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Projet de loi de finances pour 2013 : Travail et emploi (Politique de l'emploi et de l'apprentissage)

22 novembre 2012 : Budget - Travail et emploi (Politique de l'emploi et de l'apprentissage) ( rapport général - première lecture )

B. LA PRIORITÉ DONNÉE AUX POLITIQUES ACTIVES DE L'EMPLOI

1. Le renforcement des moyens de Pôle emploi
a) La redéfinition de l'offre de services en direction des demandeurs d'emploi nécessitant un accompagnement renforcé

Le recrutement de 1 000 CDD par Pôle emploi en 2012, faisait contrepoint à la suppression de 1 800 emplois en 2011. Aussi, la décision de renforcer les effectifs de Pôle emploi de 2 000 nouveaux agents en 2013 (comprenant la pérennisation des 1 000 emplois recrutés en 2012 et la création de 1 000 nouveaux postes en 2013) est destinée non seulement à accompagner la montée en charge du nombre de demandeurs d'emploi mais aussi à s'intégrer dans la nouvelle offre de service définie par la convention tripartite 2012-2014 signée le 11 janvier 2012 et le plan stratégique « Pôle emploi 2015 ».

Les effectifs supplémentaires permettront de mettre en oeuvre la politique de personnalisation du service en fonction des besoins des demandeurs d'emploi, notamment un accompagnement renforcé lorsque cela est nécessaire.

S'ajoutant à 2 000 équivalent temps plein qui ont été redéployés au sein de Pôle emploi, les 2 000 postes créés en 2013 porteront à 4 000 le nombre de nouveaux agents au contact direct avec les demandeurs d'emploi qui ont le plus besoin d'un appui, soit un accroissement de 30 % des ressources actuellement consacrées à cet accompagnement renforcé.

b) La mise en oeuvre budgétaire de la nouvelle convention tripartite 2012-2014

La subvention versée par l'Etat à Pôle emploi augmente de 107 millions d'euros, passant ainsi de 1 360 millions d'euros en LFI 2012 à 1 467 millions d'euros l'année prochaine.

La mise en oeuvre de la nouvelle convention tripartite Etat - Unédic - Pôle emploi a également conduit à une adaptation des indicateurs relatifs à la performance de l'opérateur. Cinq indicateurs ont ainsi été supprimés et remplacés par cinq nouveaux indicateurs. L'indicateur relatif à la persistance au chômage intitulé « Part des demandeurs d'emploi encore inscrits sur les listes de Pôle emploi douze mois après leur inscription » doit permettre de mesurer l'action de Pôle emploi sur la durée effective passée au chômage, de même que les indicateurs relatifs au « Taux de sortie dans l'emploi durable à l'issue d'une formation prescrite par Pôle emploi » et à la « Part des offres d'emploi avec présélection satisfaites par mise en relation positive avec identifiant ».

2. L'insertion dans l'emploi au moyen de contrats aidés
a) Le financement des emplois d'avenir : un engagement durable dans le temps

En application de la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir, 100 000 emplois d'avenir seront créés dès 2013 pour un coût de 2 320 millions d'euros en AE et 466,6 millions d'euros en CP.

Le PLF 2013 matérialise ainsi un engagement fort du Président de la République à destination des populations jeunes de 16 à 25 ans les moins qualifiées et situées dans les zones urbaines et rurales les plus marquées par le chômage. Ils auront pour caractéristiques essentielles de devoir :

- être créés dans des activités d'intérêt général et d'utilité sociale par des employeurs appartenant au secteur non-marchand ;

- se concentrer sur les activités susceptibles d'offrir des perspectives de recrutement durables (filières vertes et numériques, secteurs social et médico-social, aide à la personne, animation et loisirs, tourisme,...) ;

- et de compléter les possibilités offertes aux jeunes qui rencontrent les plus grandes difficultés d'accès à l'emploi au moyen d'un contrat à temps plein inscrit dans la durée, en CDI ou en CDD de 3 ans au maximum (ou 1 an renouvelable jusqu'à 3 ans). La prise en charge par l'Etat s'élève à 75 % du montant brut de la rémunération du jeune pendant une durée de 1 à 3 ans.

La procédure de comptabilisation des engagements de crédits est calquée sur celle en cours pour les contrats aidés ; ainsi l'engagement juridique est-il calculé sur la base du coût pluriannuel total des contrats signés sur des cohortes semestrialisées. Comme l'entrée dans le dispositif s'étale sur l'année, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit la conclusion de 100 000 emplois d'avenir à la fin de l'année prochaine.

Les crédits correspondant, qui s'étaleront sur trois années 2013 - 2015 représenteront au total près de 2 milliard d'euros : ils devraient être inférieurs aux autorisations d'engagement car est prise en compte une hypothèse de taux de ruptures de ces contrats, que l'on constate aussi sur les contrats aidés de droit commun.

Pour la première année, sur les 467 millions d'euros budgétés, 30 millions seront consacrés au financement de l'accompagnement par les missions locales.

Pour 2014, une nouvelle cohorte de 50 000 emplois d'avenir sera financée, pour un coût total de près de 1,2 milliard d'euros d'AE qui, selon le même raisonnement, s'étaleront sur trois ans en crédits de paiement, portant le nombre total d'emplois d'avenir à 150 000 sur la durée de la législature7(*).

En 2015 et compte tenue du renouvellement des stocks de contrats, les crédits de paiement devraient s'établir à environ 1,5 milliard d'euros.

b) Le maintien des contrats aidés

Parallèlement au déploiement des emplois d'avenir, le maintien en 2013 des prescriptions de contrats aidés, qui sont des dispositifs contra-cycliques de lutte contre le chômage, au même niveau demandé que pour 2012 (390 000), a pour objet de répondre à l'urgence de la crise.

Le contrat unique d'insertion

La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a créé le contrat unique d'insertion (CUI), entré en vigueur au 1er janvier 2010 en métropole, au 1er janvier 2011 en outre-mer et au 1er mars 2012 à Mayotte.

Le contrat unique d'insertion, qui a remplacé les quatre contrats du PCS (CAE, CIE, contrat d'avenir et CI-RMA), est :


· plus simple : le CUI se décline en deux versions dont les régimes juridiques sont harmonisés : le contrat initiative emploi (CIE) dans le secteur marchand, le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) dans le secteur non marchand.


· plus souple : il peut prendre la forme d'un CDI ou d'un CDD pour une durée maximale de 24 mois. La durée hebdomadaire du travail peut être comprise entre 20 et 35 heures.

L'aide à l'employeur varie en fonction de la catégorie et du secteur d'activité de l'employeur, des actions prévues en matière d'accompagnement et de formation, des conditions économiques locales et des difficultés d'accès à l'emploi rencontrées par le salarié. Cette aide est plafonnée à 95 % du SMIC dans le secteur non marchand (hors ACI) et à 47 % dans le secteur marchand.

Les prévisions budgétaires se fondent sur un objectif pour 2012 de 340 000 entrées en CUI-CAE (1 726 millions d'euros en AE et 1 479 millions en CP), dont près de 90 000 cofinancés avec les conseils généraux pour les bénéficiaires du RSA, et 50 000 entrées en CUI-CIE (201 millions d'euros en AE et 186 millions en CP).

Au total l'engagement de l'Etat se traduit pour l'ensemble des contrats aidés par un effort financier significatif de 2,1 milliards d'euros en 2013 pour les emplois d'avenir et les contrats aidés.

3. L'aide aux postes des entreprises adaptées

Dans le cadre du pacte pour l'emploi en entreprises adaptées signé le 22 décembre 2011, l'Etat s'était engagé dans la prise en charge de 1 000 bénéficiaires supplémentaires par rapport à 2012, soit 21 535 travailleurs handicapés en 2013. En conséquence, la dotation ouverte au titre de ce dispositif croît de 22,9 millions d'euros entre la loi de finances initiale de 2012 et le projet de loi de finances pour 2013, passant ainsi à 289,86 millions d'euros.

4. Quelles ressources pour les chômeurs âgés en fin de droits ?
a) La baisse de la subvention de l'Etat au fonds de solidarité

La subvention d'équilibre versée par l'Etat au fonds de solidarité diminue de 72 millions d'euros en AE et CP. Cette baisse résulte d'une part d'une hausse des recettes perçues par le fonds (contribution exceptionnelle de solidarité de 1 % perçue sur le traitement des fonctionnaires et produit du droit tabac) couplée à une diminution des dépenses au titre des allocations de solidarité versées par le fonds (extinction de certains dispositifs tels que l'allocation de fin de formation et l'allocation équivalent retraite (AER) au titre des cohortes qui précédaient le plan de relance de l'économie).

b) La question de l'allocation équivalent retraite (AER)

S'agissant de l'AER, il convient de signaler qu'il ne s'agit pas d'un dispositif de politique d'insertion dans l'emploi mais d'une allocation qui, comme son nom l'indique, permet aux demandeurs d'emploi qui ne peuvent faire valoir leur droit à la retraite faute d'avoir 60 ans, de percevoir un niveau de ressource minimum de 987 euros en moyenne. Ce dispositif supprimé après le 31 décembre 2008, continue à être financé par le fonds de solidarité à hauteur de 129 millions d'euros pour les 10 754 bénéficiaires de la cohorte antérieure à 2009. Du fait de la crise, l'AER a été rétablie pour les années 2009 et 2010 (110 millions d'euros pour 10 000 bénéficiaires) et, à partir de 2011, remplacée par l'allocation transitoire de solidarité (ATS) dont le coût budgété pour 2013 s'établit à 10 millions d'euros.

Toutefois, dans la mesure où l'ATS ne bénéficie qu'aux demandeurs d'emploi ayant atteint l'âge de 60 ans, votre rapporteur spécial a été saisi de la question des chômeurs âgés en fin de droit qui n'ont pas encore atteint cet âge et qui, de ce fait, sont redirigés vers l'allocation spécifique de solidarité (ASS) dont le montant n'est que de 460 euros.

Interrogé sur ce point, le Gouvernement ne semble pas disposer à ce stade de chiffrage précis des personnes concernées. En tout état de cause, le rétablissement de l'AER semble à exclure en raison de son coût estimé à environ 800 millions d'euros, tout comme un quelconque amendement de transfert de crédits dont le montant, nécessairement symbolique, ne saurait résoudre le problème. Néanmoins, il apparaît important que des réponses précises puissent être apportées à l'occasion de la discussion budgétaire et dans la perspective des discussions à venir sur le financement pérenne des régimes de retraite8(*).

Il convient en effet de veiller à ne pas introduire de contradiction entre le renforcement de dispositifs d'allocations avec le futur contrat de génération dont l'objectif est, au contraire, de favoriser le maintien dans l'emploi et l'embauche des seniors.

L'allocation équivalent retraite

(La réponse ministérielle apportée à votre rapporteur spécial)

L'allocation équivalent retraite (AER) était un minimum social majoré, versé aux demandeurs d'emploi seniors ayant la durée requise pour bénéficier d'une retraite à taux plein mais n'ayant pas encore atteint l'âge d'ouverture des droits pour pouvoir liquider leur retraite. L'allocataire touchait une indemnisation mensuelle de l'ordre de 1 000 euros jusqu'à la retraite. Il était par ailleurs dispensé de recherche d'emploi, ce qui assimilait ce dispositif à une forme de « préretraite ».

L'allocation équivalent retraire (AER), rétablie exceptionnellement en 2009 et 2010, et l'allocation transitoire de solidarité (ATS) sont financées sur le budget de l'Etat.

Aménager un nouveau dispositif de ce type conduirait à retrancher  plusieurs dizaines, voire centaines de millions d'euros du budget de l'emploi pour seulement quelques dizaines de milliers de bénéficiaires.

Dépense totale pour l'AER : 508 millions d'euros en 2011 (dont 213 millions d'euros pour l'Etat), 377 millions d'euros en 2012 (dont 170 millions d'euros pour le budget Etat), 274 millions d'euros en 2013 estimés (dont 110 millions d'euros sur le budget de l'Etat).

Pour rappel, le fonds de solidarité finance le stock des bénéficiaires de l'AER historique qui représente une dépense prévisionnelle de 208 millions d'euros en 2012 et 129 millions d'euros en 2013.

Sur le nombre estimé de demandeurs d'emploi en fin de droits qui ont totalisé 160 trimestres de cotisations et qui ont moins de 60 ans :

- la Direction Générale du Trésor a étudié, à la demande du cabinet de la ministre des affaires sociales, plusieurs scénarios de rétablissement partiel ou complet de l'AER.

- l'un de ces scénarios vise à rétablir l'AER dans sa forme initiale et concerne donc les demandeurs d'emploi qui ont moins de 60 ans et qui ont la durée d'assurance exigée pour le taux applicable à leur génération. Ce scénario concernerait 70 000 personnes en 2013, pour un coût de l'ordre de 800 à 900 millions d'euros. Nous ne disposons pas, en revanche, de la répartition entre bénéficiaires de l'ASS et du RSA.  

S'il était décidé un rétablissement partiel du dispositif, notamment pour ceux qui ont été trompés par la majorité précédente car ils espéraient légitimement pouvoir bénéficier de l'AER à l'issue de leur période d'indemnisation chômage (entre-temps, le dispositif a été supprimé), trois scénarios ont été chiffrés (qui correspondent aux dates de suppression du dispositif) :

 - Individus licenciés avant le 31/12/2008 :   1 000 bénéficiaires =>  12 millions d'euros

 - Individus licenciés avant le 31/12/2009 :   5 000 bénéficiaires =>  60 millions d'euros

 - Individus licenciés avant le 31/12/2010 : 10 000 bénéficiaires => 120 millions d'euros

Si l'option à 12 millions d'euros paraît la seule budgétairement atteignable (à condition de dégager une économie équivalente dans le projet de budget actuel, ce qui n'est pas évident), elle ne serait pas du tout satisfaisante, pour autant, en termes d'équité : elle ne traiterait qu'une partie minime du public (1000 sur 70 000 au total, 1000 sur 16 000 sur les licenciés avant fin 2010) et susciterait de faux espoirs et des incompréhensions.

Dans le cadre de la « feuille de route sociale », une réforme globale du système de retraite sera mise en chantier en 2013 pour assurer la pérennité et l'équité du système. C'est dans le cadre de cette réflexion que devra être abordée la question des transitions entre emploi et retraite et celle des conditions de départ en retraite.

Source : réponse au questionnaire budgétaire


* 7 « Michel Sapin a également annoncé que le nombre des contrats aidés serait maintenu en 2013 et que 100 000 « emplois d'avenir » seraient déployés la même année. Pour le second semestre 2012, il a rappelé avoir « obtenu » les financements pour 80 000 contrats aidés supplémentaires, en sus des 115 000 déjà programmés. Le Gouvernement précédent avait programmé 340 000 nouveaux contrats aidés pour l'ensemble de l'année 2012 dont les deux tiers (225 000) pour le premier semestre. Concernant les emplois d'avenir, destinés aux « jeunes qui quittent le système scolaire sans qualification », « la montée en puissance se fera en 2013 avec comme objectif 100 000 emplois », a précisé le ministre du travail » (source : AFP - 2 juillet 2012).

* 8 M. Martial Bourquin a déposé, lors de l'examen de la première partie du présent projet de loi de finances, un amendement tendant à instituer une taxe sur les hôtels de luxe affectée au financement de l'allocation transitoire de solidarité (ATS), puis l'a retiré au bénéfice de l'engagement du Gouvernement de proposer un dispositif avant la fin de l'année (cf. annexe 2).