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Projet de loi de finances pour 2013 : Sport, jeunesse et vie associative

22 novembre 2012 : Budget - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

II. PRÉSENTATION DES DEUX PROGRAMMES

A. PROGRAMME 219 « SPORT »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des sports, poursuit l'objectif de promouvoir, dans un cadre sécurisé et de qualité, la pratique physique et sportive à tout niveau, ainsi que les valeurs qu'elle véhicule : sens de l'effort, du progrès, du dépassement de soi, du respect de l'autre, apprentissage des règles collectives, renforcement du lien social, universalité, etc.

1. Principaux chiffres

Le programme « Sport » regroupe 225,5 millions d'euros d'AE et 232,2 millions d'euros de CP, soit 50,2 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission.

A périmètre constant, les CP accusent une nouvelle baisse marquée, de 9,1 % par rapport à 2012. Si l'on tient compte des crédits résultant des initiatives parlementaires, la baisse reste de 5 % par rapport à l'année en cours, ce qui reste très significatif et prolonge la tendance engagée depuis deux ans.

Le programme 219 est scindé en quatre actions, dont les crédits se répartissent comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

Répartition par action des crédits demandés pour 2013

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Promotion du sport pour le plus grand nombre

8 241 286

8 241 286

3,6 %

Développement du sport de haut niveau

167 071 291

173 822 601

74,8 %

Prévention par le sport et protection des sportifs

19 081 937

19 081 937

8,2 %

Promotion des métiers du sport

31 094 535

31 094 535

13,4 %

Source : projet annuel de performances « Sport, jeunesse et vie associative » annexé au projet de loi de finances pour 2013

A ces crédits, il convient d'ajouter un total de fonds de concours de 19,6 millions d'euros en AE et de 20 millions d'euros en CP. Il s'agit presque exclusivement du fonds de concours de 19,5 millions d'euros du CNDS en faveur de l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre ».

En outre, il est à noter que deux dépenses fiscales lui sont rattachées, en particulier l'exonération, dans la limite de 14,5 % d'un plafond révisable chaque année, des sommes perçues par les arbitres et juges sportifs. Selon les estimations de la direction du budget, le coût de ladite exonération serait de l'ordre de 16 millions d'euros.

2. Justification des crédits
a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 108 millions d'euros de CP pour 2013, soit 46,5 % des crédits du programme.

Ces dépenses sont essentiellement portées par les actions n° 2 « Développement du sport de haut niveau » et n° 4 « Promotion des métiers du sport ». Elles comprennent, en particulier :

- la subvention des CREPS, soit 43,9 millions d'euros. Depuis l'année dernière et comme tous les autres opérateurs du programme, ceux-ci se voient dévolus les crédits nécessaires à la gestion de leur masse salariale auparavant localisés au sein du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » ;

une subvention pour charge de service public à l'INSEP, pour un montant de 21,7 millions d'euros en AE et en CP. Il convient de rappeler que, depuis 2010, l'INSEP prend en charge les rémunérations de ses personnels, auparavant gérées par le ministère. Celles-ci représenteront 17,2 millions d'euros en 2013. Le ministère précise à cet égard que l'augmentation de cette dotation par rapport à celle inscrite en loi de finances pour 2012 (16,7 millions d'euros) traduit essentiellement la hausse du coût du compte d'affectation spéciale (CAS) « pensions », une fois neutralisées les incidences sur la masse salariale de la réduction des emplois (- 6 ETP, soit une baisse de 2 %) et du glissement vieillissement technicité (GVT), en sens contraire (+ 2 %) ;

- des subventions atteignant, au total, 17,5 millions d'euros (en AE comme en CP) versées, au travers du programme n° 4, à trois écoles nationales2(*) afin de permettre la rémunération de leur personnel (avec, là aussi, un effet haussier du CAS pensions) ;

5,4 millions d'euros de subventions pour charges de service public afin de permettre le soutien au fonctionnement des filières d'accès au sport de haut niveau au sein des opérateurs principaux du programme « Sport » (en particulier les CREPS et les écoles nationales) ;

- des dépenses de fonctionnement courant, pour 12,1 millions d'euros, en AE et 11,9 millions d'euros en CP, correspondant en grande partie aux loyers versés au prestataire de la rénovation de l'INSEP3(*).

b) Les dépenses d'investissement

Exclusivement portées par l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », ces dépenses s'élèvent, pour 2013, à 13,2 millions d'euros en AE et à 20,1 millions d'euros de CP, soit 8,7 % des CP du programme. Ces crédits se décomposent, pour l'essentiel, de la façon suivante :

- d'une part, 0,1 million d'euros en AE et 11,5 millions d'euros de CP sont consacrés à la rénovation de l'INSEP ;

- d'autre part, 13,1 millions d'euros en AE et 8,6 millions d'euros en CP concernent les travaux de modernisation à effectuer dans les CREPS et certaines écoles accueillant notamment des pôles des filières d'accès au sport de haut niveau.

c) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 104,1 millions d'euros d'AE et de CP, soit 44,8 % de l'ensemble des CP du programme.

Ce sont ces crédits (singulièrement ceux de l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau ») qui ont subi des coupes budgétaires qui s'imposaient en vue de maîtriser le budget, comme cela sera détaillé ci-après, dans la partie relative aux principales observations de votre rapporteur spécial.

Les principaux postes de dépenses sont les suivants :

subventions aux fédérations sportives, à la fois au titre de l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre », à hauteur de 2,1 millions d'euros, de l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », à hauteur de 48,9 millions d'euros (- 8 % par rapport à 2012) et de l'action n° 3 « Prévention par le sport et protection des sportifs », à hauteur de 7 millions d'euros (afin de soutenir les actions de prévention du dopage) ;

subvention à l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), à hauteur de 7,8 millions d'euros, et contribution annuelle de la France au fonctionnement de l'Agence mondiale antidopage (AMA) pour 0,6 million d'euros.

De plus, pour la première fois en 2013, 6,1 millions d'euros en AE et en CP sont prévus pour la prise en charge des cotisations retraite des sportifs de haut niveau éligibles à ce nouveau dispositif instauré par l'article L. 351-3 du code de la sécurité sociale complété par l'article 85 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Il devrait concerner 1 800 sportifs de haut niveau ne disposant pas des ressources suffisantes pour bénéficier de droits à retraite.

En revanche, comme cela sera détaillé ci-après, aucun crédit n'a été inscrit au titre de la pénalité versée par l'Etat (nette de la redevance pour bénéfices) au concessionnaire du stade de France, en l'absence d'un club de football résident qui, l'année dernière, s'était élevé à 12 millions d'euros.

3. Objectifs et indicateurs

Le présent projet annuel de performances n'opère aucune modification du nombre d'objectifs du programme « Sport » et de leurs libellés.

Le ministère indique cependant deux évolutions mineures :

- le périmètre de l'indicateur 2.1 « Nombre de fédérations sportives présentant une situation financière fragile ou dégradée » est étendu pour intégrer le suivi des fédérations multisport, l'indicateur étant précédemment limité au suivi des fédérations unisport ;

- pour l'indicateur 5.2 « Coût moyen global des contrôles et des analyses anti-dopage » les sous-indicateurs 5.2.2 « coût moyen global des contrôles et des analyses antidopage en compétition » et 5.2.3 « coût moyen global des contrôles et des analyses antidopage hors compétition » sont remplacés par deux sous-indicateurs présentant clairement les coûts revenant à chacun des deux départements de l'AFLD en charge respectivement des contrôles et des analyses.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) Les impasses de la gestion précédente

Votre rapporteur spécial tient tout d'abord à souligner que l'action de Valérie Fourneyron, ministre des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, s'effectue dans un cadre particulièrement contraint.

Le présent programme doit évidemment participer à la maîtrise des dépenses publiques, ce qui est normal. Mais il doit aussi, ce qui l'est moins, gérer les impasses budgétaires laissées par le précédent gouvernement.

Comme cela a été souligné lors du dernier débat budgétaire, il a fallu trouver, en 2012, des financements pour les primes des médaillés olympiques au titre desquelles aucun provisionnement n'avait été effectué.

En 2013, il faudra également trouver les moyens d'assurer une nouvelle dépense pour les cotisations retraite des sportifs de haut niveau - là encore non programmée par la précédente équipe.

La situation était encore plus grave s'agissant des engagements du CNDS, cet établissement risquant de se trouver, à brève échéance, en grave difficulté financière (cf. ci-après).

Enfin, même si ce problème n'a pas été le fait de la précédente équipe, aucune solution n'avait été initiée pour ce qui concerne la pénalité due au consortium Stade de France, qui menaçait de s'alourdir au fil des ans.

b) Stade de France : une indispensable remise à plat du contrat de concession

Le choix du Gouvernement de ne pas inscrire de crédits dans le présent projet de loi de finances au titre de cette pénalité a, bien entendu, interpellé votre rapporteur spécial.

De prime abord, en effet, une telle absence semble poser un problème de sincérité budgétaire, la pénalité résultant d'une obligation contractuelle de l'Etat qui, bien que dénoncée par de nombreux rapports parlementaires, ne s'impose pas moins à lui. Or, la somme dont il est question (12 millions en 20124(*) et jusqu'à 17 millions d'euros en 2013) est susceptible de compromettre l'exécution de ce budget.

Néanmoins, votre rapporteur spécial partage la conviction de la ministre selon laquelle la situation présente ne pouvait plus durer, parce que la pénalité suivait une mauvaise pente (cf. le graphique ci-après) et surtout parce qu'elle résultait d'un contrat fragile et dont certaines dispositions peuvent être considérées comme abusives.

Pénalité nette versée par l'Etat au consortium Stade de France depuis 2006
(en millions d'euros)

Sources : lois de règlement de 2006 à 2011 et loi de finances pour 2012

Le contrat de concession est fragile car le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-100 QPC du 11 février 2011, a considéré que la loi n° 96-1077 du 11 décembre 1996 qui l'avait validé était contraire à la Constitution5(*). Certes, cette censure n'a pas entraîné la nullité du contrat, mais elle a mis en lumière la fragilité juridique de certaines de ses dispositions, qui avaient d'ailleurs été à l'origine de la validation législative de 1996.

C'est pourquoi il est opportun pour l'Etat d'engager une négociation avec le consortium afin de sécuriser le contrat de concession, en particulier sur les dispositions relatives à l'indemnité pour absence de club résident, dont le caractère régulier pourrait être remis en question. Il convient, à cet égard, de souligner que depuis le début du contrat, l'Etat a dépensé 115 millions d'euros à ce titre, alors même qu'il semble que le consortium aurait été a minima à l'équilibre sans cette contribution. Selon les informations dont dispose votre rapporteur spécial, une mission vient d'être confiée conjointement à l'Inspection générale des finances et à l'Inspection générale de la jeunesse et des sports pour assister le Gouvernement dans l'examen de la gestion de la concession ainsi que des conséquences financières d'une éventuelle dénonciation du contrat par l'Etat.

Il est heureux que les fédérations de football et de rugby soient associées à cette démarche. Si les négociations aboutissent, ce qui semble l'intérêt commun et la plus grande probabilité, il est probable que l'Etat n'ait effectivement rien à régler en 2013 au titre de la pénalité. Cette attitude a sans doute contribué à faire « bouger les lignes » et à sortir les différents acteurs du dossier des blocages précédents.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial, tout en reconnaissant qu'il n'y a pas de « risque zéro » pour l'Etat dans cette affaire, approuve l'absence de ligne de crédits proposée pour 2013 et salue la volonté du Gouvernement de remettre en cause des dispositions contractuelles contestables et très pénalisantes pour les finances publiques.

c) CNDS : une impasse financière à laquelle il faut faire face

La situation est sensiblement plus grave pour ce qui concerne le CNDS, comme l'ont fait ressortir les travaux de votre commission des finances6(*) faisant suite à la demande d'une enquête à la Cour des comptes sur cet établissement public, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la LOLF.

En effet, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, les engagements pris par le passé ont fait dériver l'établissement vers le financement de grands équipements ou de grands événements loin de son rôle d'origine de financement du sport amateur : les stades de l'Euro 2016, les Arenas, les grandes compétitions internationales, etc. En outre, même si l'on est plus proche de sa vocation d'origine, le fonds de concours du CNDS venant alimenter le programme « Sport » pose problème tant par son ampleur, peu supportable par les finances du Centre, que par l'incertitude relative à son caractère régulier, soulevée par la Cour des comptes dans son enquête précitée puis devant votre commission des finances7(*).

En conséquence, si rien n'est fait, l'établissement se dirige vers des difficultés financières d'importance. Ainsi, sur la base du rythme de dépenses voté les années précédentes, le scénario prévisible est le suivant :

- dès 2012, 32 millions d'euros de déficit, un fonds de roulement quasi nul, une dette supérieure à 480 millions d'euros au titre des engagements passés qui n'ont pas encore fait l'objet de paiements ;

- en 2013, près de 40 millions d'euros de déficit, et un fonds de roulement négatif du même montant ;

- enfin, à l'horizon 2016, 50 millions d'euros de déficit et un fonds de roulement négatif de 175 millions d'euros.

Cette impasse, dont a hérité le Gouvernement, appelle des choix :

- d'une part, un plan d'économies qui ne manquera pas d'avoir des conséquences sur les territoires mais qui apparaît indispensable. Les dépenses devraient ainsi être réduites de 5 % dès 2013 ;

- d'autre part, à titre provisoire, une augmentation des ressources du CNDS - non prévue par le présent projet de loi de finances. Aux yeux de votre rapporteur spécial et comme il l'avait souligné lors du dernier débat budgétaire, il convient, lorsque l'Etat charge le CNDS de ses propres engagements financiers, qu'il lui donne les moyens d'y faire face, ce qui n'a été le cas ni pour les travaux des stades de l'Euro 2016, ni lors de l'annonce du fonds de 50 millions d'euros pour les « Arénas » (sans que le moindre centime de financement ait été apporté). Ce débat relève néanmoins de la première partie de la loi de finances et ne peut donc être soldé dans le présent rapport.

Les ressources prévisionnelles du CNDS en 2013

Selon les documents budgétaires transmis à votre rapporteur spécial, l'établissement bénéficiera des recettes affectées suivantes en 2013 :

- le produit de la contribution de 5 % sur la cession à un éditeur ou distributeur de services de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives (article 302 bis ZE du code général des impôts dont l'assiette a été élargie en 2008 et article 53 de la loi de finances pour 2006) évalué à 40,9 millions d'euros ;

- un prélèvement de 1,8 % sur les sommes misées sur les jeux hors paris sportifs exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des jeux dans la limite d'un plafond de 173,8 millions d'euros (article 46 de la loi de finances pour 2012) ;

- une contribution nouvelle de 1,8 % en 2012 (contre 1,5 % pour 2011) sur les mises jouées sur les paris sportifs de la Française des Jeux et des nouveaux opérateurs agréés, évaluée à 31 millions d'euros ;

- un prélèvement complémentaire de 0,3 % sur les mises de la Française des jeux (hors paris sportifs), plafonné à 24 millions d'euros par an pour la période 2011-2015, en vue du financement de la construction ou de la rénovation des stades de l'Euro 2016.

Les ressources prévisionnelles affectées au CNDS s'élèvent ainsi à 269,7 millions d'euros pour 2013.

d) Un étalement des travaux de modernisation

Enfin, la contrainte budgétaire impose un étalement sur les années du triennal 2013-2015 du financement des opérations de rénovation et de modernisation à l'INSEP, dans les CREPS et les écoles nationales.

Le présent projet de budget pour 2013 fait ainsi apparaître une évolution sensible des crédits accordés à ce titre : 13,11 millions d'euros en AE (contre 22,43 millions d'euros en 2012) et 18,73 millions d'euros en CP contre 21,05 millions d'euros en 2012.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme « Sport »

· A périmètre constant, les crédits de paiement du programme « Sport » accusent une baisse marquée, de 9,1 % par rapport à 2012 (- 5 % en tenant compte des initiatives parlementaires), ce qui est très significatif et prolonge la tendance engagée depuis deux ans.

· Le Gouvernement doit faire face à un « héritage » lourd à gérer, avec plusieurs dépenses non financées par l'équipe précédente, comme les cotisations de retraite des sportifs de haut niveau (6,1 millions d'euros en 2013) pour ce qui concerne le programme « Sport » stricto sensu.

· Le présent projet de budget assume un choix fort en n'inscrivant aucune somme au titre de la pénalité pour absence de club résident à verser au consortium Stade de France. La convention liant l'Etat au consortium, qui repose sur des bases juridiques fragiles, doit absolument être renégociée en associant aux discussions toutes les parties prenantes (dont les fédérations de football et de rugby).

· Les engagements passés du Centre national pour le développement du sport, notamment sur le financement d'organisations de grandes compétitions, assez éloignés de sa vocation initiale, risque de le mener dans une impasse financière à relativement court terme. Il convient donc de réduire ses dépenses (en affectant le moins possible sa part territoriale) et d'augmenter provisoirement ses ressources.

· La contrainte budgétaire impose un étalement sur les années du triennal 2013-2015 du financement des opérations de rénovation et de modernisation à l'INSEP, dans les CREPS et les écoles nationales.


* 2 Il s'agit de l'institut français du cheval et de l'équitation, de l'école nationale des sports de montagne et de l'école nationale de voile et des sports nautiques.

* 3 Le consortium Sport partenariat, qui a conclu en 2006 un partenariat public privé avec l'Etat pour la rénovation des installations extra-sportives de l'INSEP.

* 4 Selon les réponses du ministère transmises à votre rapporteur spécial, la dépense réelle à la charge de l'Etat devrait être ramenée à 10,9 millions d'euros en exécution 2012.

* 5 Au motif qu'en s'abstenant d'indiquer le motif précis d'illégalité dont il entendait purger l'acte contesté, le législateur a méconnu le principe de la séparation des pouvoirs.

* 6 Rapport d'information n°287 (2011-2012).

* 7 Compte-rendu des commissions du Sénat, audition du 24 janvier 2012.