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Projet de loi de finances pour 2013 : Sport, jeunesse et vie associative

22 novembre 2012 : Budget - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

B. PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, s'assigne, pour 2013, l'objectif de favoriser l'autonomie et l'émancipation des jeunes, de développer l'accès à des loisirs éducatifs de qualité, de repositionner l'Etat en matière de soutien à la vie associative dans une fonction d'orientation stratégique et de donner une nouvelle impulsion en matière d'éducation populaire.

1. Principaux chiffres
a) La répartition des crédits entre actions

Le programme « Jeunesse et vie associative » regroupe 230,5 millions d'euros d'AE et de CP, soit 49,8 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une augmentation de 7,4 % par rapport à 2012.

Le programme est scindé en trois actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2013

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(en euros)

Crédits de paiement

(en euros)

En % des CP du programme

Développement de la vie associative

12 699 140

12 699 140

5,5 %

Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire

72 822 860

72 822 860

31,6 %

Actions particulières en direction de la jeunesse

145 000 000

145 000 000

62,9 %

Source : projet annuel de performances « Sport, jeunesse et vie associative » annexé au projet de loi de finances pour 2013

b) Des dépenses fiscales élevées

Au-delà de ces dotations, comme cela a été indiqué dans la première partie du présent rapport, douze dépenses fiscales dont le coût cumulé pour l'Etat est évalué à 2 430 millions d'euros, sont rattachées à ce programme.

Les principales sont les niches destinées à encourager les dons :

- la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dons (1 300 millions d'euros) ;

- la réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général (800 millions d'euros) ;

- la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de certains dons (86 millions d'euros).

2. Justification des crédits
a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 120,6 millions d'euros d'AE et de CP, soit 52,3 % des crédits du programme.

Ces crédits sont essentiellement portés par l'action « Actions particulières en direction de la jeunesse » (116 millions d'euros) et, dans une moindre mesure, par l'action « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire » (4,3 millions d'euros).

Le principal bénéficiaire de ces crédits est l'Agence pour le service civique (ASC), présidée par Martin Hirsch, devenue le plus grand opérateur du programme. En 2013, 116 millions d'euros sont demandés au titre de sa dotation pour charge de service public. Mais les moyens totaux consacrés à cette politique ne se résument pas à ces seuls crédits : il convient, en effet, d'ajouter, d'une part, les 29 millions d'euros reversés à l'Acoss au titre des exonérations de charges sociales liées au service civique (cf. ci-après, dans la partie relative aux dépenses d'intervention) ainsi que, d'autre part, le fonds de concours de 15 millions d'euros en provenance du Fonds d'expérimentations pour la jeunesse (FEJ) au bénéfice de l'ASC en 2013. Au total, les moyens financiers dévolus au service civique passeront donc de 130 à 160 millions d'euros, ce qui constitue une solide augmentation (+ 23 %) dans le contexte budgétaire actuel.

Pour mémoire, le service civique, créé en mai 2010, peut être effectué sous deux formes :

- la forme principale, à savoir l'engagement de service civique réservé à des jeunes de 16 à 25 ans, qui donne lieu à une indemnisation directement versée par l'Etat et à une couverture sociale intégralement prise en charge par lui. Dans ce schéma, une aide financière au titre de l'accompagnement du jeune en service civique est également allouée à la structure d'accueil s'il s'agit d'un organisme sans but lucratif ;

- la seconde forme de service civique est le volontariat de service civique, d'une durée de 6 à 24 mois, ouvert aux personnes âgées de plus de 25 ans auprès d'associations ou de fondations agréées mais dont seule une partie de la couverture sociale est prise en charge par l'Etat.

Selon les données transmises par le ministère, la subvention demandée doit permettre, en particulier, de prendre en charge l'indemnité mensuelle versée au volontaire (465 euros), éventuellement augmentée d'une bourse sur critères sociaux (106 euros), l'aide versée aux associations qui accueillent un volontaire (100 euros), la formation civique et citoyenne des jeunes (150 euros), celle des tuteurs, une part des cotisations sociales afférentes aux indemnités versées ainsi que les coûts de fonctionnement de l'ASC.

Ces demandes correspondent à un objectif de 30 000 volontaires l'année prochaine.

En dehors du service civique, les autres crédits sont bien plus modiques. Ceux de l'opérateur « historique » du programme, l'Institut national pour la jeunesse et l'éducation populaire (INJEP), restent stables à 3,3 millions d'euros en AE et en CP.

b) Les dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 109,9 millions d'euros en AE et en CP, soit 47,7 % des crédits du programme. Ils sont portés par l'ensemble des actions.

Les crédits demandés correspondent, pour l'essentiel :

- à hauteur de 29 millions d'euros, à la compensation par l'Etat à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) de la partie des cotisations permettant la couverture sociale des volontaires qui n'est pas versée par l'ASP pour le compte de l'ASC, soit 198 euros par mois par engagé ou par volontaire de service civique. Il s'agit principalement des cotisations nécessaires pour valider des trimestres pour la retraite ;

- à la subvention de 24,9 millions d'euros au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) pour le financement des « postes FONJEP », mécanisme de co-financement par l'Etat de la rémunération des personnels permanents employés par les associations bénéficiaires ;

- aux politiques partenariales locales, qui s'élèvent à 12,9 millions d'euros (dont la gestion est totalement déconcentrée). Cette somme se partage entre des transferts à des collectivités territoriales et des transferts à des associations ;

- aux crédits alloués par le ministère aux relations internationales, lesquelles se répartissent essentiellement entre l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) pour 10,6 millions d'euros et l'Office franco-québecois pour la jeunesse (OFQJ) pour 2 million d'euros ;

- aux subventions dans le cadre du Fonds de développement de la vie associative (CDVA), destinées à titre principal au financement d'action de formation tournées vers la conduite de projets associatifs, à hauteur de 10,8 millions d'euros ;

- aux subventions directes du ministère aux associations nationales agréées, à hauteur de 9,1 millions d'euros (en baisse de 0,4 million d'euros) ;

- aux crédits destinés à l'information des jeunes, à hauteur de 8,1 millions d'euros (en diminution de 0,5 million d'euros).

Fonds d'expérimentations pour la jeunesse : évaluation et essaimage

Le FEJ ne recevra pas de crédits du programme « Jeunesse et vie associative » en 2013. Au contraire, ce fonds sera même sollicité, au travers d'un fonds de concours de 15 millions d'euros, pour soutenir la montée en puissance continue du service civique.

En revanche, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, les partenaires privés du fonds devraient maintenir leur financement (Fondation Total pour 45,7 millions d'euros prévus sur la période 2009-2014, UIMM pour 3 millions d'euros et entreprises ultramarines pour 2 millions d'euros par an entre 2013 et 2015 contre une déduction fiscale).

Le fonds d'expérimentations pour la jeunesse, qui a lancé 14 appels à projets et soutenu au total 545 projets d'expérimentations sur tout le territoire national (métropole et outre-mer), va donc entrer dans une nouvelle phase. Il s'agira désormais d'assurer la transition vers le droit commun. Autrement dit, selon le ministère, l'objectif majeur sera donc de capitaliser les résultats probants des expérimentations en vue de leur essaimage dans les collectivités ou promoteurs volontaires. En effet, le fonds n'a pas vocation à assurer le fonctionnement pérenne des projets soutenus à titre expérimental.

3. Objectifs et indicateurs

De même que pour le programme « Sport », le volet performance du présent programme est marqué par une grande continuité par rapport à la loi de finances pour 2012. Il n'est ainsi proposé de modification ni du nombre d'objectifs du programme ni de leurs libellés.

S'agissant des indicateurs, deux évolutions sont intervenues :

- l'indicateur 2.2 de l'objectif 2 (taux de rotation des postes FONJEP du programme JVA) est remplacé par un indicateur qui paraît plus pertinent pour veiller à améliorer la répartition territoriale de ces subventions entre les associations : le pourcentage de subventions versées par l'intermédiaire du FONJEP à des associations faiblement dotées en personnel salarié ;

- les deux indicateurs de l'objectif 4, intéressants en période de montée en charge du FEJ, ne sont plus pertinents à un moment où le nombre de nouveaux projets est fortement réduit. En revanche, durant la phase de capitalisation des enseignements, il est important de vérifier que les porteurs de projets transmettent effectivement les rapports finaux.

En conséquence, ces deux indicateurs ont été remplacés par un seul (« Part des expérimentations ayant fait l'objet d'un rapport d'évaluation traité et publié »), assorti de deux sous-indicateurs :

- le sous indicateur 4-2-1 : « Part des expérimentations ayant fait l'objet d'un rapport d'évaluation traité et publié/Nombre total d'expérimentations financées » ;

- le sous indicateur 4-2-2 : « Part des rapports finaux d'évaluation traités et publiés dans l'année/Nombre total des rapports attendus dans l'année ».

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
a) Service civique : pour une montée en puissance soutenable

Votre rapporteur spécial constate le succès que semble connaître le service civique, le présent projet de budget prévoyant une dépense totale de l'Etat de 160 millions d'euros à ce titre en 2013, ce qui correspond à 30 000 volontaires en fin d'année.

De plus, le nombre de jeunes candidats reste supérieur à ce plafond, ce qui autorise encore une montée en puissance dans les années à venir. En outre, même si aucun bilan à grande échelle n'a encore été fait sur le service civique (qui n'a que deux ans), le taux de satisfaction des jeunes à l'issue de leur mission semble élevé.

Néanmoins, ces signes encourageants ne sauraient masquer la nécessité d'une évolution du dispositif à terme relativement bref. Deux raisons vont pousser en ce sens :

- d'une part, l'objectif ambitieux fixé par le Président de la République d'ouvrir le service civique à 15 % d'une classe d'âge, soit environ 100 000 jeunes, qui risque de peser lourdement sur le budget du présent programme à défaut d'aménagement ;

- d'autre part, en sens inverse, la création des emplois d'avenir qui pourraient parfois entrer « en concurrence » avec le service civique à défaut de coordination.

Il va donc falloir faire évoluer le modèle du service civique et faire preuve d'imagination. Par exemple, des missions plus courtes pourraient être proposées ainsi que, si nécessaire, l'étalement dans les temps des missions du volontaire. Le président de l'ASC, que votre rapporteur spécial a entendu dans le cadre de la préparation de ce rapport, n'est pas fermé à de telles hypothèses.

En tout état de cause, il faudra à la fois que le coût du service civique reste maîtrisé même si sa « voilure » augmente, et qu'il existe une nette distinction des objectifs et des missions du service civique (de plus courte durée et au caractère civique marqué) et des emplois d'avenir (plus longs et davantage tournés vers l'emploi).

L'avenir de ce dispositif est à ce prix après ses débuts encourageants.

b) Des choix difficiles pour les autres lignes du programme

Enfin, la nécessité de maîtriser les dépenses publiques affecte tout naturellement un programme dont la part de dépenses d'intervention « non obligatoire » pour l'Etat est conséquente.

Comme cela a été indiqué, le soutien direct aux associations agréées affiche ainsi une baisse, de même que d'autres crédits, concernant notamment l'information des jeunes.

Dans ce contexte, il faut souligner le maintien à son niveau antérieur du financement par l'Etat de « postes FONJEP », aide essentielle à l'emploi associatif, qui montre la volonté du ministère de rester actif auprès des associations.

Synthèse des principales observations de votre rapporteur spécial
sur le programme « Jeunesse et vie associative »

· Les crédits du programme « Jeunesse et vie associative » augmentent de 7,4 % à périmètre constant par rapport à 2012 et représentent désormais presque la moitié de ceux de la mission.

· Le service civique, dont les moyens passent de 130 millions d'euros à 160 millions, explique une nouvelle fois cette hausse. Malgré son succès initial, ce dispositif va devoir évoluer afin que son coût reste raisonnable et qu'il se distingue clairement des futurs emplois d'avenir.

· Le Fonds d'expérimentations pour la jeunesse (FEJ) entre dans une nouvelle phase de son existence. Après avoir mis en chantier de nombreux projets, il devra désormais capitaliser les résultats probants des expérimentations en vue de leur essaimage dans les collectivités ou auprès des promoteurs volontaires. Il ne recevra donc plus de crédits du programme « Jeunesse et vie associative » et contribuera même, en 2013, à un fonds de concours en faveur du service civique, à hauteur de 15 millions d'euros.

· Les autres acteurs du programme « Jeunesse et vie associative » subissent le contexte budgétaire difficile. Cependant, certains crédits sont préservés, comme le financement par l'Etat de « postes FONJEP », aide essentielle à l'emploi associatif, qui montre la volonté du ministère de rester actif auprès des associations

· L'analyse de l'efficacité des dépenses fiscales du programme « Jeunesse et vie associative » (dont le coût est estimé à 2,4 milliards d'euros) reste à faire, même s'il convient de ne pas tarir la source des dons aux associations dont les subventions publiques ne sont pas appelées à croître.