ».

L'augmentation des CP tient, quant à elle, pour partie au doublement des dotations destinées à la mise en sécurité et à l'accessibilité des bâtiments.


· Quel bilan des CPER 2007-2013 ?

Pour mémoire, l'axe prioritaire du volet immobilier des CPER consiste à moderniser les structures d'enseignement supérieur par leur mise au niveau des standards internationaux de l'immobilier universitaire. Cet objectif se traduit notamment par des mises aux normes de sécurité lourdes et des réhabilitations de bâtiments existants.

L'enveloppe prévue au titre des CPER 2007-2013 pour l'enseignement supérieur était de 2 261,8 millions d'euros, dont 2 122,9 millions d'euros consacrés à l'immobilier universitaire (1 954,2 millions d'euros au titre du présent programme et 168,7 millions d'euros au titre du programme 231 « Vie étudiante ») et 138,9 millions d'euros consacrés aux équipements scientifiques de la recherche universitaire.

De 2007 à 2012, ce sont au total 1 370,3 millions d'euros en AE et 885,8 millions d'euros en CP qui auront été respectivement engagées et consommés sur le « volet immobilier », dont 1 238,3 millions d'euros d'AE et 776,9 millions d'euros de CP au titre du présent programme.

Pour 2013, les crédits ouverts pour l'exécution des CPER 2007-2013 s'élèvent à 172,7 millions d'euros en AE (165,3 millions d'euros sur le présent programme et 7,4 millions d'euros sur le programme 231) et à 173,7 millions d'euros en CP (153,5 millions d'euros sur le présent programme19(*) et 20,2 millions d'euros sur le programme 231).

A la fin de l'exercice 2013, le taux d'exécution global en AE pour les opérations de constructions, y compris celles de logement étudiant, serait donc de 73 %. A la même date, les AE non couvertes par des CP au titre des CPER 2007-2013 s'élèveront à 480 millions d'euros environ (soit un taux de couverture des AE de 70 %).

Selon les données transmises par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, à la fin de l'année 2012, sur les 900 opérations inscrites aux CPER 2007-2013, 29 % sont ou seront achevées et 42 % seront en cours avec des niveaux d'avancement très variables pouvant aller des études préalables aux travaux. Au sein des 30 % d'opérations qui n'auront pas été lancées avant 2013, un certain nombre a vocation à être abandonné en raison de l'évolution de la politique immobilière des établissements concernés depuis 2007.

Avant le lancement d'une nouvelle génération de CPER - souhaitée par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche20(*) -, votre rapporteur spécial encourage la reconsidération des 30 % de projets qui n'ont pas encore été lancés au titre des CPER 2007-2013. Depuis 2007, ces opérations ont pu, en effet, évoluer, voire devenir caduques.


· Les partenariats publics-privés : un risque de rigidité de la dépense à terme ?

En ce qui concerne les opérations réalisées en contrat de partenariats public privé (PPP), il s'agit principalement des opérations suivantes : d'une part, la construction de nouveaux bâtiments universitaires au bénéfice des universités Paris IV Sorbonne, Paris VII Denis Diderot et Versailles-Saint Quentin en Yvelines, d'autre part, la rénovation du zoo de Vincennes, composante du Muséum national d'histoire naturelle rattaché à la présente mission.

D'autres projets de PPP lancés sur la période 2009-2011 sont en cours de préparation ou de finalisation. Il s'agit du contrat de partenariat pour la construction du campus du Mirail à Toulouse et des opérations retenues au titre des campus prometteurs et innovants : le projet de campus innovant de Dijon, le projet de campus prometteur de Clermont-Ferrand, le projet de campus numérique de l'université européenne de Bretagne et le projet de campus du Grand Lille.

Une mission d'évaluation des PPP universitaires a été mise en place en juillet dernier, afin d'en accélérer la réalisation tout en sécurisant les financements et les procédures. Ce point sera développé dans la suite du présent rapport dans le cadre des développements plus généraux sur l'opération Campus.

A ce stade, votre rapporteur spécial attire l'attention sur la nécessité de veiller, d'une part, à la soutenabilité financière de ces opérations et, d'autre part, à la sensibilisation des universités sur les coûts induits par ces investissements. Comme le relevait la Cour des comptes, dans son rapport de juillet 2012 sur la situation et les perspectives des finances publiques : « une vigilance particulière est nécessaire sur l'effet des partenariats public privé qui reportent la charge de l'investissement sur les dépenses de fonctionnement et sur de longues durées en rigidifiant ainsi les budgets concernés sans que leur soutenabilité pour les finances publiques ait toujours été examinée sur cette période. »


· Une suspension du processus de dévolution du patrimoine

S'agissant du volet financier de la dévolution du patrimoine, le projet de loi de finances pour 2013 a prévu d'allouer spécifiquement 21,9 millions d'euros en AE et CP aux universités qui ont accédé à l'autonomie immobilière en 2011 :

- 6,1 millions d'euros pour l'université de Clermont I ;

- 10,8 millions d'euros pour l'université de Poitiers ;

- 5 millions d'euros pour l'université de Toulouse I.

Ces montants sont équivalents aux crédits prévus pour 201221(*).

Pour rappel, contrairement à l'accès aux responsabilités et compétences élargies en matière de gestion budgétaire et des ressources humaines, la dévolution du patrimoine immobilier est, aux termes de la loi LRU, une compétence optionnelle pour les universités et pour l'Etat.

Une quinzaine d'universités s'est déclarée candidate à l'accession à l'autonomie. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a proposé à neuf d'entre elles de mener une démarche expérimentale. Il s'agit des universités d'Avignon, de Clermont I, de Cergy Pontoise, de Marne-la-Vallée, de Paris II, de Paris VI, de Poitiers, de Toulouse I et, dans un cadre juridique différent, de Corte.

Trois transferts de propriété ont eu lieu en 2011 avec les universités les plus avancées dans la démarche : les universités de Clermont I, Toulouse I et Poitiers.

Les autres projets de dévolution du patrimoine aux universités demandeuses sont, en revanche, suspendus dans l'attente des orientations issues des Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche et d'une évaluation des effets des trois opérations déjà mises en oeuvre.

Si votre rapporteur spécial comprend le souhait du ministère de suspendre temporairement ce processus afin d'en évaluer toutes les conséquences, il encourage néanmoins, à terme, la mise en oeuvre progressive d'une des dernières dispositions de la loi sur l'autonomie des universités votée en 2007, tout en rappelant néanmoins la question de la soutenabilité financière de la dévolution si elle était demandée par l'ensemble des universités22(*).

d) Les dépenses d'intervention : des mesures d'économies portées par l'enseignement supérieur privé

Quant aux dépenses d'intervention inscrites sur le programme 150, elles s'élèvent à 98,9 millions d'euros en AE et en CP. Elles sont principalement portées par l'action n° 4 « Etablissements d'enseignement privé » qui mobilise, à elle seule, 84,5 millions d'euros de ces crédits de paiement.

Pour rappel, ces subventions sont versées sur la base de conventions financières annuelles signées avec 65 associations relevant de la « loi 1901 » ou fondations qui gèrent des établissements d'enseignement supérieur privés. Elles visent deux principaux objectifs :

1) le financement des établissements d'enseignement supérieurs privés qui répondent aux missions de services public de l'enseignement supérieur :

- 12 établissements d'enseignement supérieur libre, soumis aux dispositions de la loi du 12 juillet 1875 relative à la liberté de l'enseignement supérieur et de la loi du 18 mars 1880 relative aux établissements libres d'enseignement supérieur ;

- 49 établissements d'enseignement supérieur technique qui se voient appliquer les dispositions législatives du code de l'enseignement technique reprises dans le code de l'éducation, constitués d'écoles d'ingénieurs, d'écoles de commerce et de communication ;

2) la formation des enseignants (depuis 2011) dans le cadre de la mise en place des masters destinés aux métiers de l'enseignement : 4 associations sont concernées par ce dispositif.

A la rentrée 2011-2012, les établissements privés comptabilisaient 75 600 étudiants (soit environ 2,8 % des effectifs des étudiants de l'enseignement supérieur). Parmi ces 75 600 étudiants, 73 600 suivaient une formation initiale en établissement d'enseignement supérieur libre ou technique, et 2000 une formation au métier d'enseignant.

La réforme initiée en 2010 instaure un nouveau mode de relation entre l'Etat et les établissements privés qui, après évaluation, s'engagent sur la base d'objectifs qualitatifs et quantitatifs en matière de développement de la formation et de la recherche. Les contrats pluriannuels comportent des indicateurs de performance pour chaque établissement. 58 contrats ont été signés depuis 201023(*). Parmi les premiers contrats signés en 2010, 36 arrivant à échéance fin 2012 donneront lieu à une évaluation par l'agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) qui fera connaître son avis fin 2012.

Bien que les crédits inscrits au titre des établissements privés d'enseignement supérieur diminuent de 4,9 millions d'euros par rapport à 2012 (-5,5 %), le projet annuel de performances relatif à la présente mission indique que « les crédits affectés aux établissements d'enseignement supérieur privés devront permettre d'accompagner les objectifs inscrits aux contrats en cours des 21 établissements et de renouveler tout ou partie des 36 contrats arrivés à échéance fin 2012. Les contrats seront négociés sur la base de nouveaux projets stratégiques et tiendront compte des rapports d'évaluation de l'AERES ».

Il est à noter qu'en 2012, ces établissements avaient également bénéficié de 3,5 millions d'euros en provenance du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » de la mission « Travail et emploi ». Ce financement n'est pas reconduit en 2013.

Si votre rapporteur spécial comprend la nécessité d'une participation de ces établissements à l'effort global de redressement des finances publiques, il souhaite néanmoins en réduire la portée pour 2013. Votre commission des finances propose un amendement en ce sens.

Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes : « Sciences Po : une forte ambition, une gestion défaillante »

La Cour des comptes a rendu public son rapport thématique sur la gestion de l'Institut d'études politiques (IEP) de Paris, le 22 novembre 2012, soit le lendemain de l'examen du rapport de vos rapporteurs spéciaux par votre commission des finances.

Les principaux griefs de la Cour sont les suivants :

1) une architecture institutionnelle originale et complexe qui explique, en partie, certains dysfonctionnements : l'articulation institutionnelle étroite entre l'IEP et la fondation nationale des sciences politiques (FNSP) a pu conduire à des difficultés de coordination et à une insuffisance des mécanismes de contrôles externes et internes. Par ailleurs, la Cour relève que « cette situation se caractérise également par l'absence de représentants du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche au sein du conseil d'administration de la FNSP, alors même que ce ministère est le principal financeur de la fondation, ce qui apparaît difficilement compréhensible » ;

2) le coût élevé de la politique de développement de l'établissement : à compter des années 2000, Sciences Po a mis en place une stratégie de croissance importante reposant notamment sur une internationalisation de ses cursus, l'ouverture d'antennes régionales et une diversification sociale. L'augmentation du nombre d'étudiants consécutive de cette politique a généré parallèlement d'importantes dépenses supplémentaires, essentiellement financées par l'augmentation de la dotation publique et des droits d'inscription. La subvention versée à la FNSP est ainsi passée de 47,7 millions d'euros à 63,6 millions d'euros entre 2005 et 2010, tandis que le produit des droits d'inscription a progressé de 9,9 millions d'euros à 27,9 millions d'euros. Or, dans le même temps, la Cour note que « dans ce contexte, la relation contractuelle entre l'Etat et Sciences Po n'a pas précisé le projet à moyen terme de l'établissement. [...] Le financement de Sciences Po par l'Etat a été jusqu'à présent insuffisamment assorti de contreparties et d'exigences en matière de maîtrise et de suivi des dépenses » ;

3) une « gestion marquée par de nombreuses anomalies » : la Cour des comptes relève notamment à cet égard : « l'absence de respect de l'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics ; la souscription d'un emprunt potentiellement risqué ; le développement d'un système opaque de rémunération des salariés de la fondation ; des irrégularités multiples et récurrentes dans l'exécution et le suivi du service des enseignements-chercheurs ; des dysfonctionnements dans la gestion et la déclaration des logements de fonction ; l'instauration d'un système de rémunération de l'administrateur de la FNSP-directeur de l'IEP non maîtrisé et dénué de toute transparence vis-à-vis des organes délibérants de l'institution et de l'Etat ; le financement sur le ressources de Sciences Po d'une mission dénommée « Lycée pour tous », confié intuitu personae à l'administrateur, sans approbation du conseil d'administration de la fondation ». Ces irrégularités résulteraient en parie de la défaillance des instances de contrôle internes et externes. Surtout, selon la Cour, l'Etat ne dispose pas d'une capacité de suivi suffisante.

En conséquence, la Cour des comptes a décidé de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière de certains des faits constatés et a transmis le dossier au parquet général à cette fin.

3. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) Les défis liés à l'accès à l'autonomie des universités
(1) Une autonomie qui devient le « droit commun » en 2013

La loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités (LRU) prévoyait, parmi d'autres dispositions, qu'au plus tard cinq ans après sa publication, toutes les universités accèdent à l'autonomie dans les domaines budgétaire (autonomie budgétaire) et de gestion des ressources humaines (recrutement d'agents contractuels et gestion des primes par le Président de l'Université, répartition des obligations de service et création de dispositifs d'intéressement par le conseil d'administration).

Il était prévu que les universités accèdent ainsi aux responsabilités et aux compétences élargies, soit à leur demande, soit automatiquement dans un délai de cinq ans.

Depuis 2009, chaque année a donné lieu à une nouvelle vague d'établissements accédant à l'autonomie. En 2013, toutes les universités seront autonomes, avec l'accession aux RCE des trois derniers établissements (universités de La Réunion, d'Antilles-Guyane et de Polynésie Française). Il est, en effet, à rappeler que la loi de finances rectificative du 16 août 2012 a prévu le report du 10 août 2012 au 1er janvier 2013 de l'accession aux RCE des universités d'Antilles-Guyane et de la Réunion.

Votre rapporteur spécial approuve le quasi respect des délais fixés par la loi LRU. En effet, l'article 49 de cette loi prévoyait que « Le chapitre Ier du titre III de la présente loi [relatif aux responsabilités en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines] s'applique de plein droit à toutes les universités au plus tard dans un délai de cinq ans à compter de sa publication. » La loi LRU ayant été publiée le 10 août 2007, toutes les universités auraient dû accéder à l'autonomie le 10 août 2012.

Elle n'en pose pas moins un certain nombre de questions qui devront être rapidement tranchées.

(2) La nécessité d'une approche partagée des questions relatives à la masse salariale
(a) Le Glissement-vieillesse-technicité (GVT)

Comme à l'occasion de tout transfert de compétences entre l'Etat et d'autres entités - notamment les collectivités territoriales -, la question qui se pose, à court terme, est celle de l'adéquation des moyens alloués aux besoins et, plus particulièrement, celle du dynamisme des dotations versées au regard de la progression des charges supportées par les établissements en raison du transfert de compétences.

Chaque année, depuis 2011, est portée au débat la question du financement du « Glissement-vieillesse-technicité ». Pour rappel, l'augmentation du GVT correspond, pour les établissements concernés, à une hausse de la masse salariale liée à l'avancement des personnels dans leur carrière (composante « vieillissement ») ou leur promotion (composante « technicité »). A l'inverse, un GVT négatif correspond à une baisse de la masse salariale liée aux départs en retraite de personnels dont le salaire est généralement plus élevé que celui des remplaçants.


· En 2011, 14,5 millions d'euros ont été consacrés en cours de gestion au titre du GVT, sans qu'une mutualisation complète entre établissements à GVT négatif et à GVT positif ait pu être possible
.

Le GVT positif global était alors estimé, par les travaux menés sur cette question par le ministère et la Conférence des présidents d'université (CPU), à 19 millions d'euros ; le GVT négatif global à 4,5 millions d'euros. Le Gouvernement de l'époque a décidé de compenser le solde du GVT au niveau national, soit 14,5 millions d'euros.

La CPU ayant exprimé le souhait de ne pas reprendre aux universités ayant un GVT négatif les marges dont elles disposaient à ce titre, la somme globale de 14,5 millions d'euros a été répartie entre les établissements dont le GVT était positif, au prorata du montant du GVT positif calculé.


· En 2012, le GVT positif est évalué à 36 millions d'euros par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (45 millions d'euros par la CPU)
. Le ministère envisage pour couvrir les coûts induits par ce phénomène, la levée éventuelle d'une partie des mises en réserve en fin de gestion.


· Pour 2013, l'élaboration du PLF est basée sur une hypothèse de GVT solde égal à 0
, le GVT positif étant compensé, selon le ministère, par l'effet des entrées et sorties.

Sur cette question, votre rapporteur spécial tient à souligner les éléments suivants :

1) sans minimiser les difficultés que le financement du GVT positif peut entraîner pour certains établissements pris individuellement, il convient cependant de considérer les sommes en jeu (36 millions d'euros) au regard du montant global de la dotation notifiée aux établissements (10 milliards d'euros environ) : le montant du GVT positif 2012 correspond ainsi à 0,36 % de la subvention globale allouée aux universités ;

2) il convient ensuite de distinguer deux types de « GVT » positif : d'une part, le GVT « subi », c'est-à-dire supporté par les établissements en raison d'éléments qui ne relèvent pas leur fait (le vieillissement des personnels, les mesures catégorielles, par exemple) et, d'autre part, le GVT « consenti », qui résulte de décisions prises par certaines universités concernant leurs schémas d'emplois ;

3) la solution adéquate, au moins court terme, pourrait consister, compte tenu de ces éléments, à faire supporter à chaque acteur - Etat ou établissement - les charges qui résultent de ses propres décisions. Néanmoins, l'identification du « GVT consenti » et du « GVT subi » semble très délicate, voire impossible ;

4) en tout état de cause, à long terme, la couverture systématique et intégrale du GVT par l'Etat ne semble pas satisfaisante et pourrait même aller à l'encontre du principe d'autonomie. D'une part, elle supposerait le maintien d'un contrôle du ministère sur les déterminants de la masse salariale des universités. D'autre part, poussée à son terme, cette logique de compensation intégrale conduirait à reprendre systématiquement des crédits aux établissements dont le GVT solde est négatif, pénalisant ainsi des universités qui ont pu faire des choix de gestion plus vertueux.

(b) La fiabilité de la budgétisation, de la notification et du suivi de la masse salariale

Plus généralement, votre rapporteur spécial souhaite insister sur la nécessaire fiabilisation de l'évaluation des besoins de masse salariale des établissements d'enseignement supérieur passés aux RCE qui détermine, pour partie, le montant de la dotation qui leur est allouée par l'Etat.

Plusieurs travaux récents de la Cour des comptes ont en effet mis en évidence certaines difficultés en la matière.

Dans sa note d'exécution budgétaire 2010 relative à la MIRES, la Cour des comptes soulignait, ainsi, l'incertitude qui pesait sur les besoins réels des établissements en matière de masse salariale. C'est notamment cette incertitude qui avait conduit le contrôleur budgétaire et comptable ministériel à émettre un avis défavorable sur la programmation budgétaire 2010 du BOP central du programme 150.

Pour l'exercice 201124(*), la Cour des comptes relevait la discordance suivante : « alors que 99 millions d'euros ont été mobilisés en fin de gestion 2011 pour venir abonder les crédits de masse salariale des établissements passés aux responsabilités et compétences élargies, il apparaît, selon les données d'exécution provisoires disponibles à la fin février 2012, une sous-exécution de 202 millions d'euros sur ce poste en 2011 ». Tout en insistant sur les erreurs techniques possibles, la Cour poursuivait : « Il semble [...] peu contestable que le mécanisme actuel d'allocation des dotations a conduit à abonder les crédits des établissements de dotations que leur exécution ne justifiait pas ».

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques25(*), la Cour des comptes mettait en évidence, s'agissant des premiers mois de l'année 2012, des tensions sur la masse salariale transférée aux établissements d'enseignement supérieur à responsabilité élargie. Il s'agissait, selon la Cour, « d'ajustements techniques qui devraient trouver une résolution à effet neutre sur le programme 150, sauf arbitrage leur accordant un abondement en raison d'un GVT plus dynamique que prévu ».

Même si les constats de la Cour des comptes sont relativisés par le ministère, votre rapporteur spécial réitère son souhait d'une fiabilisation rapide des besoins de masse salariale des universités, de son calcul, de sa notification et de son suivi. La réussite de l'accession à l'autonomie passe en effet par un traitement équilibré de cette question à la croisée de différentes problématiques : la nécessaire lisibilité à donner aux établissements quant aux financements que l'Etat leur apporte ; la responsabilisation des universités dans leur choix de gestion ; la maîtrise des finances publiques.

(c) Dans l'attente des conclusions du groupe de travail sur l'actualisation de la masse salariale

Cependant, ces difficultés ne pourront être pleinement résolues que si une approche et une méthodologie partagées sur ces problématiques émerge et que, dans le même temps, s'opère une montée en compétences des universités en matière de pilotage de leur masse salariale.

Le groupe de travail, créé l'année dernière et réunissant la CPU et le ministère, sur les modalités d'actualisation de la masse salariale des établissements passés aux RCE n'a pu malheureusement se réunir qu'une seule fois en 2012 compte tenu des échéances électorales. Il conviendrait d'avancer rapidement sur ces travaux en 2013.

(3) Vers une refonte de l'allocation des moyens ?

Un autre enjeu, essentiel pour assurer le plein succès de l'accession à l'autonomie des universités, réside dans les modalités d'allocation des moyens.

Selon le modèle SYMPA (SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité (SYMPA)), mis en place en 2009, les moyens des établissements devraient théoriquement être répartis en fonction, d'une part, de l'activité (à hauteur de 80 %), et d'autre part, de la performance des établissements (à hauteur de 20 %).

Sur la base des travaux menés sur ce sujet par votre rapporteur spécial et Jean-Léonce Dupont, alors rapporteur pour avis de la MIRES au nom de la commission de la culture26(*), le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche avait ajusté ce modèle en 2010, afin notamment de mieux tenir compte des universités de petite taille et de relever la pondération des étudiants de certaines formations, ce dont votre rapporteur spécial s'était félicité à l'époque.

La mise en oeuvre concrète de ce dispositif est cependant nettement moins encourageante. Un rapport récent d'une mission commune d'inspection dresse, en effet, un bilan sévère de l'application, ou plutôt de la non application, du dispositif SYMPA : « le dispositif SYMPA n'a pas été le support d'une réallocation des moyens budgétaires entre les universités » ; « le principal frein au déploiement du modèle tient dans l'utilisation qui en a été faite par le MESR » ; « le MESR s'est progressivement et partiellement affranchi du modèle à compter de l'année 2011 »27(*).

D'une part, le dispositif SYMPA n'a porté que sur 2 milliards d'euros environ par an puisque la masse salariale n'y est pas incluse et, d'autre part, il n'a pas été le support d'une réallocation des moyens budgétaires entre les universités sur- et sous-dotées.

Comme l'a indiqué la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche devant la commission élargie précitée de l'Assemblée nationale, il est envisagé en 2013 de « revoir le périmètre et les paramètres du modèle SYMPA en concertation avec la communauté université ». Selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial : « le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche organisera au cours de l'année 2013 une concertation spécifique sur l'allocation des moyens avec les différents acteurs concernés pour aboutir à une refondation de l'allocation des moyens en 2014 ».

Votre rapporteur spécial reste très attaché au principe général du dispositif SYMPA, système devant permettre, à terme, dans le cas d'un établissement non performant, la réduction éventuelle de sa dotation. Deux éléments devront être particulièrement expertisés à l'occasion de la réforme du dispositif : l'intégration de la masse salariale dans le système de répartition et l'éventuelle prise en compte du programme d'investissements d'avenir qui « perturbent » l'appréciation globale des moyens alloués aux universités.

(4) Le suivi et l'accompagnement des universités en difficulté

Selon les données transmises par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, la « santé financière » des établissements d'enseignement supérieur est globalement satisfaisante.

Certaines universités ont néanmoins connu des difficultés à la fin de l'année 2011. L'élaboration du projet de budget primitif 2012 de sept établissements a ainsi été réalisée en application des dispositions de l'article 56 du décret du 27 juin 2008, suivant notamment la règle dite « règle du double déficit »28(*). Cependant, au final, sur ces sept établissements, cinq ont voté des budgets sans intervention du recteur. Un projet a été établi par le ministère et un projet a été arrêté par le recteur.

La situation des sept établissements dont le projet de budget primitif 2012 a été réalisée en application des dispositions de la règle dite « règle du double déficit »

« L'élaboration du projet de budget primitif 2012 de sept établissements a été réalisée en application des dispositions de l'article 56 du décret du 27 juin 2008 notamment de la règle dite « règle du double déficit ».

« Lors de la première année d'application de cet article, dans le respect des textes - qui n'évoquent pas une « tutelle rectorale » mais un dispositif d'accompagnement pour un retour à l'équilibre -, le comité des pairs, mis en place fin 2011, a examiné la situation des établissements concernés. Le point sur la procédure d'élaboration et de vote du budget primitif 2012 de ces établissements a permis d'identifier des situations diverses.

« Les causes de ces déficits constatés en 2009 et en 2010 d'un montant très variable, pouvant aller de moins de 0,1 million d'euros en 2009 à plus de 15 millions d'euros, étaient soit techniques et conjoncturelles, soit structurelles.

« Tous ces établissements ont donné lieu à une intervention du comité des pairs, sauf un établissement placé sous tutelle directe de la direction générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle.

« A l'issue de la procédure de concertation, il a été estimé que les déficits constatés pour la plupart des établissements ne relevaient pas d'une situation financière structurelle difficile ni d'une quelconque mauvaise gestion mais essentiellement de la mise en oeuvre de régularisations comptables pour satisfaire aux observations ou aux réserves des commissaires aux comptes, le plus souvent effectuées au moment du passage aux RCE (déficit technique). Ces régularisations dont la mise oeuvre s'échelonne généralement sur plusieurs exercices, pourraient par ailleurs avoir un impact à terme sur le niveau du fonds de roulement.

« Au total, en 2011, les projets de budget 2012 de cinq établissements ont été votés sans intervention du recteur, un projet a été établi par la DGESIP et un projet a été arrêté par le recteur. »

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial

En tout état de cause, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a mis en place, sur la base des enseignements tirés de cette situation difficile à la fin de l'année 2011, un dispositif de suivi, d'alerte et d'accompagnement, qui associe les directions centrales concernées du ministère (direction générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle et la direction des affaires financières), l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), les établissements et les recteurs.

Selon les données transmises à votre rapporteur spécial, le comité d'accompagnement créé à cet effet s'attache en priorité à réaliser d'ici décembre 2012 des « diagnostics » dans les établissements d'enseignement supérieur qui seront en double déficit 2010 et 2011, afin de permettre aux différents acteurs concernés de mettre en oeuvre, si nécessaire, les mesures pour le retour à un équilibre durable.

Votre rapporteur spécial approuve ce dispositif d'accompagnement et souhaite que la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche puisse, en séance publique, présenter les premiers éléments de « diagnostic » issus de cette procédure.

b) La réussite en licence : un enjeu toujours d'actualité

Comme le mentionne la présentation stratégique de la mission, l'amélioration de la réussite en premier cycle de tous les étudiants est un des chantiers majeurs que le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche entend poursuivre, compte tenu notamment des effets peu probants du précédent « Plan Licence » 2008-2012.

L'échec à l'université concerne en effet principalement la première année après le baccalauréat dans l'enseignement supérieur. Il concerne surtout les bacheliers professionnels, mal préparés par leurs études antérieures à s'engager dans une formation universitaire générale de 1er cycle, et, dans une moindre mesure, les bacheliers technologiques.

Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, en 2011-2012 :

- 44,5% des étudiants entrés en 2010-2011 en 1ère année de l'enseignement supérieur universitaire (IUT et formations universitaires d'ingénieurs inclus) sont passés en 2ème année ;

- 29,1% ont redoublé leur 1ère année ;

- 26,4% sont sortis du système universitaire : sortie définitive, temporaire ou orientation vers des filières supérieures non universitaires (formations paramédicales et sociales,...).

(1) Le bilan sévère du « Plan licence » 2008-2012 par la Cour des comptes

Pour pallier ces difficultés déjà identifiées en 2007, un Plan pluriannuel pour la réussite en licence avait été lancé par le précédent gouvernement pour la période 2008-2012.

Ce plan proposait trois grands objectifs louables :

- faire de la licence un diplôme national qualifiant, à la fois pour l'insertion professionnelle et pour la poursuite d'études ;

- réduire fortement le taux d'échec notamment en première année de licence ;

- contribuer à atteindre l'objectif visant à porter 50 % d'une classe d'âge à un diplôme de l'enseignement supérieur.

Ce plan reposait sur des objectifs chiffrés ambitieux :

- d'une part, diviser par deux, en cinq ans, le taux d'échec en première année ;

- d'autre part, porter, en 2012, à 50 % d'une classe d'âge le taux de diplômés de l'enseignement supérieur conformément à la stratégie de Lisbonne.

Le financement du plan a reposé sur la mobilisation d'une dotation de 730 millions d'euros cumulés sur 5 ans. A ce stade, 703 millions d'euros, soit 96 %, ont directement été attribués aux opérateurs du programme 150, dont 99 % en faveur des universités.

Dans son rapport public annuel de février 2012, la Cour des comptes dresse un bilan sévère du plan « Réussite en licence » 2008-2012. Les principaux griefs de la Cour sont les suivants :

la répartition des crédits a été insuffisamment sélective : « le montant accordé à chaque établissement a été modulé à la marge par l'application de quelques critères objectifs et en fonction de la qualité des projets, aucune université n'ayant été exclue du dispositif » ;

l'allocation des moyens a été mal suivie : « les échéanciers annuels ont été libérés automatiquement sans qu'aucune exigence de compte rendu ou de mesure d'impact ne vienne en conditionner le versement » ;

- les crédits ont pu être utilisés pour des projets parfois éloignés des objectifs du Plan : « se prévalant de la globalisation croissante de leur dotation de fonctionnement, les universités ont eu tendance à considérer ces ressources supplémentaires comme « fondues dans la masse ». Il en a résulté que les crédits ont été le plus souvent sous-consommés, les reliquats correspondants étant venus abonder le fonds de roulement général des universités. Il est avéré que certaines universités en ont profité pour réaliser des opérations d'investissement n'entrant pas strictement dans le cahier des charges du plan et n'ayant pas de rapport direct avec la réussite des étudiants » ;

- de façon générale, le Plan a davantage permis une consolidation des dispositifs qui étaient déjà mis en oeuvre par les universités plutôt qu'une expérimentation de pratiques innovantes : « les universités considèrent que les financements du plan leur ont permis de consolider, voire de généraliser des dispositifs qu'elles avaient, pour maintes d'entre elles, déjà commencé à mettre en oeuvre ».

Quant aux effets concrets du Plan « Licence », ils sont assez difficiles à mesurer. Néanmoins, il peut être relevé que les résultats de l'indicateur destiné à évaluer la part des licences obtenues en trois ans dans la totalité des licenciés, ou la part des inscrits en première année accédant en deuxième année, se sont dégradés entre 2006 et 2010 :

Indicateur 2.3 : Réussite en L

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Part des licences obtenues en trois ans après une première inscription en L1 dans le total des licenciés

38,7

38,3

37,8

36,4

33,8

n.d

Part des inscrits en L1 accédant en L2 l'année suivante

47,7

46,6

43,2

44,3

42,3

n.d

Source : PAP 2013 relatif à la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(2) La création de 1 000 emplois par an destinée en priorité au premier cycle

L'amélioration de la réussite en premier cycle constitue, de nouveau, une des priorités du Gouvernement. Pour ce faire, a été annoncée la création de 1 000 nouveaux postes en faveur de la réussite des étudiants en premier cycle pour la rentrée 2013. 1 000 postes devraient être créés chaque année sur le quinquennat.

Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, ces créations de postes représentent 27,9 millions d'euros pour 201329(*), soit 60,7 millions d'euros en année pleine.

Selon la même source, les 1 000 postes pourraient être ventilés comme suit : 450 postes d'enseignants chercheurs, 230 professeurs agrégés, 320 postes administratifs et techniques. Il a été récemment annoncé que 20 des 1 000 postes seraient destinés à l'enseignement supérieur agricole.

La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a précisé devant la commission élargie de l'Assemblée nationale précitée : « S'agissant de la répartition de ces postes, il n'est pas question de faire du saupoudrage : tout sera contractualisé avec les établissements sur la base d'avenants aux contrats existants, dans un dialogue partenarial, respectueux de l'autonomie. [...] Le mode de répartition de ces 1 000 créations de postes permettra de donner la priorité aux universités aujourd'hui sous-dotées ».

Votre rapporteur spécial approuve cette mesure. Il souhaite néanmoins que les leçons du premier plan puissent être tirées. A cet égard, il rappelle l'une des principales préconisations de la Cour des comptes, dans ses travaux précités : « dans l'éventualité où le plan « Réussir en licence » serait reconduit, subordonner l'attribution des crédits correspondants à des projets plus nettement identifiés et évalués, de manière à en renforcer le caractère incitatif et à en optimiser la consommation ».

c) Le passage en revue de l'opération Campus

S'agissant du plan Campus, une « revue » générale de l'opération a été demandée par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche dès le mois de juillet 2012.

(1) Les différentes phases de sélection

Annoncée lors d'une intervention télévisée le 29 novembre 2007, l'opération Campus doit financer l'émergence d'une dizaine de campus de niveau international par la remise à niveau du patrimoine immobilier universitaire. Cette opération vise à requalifier et à redynamiser les campus existants pour créer des campus de standard international, dotés d'une forte visibilité internationale.

Plusieurs vagues de sélection de projets ont eu lieu :

un appel à projets a, tout d'abord, été lancé par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche en février 2008, avec pour objectif de sélectionner dix projets qui répondent aux critères d'un cahier des charges. Un comité composé de personnalités qualifiées indépendantes a sélectionné ces projets qui impliquent 39 universités, 37 écoles, tous les principaux organismes de recherche, et concernent 650 000 étudiants et 21 000 chercheurs publiant, dans sept régions. Il s'agit des sites d'Aix-Marseille, Bordeaux, Grenoble, Lyon, Montpellier, Strasbourg, Toulouse, et, en Île-de-France, des campus Condorcet Paris-Aubervilliers, Saclay et Paris-Centre ;

- postérieurement à la sélection opérée par le comité d'évaluation, il a décidé d'octroyer également le label Campus aux projets lillois et lorrain ;

- enfin, il a également été conféré les labels « campus prometteur » à des propositions formulées par les universités de Rennes, Clermont-Ferrand, Nantes, Nice, Paris-Est, et « campus innovant » aux universités de Cergy-Pontoise, Dijon, Le Havre et Valenciennes.

(2) Des sources de financement diverses

Ces différentes vagues de projets ne sont pas financées de la même manière et font appel, pour partie, à des crédits extra-budgétaires.


· Ainsi, le financement des dix premiers projets sélectionnés repose sur une dotation non consommable à hauteur de 5 milliards d'euros issue, d'une part, de la vente par l'Etat d'une partie des titres d'EDF (pour 3,7 milliards d'euros) et, d'autre part, de l'emprunt national (pour 1,3 milliard d'euros)
.

L'ensemble des fonds a été transféré à l'ANR qui les a déposés auprès du Trésor en contrepartie d'une rémunération annuelle fixée à un taux de 4 %. Ce taux résulte de la moyenne pondérée de :

- la rémunération de la dotation représentative du produit de la vente d'une partie des titres EDF, soit 3,686 milliards d'euros, au taux de 4,25 % ;

- la rémunération de la fraction de l'emprunt affectée à l'opération Campus, soit 1,3 milliard au taux de 3,413 %. Ce dernier chiffre correspond au taux de rémunération des fonds non consomptibles alloués au programme d'investissements d'avenir, défini par un arrêté du 15 juin 2010 fixant les ouvertures des comptes sur lesquels seront déposés les fonds versés à partir des programmes créés par la loi n° 2010-237 de finances rectificative du 9 mars 2010 et les modalités de leur rémunération.

Votre rapporteur spécial rappelle que seuls les intérêts produits par la rémunération de la dotation sur un compte du Trésor seront directement utilisés au financement des opérations immobilières.

Le tableau ci-dessous présente les dotations affectées à chaque Campus et les revenus prévisionnels de ces dotations.

Dotations des opérations Campus

(en millions d'euros)

Campus

Dotation

Revenus annuels prévisionnels1

Lyon

575

23

Strasbourg

375

15

Saclay

850

34

Bordeaux

475

19

Aix Marseille

500

20

Montpellier

325

13

Grenoble

400

16

Condorcet

450

18

Toulouse

350

14

Paris-centre

700

28

Dont PRES Paris Cité

200

8

Dont PRES Sorbonne Universités

130

5,2

Dont PRES Hautes études Sorbonne Arts et Métiers

100

4

Dont PRES Paris Sciences et Lettres

70

2,8

Dont CROUS de Paris

150

6

Dont Cité internationale universitaire de Paris

50

2

Total

5 000

200

1 Sur la base d'un taux d'intérêt de 4 %.

Source : d'après les données du MESR


· Ces dotations ne constituent cependant pas les seules sources de financement de l'opération Campus :

- la loi de finances rectificative pour 2011 du 9 mars 2011 a ainsi ouvert un milliard d'euros supplémentaires, intégralement consommables, au bénéfice de l'opération Campus du plateau de Saclay ;

- s'agissant des opérations des Campus de Lille et de Lorraine, des « campus prometteurs » et des « campus innovants », intervenus après la première sélection, ce sont des crédits budgétaires qui viendront les financer, selon la répartition prévisionnelle suivante :

Crédits budgétaires prévisionnels en vue du financement des opérations campus de Lille et de Lorraine, des « campus prometteurs » et des « campus innovants »

Campus de Lille

110 millions d'euros

Campus de Lorraine

90 millions d'euros

Campus prometteur de Paris Est

50 millions d'euros

Autres campus prometteurs (Rennes, Clermont-Ferrand, Nantes, Nice)

120 millions d'euros

(30 millions d'euros chacun)

Campus innovants (Cergy-Pontoise, Dijon, Le Havre, Valenciennes)

80 millions d'euros

(20 millions d'euros chacun)

Campus du Mirail à Toulouse30(*)

175 millions d'euros

Total

625 millions d'euros

Source : d'après les données du MESR

- le plan de relance de l'économie engagé en 2009 a également été sollicité à hauteur de 75 millions d'euros pour le financement de l'ingénierie des opérations ;

- enfin, des apports des collectivités territoriales doivent abonder le financement, selon la répartition prévisionnelle suivante :

Financements des collectivités territoriales dans le cadre de l'opération Campus

Site

Convention de site

Financement des collectivités (en millions d'euros)

Région

Départ.

Agglo.

Autre

Total

Aix-Marseille

Convention signée

33,0

-

2,0

5,0

40,0

Bordeaux

Convention signée

200,0

-

-

-

200,0

Bretagne

Convention signée

30,0

-

-

-

30,0

Cergy-Pontoise

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Clermont-Ferrand

Convention signée

4,0

2,0

2,0

-

8,0

Dijon

Convention signée

21,0

-

20,0

4,0

45,0

Grenoble

Convention signée

85,0

-

40,0

10,5

135,5

Le Havre

Convention signée

-

-

0,8

-

0,8

Lille

Convention signée

33,0

-

30,0

-

63,0

Lorraine

Convention signée

35,0

17,5

17,5

-

70,0

Lyon

Convention signée

85,0

35,8

32,0

-

152,8

Montpellier

Convention signée

162,0

-

5,5

-

167,5

Nantes

Convention signée

15,0

-

15,0

-

30,0

Nice

Convention signée

8,0

12,0

10,0

 

30,0

Paris-Centre

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Paris-Condorcet

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Paris-Est

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Saclay

Discussion en cours

-

-

-

-

-

Strasbourg

Convention signée

25,0

14,0

25,0

-

64,0

Toulouse

Convention signée

25,0

-

10,0

17,0

52,0

Valenciennes

Convention signée

6,0

-

7,2

-

13,2

Total

 

767,0

81,3

217,0

36,5

1 101,8

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Il est, enfin, à noter que par leur nature même, certaines réalisations intervenant dans le cadre de l'opération Campus devraient aussi générer des ressources contribuant à leur propre financement : restaurants et résidences d'étudiants ou de chercheurs.

(3) Une phase opérationnelle très lente

Comme l'a indiqué la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche lors d'une conférence de presse le 29 octobre dernier31(*), « cinq après son annonce, plus de quatre ans après la désignation des 13 sites du plan Campus, aucune pierre n'a été posée, aucun permis de construire déposé et une seule convention de partenariat public-privé a été signée le 20 juillet dernier ».

Plus précisément, à la fin du mois de juillet 2012, le bilan de l'opération Campus était le suivant :

- un premier contrat de PPP portant sur la construction de l'école de l'énergie (Grenoble) avait été signé ;

- 3 sites avaient procédé à un appel public à candidature (Toulouse, Montpellier, Lyon) ;

- 9 contrats étaient en cours de consultation des entreprises (Aix-Marseille (2), Bordeaux, Bretagne, Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble, Lille, Toulouse) ;

- 2 projets étaient phase d'évaluation préalable (Le Havre, Lorraine) par la Mission d'appui aux partenariats public-privé (MAPPP) ; le projet Paris-Condorcet en avait obtenu l'avis favorable ;

- 3 projets étaient soumis à l'expertise du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche avant transmission de leur évaluation préalable à la MAPPP (Aix-Marseille, Clermont-Ferrand, Grenoble).

Selon le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, la plupart des sites devraient avoir engagé la consultation des entreprises pour au moins un de leurs PPP avant la fin de l'année 2012, et trois d'entre eux, en plus de Grenoble, pourraient avoir signé un contrat.

(4) Une exécution budgétaire toujours difficile à suivre

Au regard des montants prévisionnels de crédits annoncés en faveur des différentes vagues de l'opération Campus, peu ont été, jusqu'à présent, effectivement versés aux établissements et, au final, consommés par ces derniers.

Ainsi, selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche :

sur les 75 millions d'euros inscrits au plan de relance, le taux de consommation serait de l'ordre de 80 %. Quant aux crédits alloués à l'administration centrale au titre de la prise en charge d'actions de formation et de développement d'instruments ou de référentiels communs (2,5 millions d'euros), la totalité a été engagée et consommée ;

s'agissant des PPP « budgétaires » de l'opération Campus pour lesquels une enveloppe d'environ 625 millions d'euros a été annoncée, 1,4 million d'euros en AE et 0,7 million d'euros en CP ont été inscrits en 2010 sur le programme 150, de même que 3,4 millions d'euros en AE et 0,4 million d'euros en CP pour 2011. Ces sommes étaient destinées à financer les frais d'ingénierie de projet et de procédure du PPP du Mirail à Toulouse, ainsi que les frais de procédure du campus innovant de l'Université de Bourgogne. En 2012, 220,8 millions d'euros en AE devrait être engagés et 2,7 millions d'euros de CP versés. Pour 2013, les AE réservées pour l'opération Campus devraient s'élever à 312,4 millions d'euros (pour couvrir les contrats qui restent à signer) et les CP à 9,5 millions d'euros (pour financer des frais de procédure) ;

quant aux financements extra-budgétaires, l'annexe au PLF pour 2013 relative à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir indique qu'au 31 août 2012, l'ensemble des dotations non consommables avait été « engagé » et que 62,5 millions d'euros d'intérêts avaient été décaissés. Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, les sommes versées à ce titre permettent de financer des opérations pouvant être menées rapidement (requalification des espaces extérieurs, rénovation d'équipements sportifs, aménagement de la restauration universitaire et du logement étudiant,...) ou des opérations techniques préalables à la passation des contrats (démolitions, dépollution des sols).

(5) Les conclusions de la mission d'évaluation des PPP universitaires

Dès le mois de juillet 2012, la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a demandé à Roland Peylet, président-adjoint de la section des travaux publics du Conseil d'Etat, une évaluation des projets immobiliers de l'opération Campus. Dans sa lettre de mission, la ministre s'interrogeait particulièrement sur la pertinence du choix systématique du PPP, les modes de gouvernance retenus, la viabilité des plans de financement et la prise en compte de la vie étudiante.

Les principaux éléments pointés par la mission sont les suivants :

- s'agissant de la conduite opérationnelle des projets, la mission constate que « des rapports délicats se sont souvent fait jour entre les Pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) et ses membres, ces derniers étant d'autant moins enclins à leur abandonner une partie de leur souveraineté qu'ils disposent d'un service immobilier étoffé » ;

- pour ce qui est de la compétence des équipes en charge des projets, la mission précise que « les équipes sont d'une qualité diverse. Les efforts sont donc à poursuivre avec énergie » ;

- de façon générale, la mission considère que « des projets destinés à l'amélioration de la vie étudiante ont pu servir de variable d'ajustement quand il s'est agi de rentrer dans les enveloppes financières » et que « la recherche de surfaces nouvelles prend le pas sur la réhabilitation de bâtiments existants alors que les besoins restent immenses en la matière » ;

- en ce qui concerne plus particulièrement le recours aux PPP, la mission s'interroge sur le recours quasi systématique à ce montage qui est théoriquement limité par la loi à l'urgence, la complexité ou à l'existence d'un bilan entre coûts et avantages plus favorable que dans un autre mode de commande. Selon la mission, « le choix de cette procédure a paru peu pertinent dans un nombre important de cas ». Si « l'avantage principal de la procédure est l'assurance que soient pris en charge dans la durée le gros entretien et la maintenance, traditionnels points faibles de la gestion immobilière des établissements d'enseignement supérieur », il n'est cependant pas garanti que les contrats aient été, de ce point de vue, négociés de façon satisfaisante et que leur exécution puisse être suivie rigoureusement.

La mission a formulé un certain nombre de propositions retracées dans l'encadré suivant.

Les préconisations du rapport Peylet


· En matière de gouvernance

« - Réaffirmer la responsabilité de l'État au niveau déconcentré (recteur et préfet) en matière de stratégie immobilière universitaire.

« - Hiérarchiser les projets selon les besoins ; il appartient à l'État en concertation avec les universités et les collectivités territoriales de déterminer, site par site, les besoins prioritaires.

« - Mutualiser les crédits sur les besoins urgents et les projets les plus mûrs ; lorsque des projets apparaissent comme ne pouvant être mis en oeuvre rapidement, il est proposé de mutualiser les crédits disponibles sur les projets les plus avancés.


· Sur les contrats de partenariat

« - Utiliser le contrat de partenariat, dans le respect des conditions limitatives posées par la législation, seulement en cas de nécessité avérée, les modalités classiques étant en principe la règle, cela n'excluant pas la recherche d'alternatives à titre expérimental.

« - Mettre en place une évaluation régulière de l'exécution des conditions de garanties en matière d'entretien et de maintenance des bâtiments universitaires réalisés en contrat de partenariat.

« - Mieux évaluer la soutenabilité financière et les engagements à long terme ; le financement des projets doit tenir compte de l'ensemble des dépenses en résultant pour les universités et notamment de celles qui resteront à leur charge (part de la redevance ou « loyer ») tout au long des contrats de partenariat.

« - Responsabiliser les universités sur les coûts induits par les nouvelles opérations (en conditionnant par exemple les financements sur intérêts intermédiaires à des engagements en matière de budgétisation des charges de maintenance).


· Sur la politique immobilière universitaire dans sa globalité

« - Développer les outils de suivi au niveau central et dans les universités afin d'avoir une connaissance précise des surfaces, des coûts, et des charges de « Gestion énergétique responsable » et de maintenance.

« - Partager le savoir, les bonnes pratiques et les compétences acquises dans le domaine de l'élaboration des projets complexes (en contrat de partenariat, en modèle innovant) dans le domaine de la construction et de l'exploitation des bâtiments.

« - Généraliser la réflexion préalable relative au bon usage des équipements à construire ou à rénover à toutes les opérations immobilières quelle que soit la modalité de réalisation.

« - Développer une capacité en ingénierie au service de tous les établissements ; il s'agit de donner aux PRES et aux universités les moyens techniques pour développer leurs stratégies immobilières (études préalables, construction de bâtiments ou gestion immobilière...).

« - Si besoin est, établir une véritable cartographie des besoins et projets universitaires sur les sites, notamment dans l'hypothèse d'une dispersion des lieux et dune intrication des projets.


· Sur le volet « Vie étudiante »

« - Formaliser et valider rapidement une programmation d'opérations de la vie étudiante pour en permettre le lancement dès 2013.

« - Établir quand cela est nécessaire des schémas directeurs des services de la vie étudiante afin de prendre des décisions tenant compte des besoins les plus urgents. »

Selon la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, « cette mission a permis d'ores et déjà de prendre plusieurs décisions qui vont accélérer les projets, comme ceux de Nantes, Lorraine, Condorcet, Strasbourg, ou encore Bordeaux qui devrait être signé le 12 novembre ». Elle a, par ailleurs, annoncé qu' « à partir des préconisations de ce rapport, un travail s'est désormais engagé avec la Caisse des Dépôts et Consignations, dont elle a rencontré le nouveau directeur général Jean-Pierre Jouyet, les établissements universitaires et scientifiques et les collectivités territoriales, en coordination avec Bercy. »32(*)

La ministre a ajouté : « toutes les bascules en MOP se feront à budget constant, certaines seront inscrites au budget général, d'autres seront financées par les intérêts intermédiaires de la dotation, d'autres enfin pourront se faire via une société de réalisation »33(*).

Votre rapporteur spécial souhaite que le Gouvernement puisse apporter, en séance publique, des précisions à ce sujet.


* 18 Commission élargie du 23 octobre 2012 : commission des finances, commission des affaires économiques et commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.

* 19 14,5 millions d'euros de CP sont aussi ouvertes en 2013 pour l'exercice de contractualisation 2000-2006.

* 20 Devant la commission élargie précitée du 23 octobre 2013 de l'Assemblée nationale, la ministre a indiqué : « Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche souhaite que d'autres CPER succèdent à ceux en cours. Cela s'inscrirait d'ailleurs dans la logique de l'acte III de la décentralisation, qui donne davantage de compétences aux régions. Nous avons formalisé notre demande qui est partagée par le ministère délégué aux transports. Cela fera partie des arbitrages à rendre dans les mois à venir ».

* 21 Dans le PLF pour 2012, une enveloppe de 5,46 millions d'euros était prévue pour une quatrième université qui devait accéder à l'autonomie immobilière en 2012, ce qui n'a pas été le cas.

* 22 Cf. rapport d'information n° 578 (2009-2010) de votre rapporteur spécial.

* 23 Un établissement est depuis sorti du périmètre de financement.

* 24 Cour des comptes, Analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - Exercice 2011 - Mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ».

* 25 Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012.

* 26 Rapport d'information de Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont, fait au nom de la commission de la culture et de la commission des finances, n° 532 (2008-2009) - 7 juillet 2009.

* 27 IGF-IGAENR, « Cadrage macroéconomique des moyens humains et financiers alloués aux universités depuis 2007 » - avril 2012.

* 28 Article 56 du décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies : « Lorsque le compte de résultat fait apparaître un déficit pendant deux années consécutives, le budget qui suit la constatation des déficits est établi par le recteur d'académie, chancelier des universités, ou, pour les établissements qui lui sont directement rattachés, par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Il ne peut être modifié pendant tout l'exercice sans son accord préalable. Les mesures peuvent être reconduites jusqu'au rétablissement complet de l'équilibre financier. »

* 29 Le calcul de 27,9 millions d'euros tient compte du fait que les enseignants-chercheurs n'arrivent en poste en général qu'en septembre. Il n'y a donc pour 2013 que la masse salariale de septembre à décembre.

* 30 Ces crédits sont rattachés à l'opération Campus de Toulouse.

* 31 Conférence de presse du 29 octobre 2012 à l'occasion de la remise du rapport de la Mission d'évaluation des projets de partenariats public-privé universitaires à Geneviève Fioraso, Ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* 32 Conférence de presse du 29 octobre 2012 à l'occasion de la remise du rapport de la Mission d'évaluation des projets de partenariats public-privé universitaires à Geneviève Fioraso, Ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.

* 33 Idem.