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Projet de loi de finances pour 2013 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2012 : Budget - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

B. LE PROGRAMME 231 « VIE ÉTUDIANTE »

(Rapporteur spécial : Philippe Adnot)

Le programme 231 finance les actions concourant d'une part, à favoriser l'égalité d'accès à l'enseignement supérieur (aides sociales, résidence universitaire) et, d'autre part, à assurer un suivi sanitaire de la population étudiante ainsi que le développement des activités sportives, culturelles et associatives.

1. Les principaux chiffres

Ce programme regroupe, pour 2013, 2,312 milliards d'euros d'AE et 2,324 milliards d'euros de CP, auxquels il convient d'ajouter 2,3 millions d'euros d'AE et de CP issus de fonds de concours. Il représente 8,8 % des CP de la mission.

Les crédits de paiement du programme augmentent ainsi de 156 millions d'euros par rapport à 2012 (+ 7,3 %). Cette évolution résulte notamment de l'augmentation des crédits destinés au financement des bourses attribuées aux étudiants sur critères sociaux, poste de dépenses qui avait été « sous-budgété » de manière récurrente depuis 2008.

Le programme se scinde en quatre actions dont les crédits sont répartis de la façon suivante :

Présentation par action des crédits demandés pour 2013

Intitulé

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Aides directes

1 895 386 172

1 895 386 172

81,5 %

Aides indirectes

264 062 110

276 790 610

11,9 %

Santé des étudiants et activités associatives, culturelles et sportives

62 419 151

62 419 151

2,7 %

Pilotage et animation du programme

90 340 692

90 340 692

3,9 %

Total

2 312 208 125

2 324 936 625

100 %

Source : projet annuel de performances pour 2013 de la présente mission

2. La justification des crédits

A titre liminaire, votre rapporteur spécial rappelle que, depuis la loi de finances pour 2010, l'ensemble des crédits de personnel relevant du titre 2, ainsi que les emplois rattachés, ont été transférés au programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ».

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement sur ce programme s'élèvent à 325,8 millions d'euros en AE et en CP, soit une augmentation de 1,3 % par rapport à 2012.

Elles correspondent à hauteur de 322,5 millions d'euros aux subventions pour charge de service public allouées par l'Etat, notamment au réseau des oeuvres universitaires et scolaires (soit le centre national des oeuvres universitaires et scolaires - CNOUS - et les 28 centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires - CROUS -).

Celles-ci sont réparties comme suit :

- 26,82 millions d'euros en AE et CP pour la couverture de la rémunération et des charges connexes des personnels administratifs chargés de la gestion des aides directes aux étudiants (gestion du dossier social étudiant) ;

- 157 millions d'euros en AE et CP destinés à financer les dépenses relatives à la gestion des aides indirectes (logement et restauration universitaire), selon la répartition suivante : 155,3 millions d'euros pour le fonctionnement et la rémunération du personnel en charge de ce secteur et 1,7 millions d'euros pour le système informatique du réseau et la formation des personnels du CNOUS et des CROUS affectés au logement et aux achats de restauration ;

- 87,7 millions d'euros en AE et CP pour les rémunérations des personnels administratifs et le fonctionnement du CNOUS ;

- 50,89 millions d'euros en AE et CP, enfin, pour couvrir les dépenses relatives aux secteurs de la santé, des activités sportives, socioculturelles et assurer le financement des mesures en faveur des étudiants handicapés.

b) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention s'élèvent, quant à elles, à 1 882,7 millions d'euros en AE et CP, soit une augmentation de 139 millions d'euros par rapport à 2012 (+ 8 %).

Les dispositifs d'aide sociale en faveur des étudiants, qui couvrent près de la totalité des dépenses d'intervention du programme, bénéficient des crédits suivants :

1 762,31 millions d'euros sont consacrés aux bourses sur critères sociaux, soit 154 millions d'euros de plus qu'en PLF 2012 ;

39,20 millions d'euros (contre 51,72 millions d'euros en PLF 2012) sont destinés aux aides au mérite (aide de 1 800 euros par an attribuée aux étudiants en licence et master en complément de la bourse sur critères sociaux). Pour 2013, un contingent de 21 770 étudiants est attendu ;

1,36 million d'euros continuent de financer l'ancien dispositif des bourses au mérite en voie d'extinction depuis la rentrée 2008-2009 ;

40 millions d'euros sont affectés au fonds national d'urgence qui permet de verser des aides ponctuelles ou annuelles (soit le niveau identique à celui fixé en 2012) ;

- enfin 25,7 millions d'euros financent les aides à la mobilité, soit un montant similaire à 2011.

c) Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement du programme s'élèvent à 7,4 millions d'euros en AE et à 20,2 millions d'euros en CP. Elles correspondent aux opérations de logement prévues au sein des CPER de l'enseignement supérieur.

Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, les crédits prévus à ce titre pour 2013 devraient permettre d'achever les opérations programmées et en cours.

3. Les observations de votre rapporteur spécial
a) Le calibrage des crédits relatifs aux aides sociales

L'appréciation du calibrage des crédits relatifs aux bourses attribuées sur critères sociaux constitue un enjeu important compte tenu des sous-budgétisations récurrentes constatées depuis 2008.

(1) Une insuffisance de crédits constatée depuis 2008


· Lors de l'examen de la loi de règlement pour 2009, votre rapporteur spécial avait mis en avant une impasse structurelle budgétaire en ce qui concerne les aides sociales accordées aux étudiants.

En effet, l'exécution 2009 du programme « Vie étudiante » s'était révélée particulièrement problématique compte tenu de l'insuffisance de la programmation budgétaire initiale. Cette insuffisance avait déjà été constatée en 2008 et avait conduit à des reports de charges d'un montant de 18,6 millions d'euros sur 2009.

Outre l'apurement des reports de charge pratiqués de 2008 vers 2009, la gestion 2009 avait été perturbée par trois éléments :

- une augmentation sensible, et supérieure aux prévisions du nombre de boursiers à la rentrée 2008 suite aux campagnes d'inscription menées par le ministère dans le cadre de la réforme des bourses ;

- l'attribution d'un dixième mois de bourse aux étudiants boursiers dont les examens avaient été reportés pour cause de blocage de leur université. Cette dépense de 11,1 millions d'euros n'était pas prévue dans la programmation initiale ;

- une nouvelle augmentation du nombre de boursiers à la rentrée 2009 non prévue dans la programmation initiale.

Malgré un décret de virement et le dégel de la réserve de précaution, la gestion 2009 s'était achevée par des reports de charges à payer en 2010 à hauteur de 64,1 millions d'euros.


· Pour 2010, les difficultés ont persisté.
En effet, outre des redéploiements de crédits au sein du programme, ces besoins supplémentaires ont nécessité une ouverture de crédits à hauteur de 97 millions d'euros en AE et en CP par décret d'avance34(*). Ces crédits sont venus compléter les 2 014 millions d'euros prévus sur le programme par la loi de finances initiale.

Outre des reports de charges de l'exercice 2009 sur l'exercice 2010, ces besoins supplémentaires ont résulté de l'augmentation du nombre de boursiers (pour 94,5 millions d'euros) et de la décision de verser un demi-mois de bourse supplémentaire dès la rentrée 2010-2011 (pour 78 millions d'euros).


· L'exécution 2011 sur ce programme s'est révélée, de nouveau, particulièrement délicate compte tenu de l'insuffisance de la programmation budgétaire initiale des crédits destinés au paiement des bourses versées aux étudiants sur critères sociaux.

En 2011, outre des reports, des redéploiements de crédits au sein du programme et un décret de transfert, ces besoins supplémentaires (à hauteur de 94,6 millions d'euros) ont nécessité une ouverture de crédits à hauteur de 43,4 millions d'euros en AE et en CP par décret d'avance35(*). Ces crédits sont venus compléter les 2 082 millions d'euros prévus sur le programme par la loi de finances initiale.


· Le problème se repose en 2012, comme votre rapporteur spécial l'avait anticipé dans son rapport budgétaire36(*). La Cour des comptes évaluait, en juillet dernier, le risque de dérapage pour 2012 à 120 millions d'euros37(*). Un projet de décret d'avance, examiné par votre commission des finances le 27 novembre dernier, propose une ouverture de crédits supplémentaires de 128 millions d'euros au titre des bourses versées sur critères sociaux.

(2) Une meilleure budgétisation en 2013 ?

En hausse de 154 millions d'euros par rapport à 2012, la budgétisation des crédits prévus au titre des bourses sur critères sociaux semble plus sincère, bien qu'une évaluation fine de ce poste de dépenses demeure délicate.

L'enveloppe prévue pour 2013 (1 762,31 millions d'euros) a été calculée à partir d'une évaluation du nombre de boursiers à la rentrée 2012-2013, puis à la rentrée 2013-2014, l'année budgétaire étant étalée sur deux rentrées universitaires. Contrairement aux années passées, la dépense prévisionnelle est notamment fondée, non pas sur un nombre constant de boursiers, mais sur une progression de celui-ci de 1,6 % à la rentrée 2012-2013 et à la rentrée 2013-2014, ce qui paraît plus réaliste compte tenu notamment de la dégradation du contexte économique qui peut avoir un impact sur la situation financière du foyer de rattachement de l'étudiant et donc sur ses conditions d'éligibilité.

Méthode de calcul de la prévision de dépenses au titre des bourses étudiantes pour 2013


· Pour le premier semestre 2013, l'effectif prévisionnel des étudiants bénéficiant d'une aide est de 633 499 boursiers, soit une augmentation à la rentrée 2012 de 1,6 % par rapport au nombre de boursiers constaté en 2011-2012. En tenant compte du report de charges lié aux dossiers complets remis tardivement, la dépense prévisionnelle de bourses sur critères sociaux pour le premier semestre 2012 (janvier à août 2013 de l'année universitaire 2012-2013) est évaluée à 1 069,5 millions d'euros.


· Pour l'année universitaire 2013-2014, il est prévu une nouvelle augmentation de l'effectif de boursiers de 1,6 % par rapport à 2012-2013 (soit un nombre total de boursiers de 643 635), ainsi qu'une revalorisation des taux au niveau de l'inflation prévisionnelle. Toutefois, pour le premier quadrimestre, soit de septembre à décembre 2013, il est tenu compte des dossiers de demandes de bourses dont l'instruction à l'issue de l'année civile n'est pas achevée pour des raisons techniques (dossiers incomplets, justificatifs non fournis par le demandeur ou en attente de production). Dans ce cas, les bourses correspondantes ne sont mises en paiement qu'au début du deuxième trimestre, soit sur l'exercice budgétaire suivant. Ainsi la dépense prévisionnelle pour le second semestre 2013 est calibrée à hauteur de 692,83 millions d'euros.

Source : d'après le PAP relatif à la présente mission

Néanmoins, votre rapporteur spécial attire l'attention sur les difficultés inhérentes à ce type de prévision.

A titre liminaire, il convient de souligner que les bourses sur critères sociaux constituent une dépense « à guichet ouvert », ce qui a pour conséquence d'entacher la prévision de dépenses d'un risque, compte tenu de déterminants de la dépense potentiellement fluctuants entre le moment de la construction budgétaire et celui de la réalisation effective de la dépense.

Ainsi, le nombre d'étudiants, mais plus encore leur répartition entre échelons, ont sensiblement varié ces dernières années, en raison de facteurs aussi bien endogènes (liés aux réformes du dispositif), qu'exogènes comme la situation économique du foyer de rattachement de l'étudiant.

Par ailleurs, le versement des bourses est lié à la réception effective de l'inscription de l'étudiant qui peut arriver plus tardivement dans l'année, même si les délais ont été fortement réduits avec la mise en place d'interface entre les logiciels de gestion des bourses et de gestion des inscriptions.

(3) Dans l'attente d'une « remise à plat » des dispositifs d'aides en faveur des étudiants

Pendant la campagne présidentielle, François Hollande s'était engagé à remettre à plat les aides existantes pour les étudiants afin de créer une allocation d'études supérieures, sous condition de ressources.

Ce projet, à l'étude pour la rentrée 2013, est un des thèmes des Assises de l'enseignement supérieur. Les modalités de cette réforme, délicate, ne sont donc pas encore connues.

Ce sujet dépasse d'ailleurs la seule question des bourses sur critères sociaux. Un récent rapport de l'Inspection générale des affaires sociales sur l'évaluation des aides personnelles au logement 38(*) soulevait ainsi, s'agissant du cas particulier des étudiants, la question du cumul de l'aide personnelle au logement pour l'étudiant et des avantages fiscaux dont peuvent bénéficier sa famille (demi-part fiscale en cas de rattachement de l'étudiant au foyer fiscal de ses parents ou déduction des pensions alimentaires versées du revenu imposable des parents). Selon la mission, « la possibilité pour des familles, quel que soit leur niveau de revenu, de les percevoir en raison de la présence au sein du foyer d'un étudiant ou parce que celle-ci verse une pension à son enfant, est incohérente ».

Une remise en cause du cumul de ces aides, si elle peut permettre de dégager des moyens supplémentaires pour accroître les dispositifs de soutien direct aux étudiants, doit néanmoins être étudiée avec précaution compte tenu des transferts financiers entre foyers assez substantiels qu'elle pourrait entraîner.

Plus ponctuellement, s'agissant des aides au mérite, certains interlocuteurs de votre rapporteur spécial lui ont indiqué que certaines sont attribuées pour deux ans, ce qui semble peu « responsabilisant ». Une reconsidération des dossiers tous les ans permettrait de mieux cibler le dispositif.

b) Le logement étudiant

La priorité donnée au logement étudiant a été, de nouveau, réaffirmée avec un programme de construction de 40 000 logements étudiants sur cinq ans. L'action 2 « Aides indirectes » du présent programme bénéfice, à ce titre, d'une dotation supplémentaire de 20 millions d'euros par rapport à 2012.

Selon les données du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, les académies déficitaires seront privilégiées et de nouveaux mécanismes viseront à diversifier une offre répondant à tous types de demandes.

Le tableau ci-dessous synthétise les besoins en construction par académie, identifiés par le CROUS :

Répartition géographique des besoins par académie identifiés par les CROUS

LISTE DES CROUS

BESOINS

EN CONSTRUCTION

PAR ACADEMIE

Aix-Marseille

2 000

Amiens

727

Antilles-Guyane

919

Besançon

0

Bordeaux

1 254

Caen

125

Clermont

280

Corte

0

Créteil

3 013

Dijon

0

Grenoble

526

Lille

1 300

Limoges

0

Lyon

1 917

Montpellier

1 374

Nancy

300

Nantes, Angers

747

Nice

1 590

Orléans -Tours

225

Paris

3 063

Poitiers

469

Reims

274

Rennes

735

Réunion (la)

225

Rouen

484

Strasbourg

1 200

Toulouse

1 435

Versailles

1 683

TOTAUX

25 865

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial a pris note de cette reconduction de la politique de réhabilitation et de construction de logement social étudiant, ceci d'autant plus qu'il avait attiré l'attention, à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement et rapport de gestion pour 2011, sur les résultats peu satisfaisants des indicateurs de performance relatifs au logement étudiant.

En particulier, le nombre de places pour 100 étudiants boursiers en 2011 avait diminué par rapport au niveau des années 2009 et 2010 pour atteindre 27,9 (contre 30,2 en 2009 et 28,4 en 2010) : ce résultat s'expliquait par l' « effet ciseaux » observé entre, d'une part, la forte progression du nombre d'étudiants boursiers et, d'autre part, une augmentation de moindre ampleur du nombre de places offertes.

Votre rapporteur spécial rappelle néanmoins que d'autres formules de financement et d'autres acteurs peuvent être sollicités en matière de logement étudiant. En particulier, les collectivités devraient être intéressées par une catégorie de logement qui peut être prise en compte dans leur quota de logements sociaux. En outre, la réalisation de ce plan en faveur du logement étudiant pourrait être améliorée en confiant la construction et la rénovation des bâtiments à des organismes dont c'est le métier, par exemple les offices HLM.


* 34 Décret d'avance du 30 novembre 2010.

* 35 Décret d'avance du 30 novembre 2011.

* 36 Sur ce point, se reporter au rapport de votre rapporteur spécial n° 107 (2011-2012) - Tome 3 - Annexe 21.

* 37 Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques - juillet 2012.

* 38 Rapport RM2012-054P, mai 2012.