Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur

11 septembre 2013 : Cumul des fonctions ( rapport - première lecture )

II. UN DÉBAT RÉCURRENT SUR LA FIN DU CUMUL DES MANDATS

Parallèlement aux réformes entreprises depuis près de trente ans pour encadrer les possibilités de cumul des mandats locaux et nationaux, cette pratique politique a connu une remise en cause croissante. La question de son maintien est ainsi devenue un objet du débat public.

Se sont ainsi récemment prononcés contre le principe de cumul des mandats le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions présidé en 2007 par l'ancien Premier ministre Edouard Balladur puis par la commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique présidée par l'ancien Premier ministre Lionel Jospin en 2012. En 2007, le rapport du « comité Balladur » concluait ainsi que « sa conviction unanime est que le cumul entre un mandat national et des fonctions exécutives locales, y compris à la tête d'un établissement public de coopération intercommunale, doit être proscrit et que notre pays doit, en toute hypothèse, s'engager sur la voie du mandat parlementaire unique » tandis qu'en 2012, la « commission Jospin » aboutissait à un constat similaire en recommandant « une rupture avec la pratique du cumul des mandats ». S'inspirant fortement de ces travaux, le Gouvernement propose donc une réforme visant à prohiber l'exercice simultané d'un mandat parlementaire national ou européen et d'une fonction exécutive locale, réforme que l'Assemblée nationale a renforcée lors de son examen en première lecture.

A. UNE REMISE EN CAUSE DÉBATTUE DE LA PRATIQUE DU CUMUL DES MANDATS

1. La contestation du principe du cumul des mandats

Le débat relatif au cumul des mandats se focalise généralement sur l'exemplarité des élus, la disponibilité des parlementaires et la fin de la concentration des pouvoirs.

Notre collègue député Christophe Borgel, rapporteur, avance comme argument central de son opposition au cumul des mandats, celui selon lequel « le cumul des mandats empêche les parlementaires d'exercer leurs prérogatives dans toute leur plénitude ». Le rapport du comité Balladur mettait d'ailleurs en avant la volonté d'accroître la disponibilité des parlementaires - et symétriquement des élus locaux notamment chargés de fonctions exécutives locales - pour justifier la nécessité d'une limitation accrue des possibilités de cumul des mandats. Le rapporteur de l'Assemblée nationale juge ainsi qu'avec des règles de non-cumul plus strictes, les électeurs reprocheraient aux parlementaires leur éventuel absentéisme « avec d'autant plus de vigueur qu'aucun motif ne pourrait plus « excuser » leur faible implication au Parlement ».

Cette question reste débattue. En effet, nombre d'exemples et contre-exemples symboliques de parlementaires assidus sont avancés pour soutenir une thèse ou son contraire. Les travaux scientifiques menés sur la question d'un lien de causalité entre le cumul des mandats et la participation parlementaire n'apportent pas de réponse évidente.

Si M. Luc Rouban conclut qu'il « n'y a pas de corrélation entre le nombre de mandats et l'investissement dans l'ensemble du travail parlementaire »13(*), M. Abel François estime que « l'effet global du cumul des mandats n'est pas évident » car « si les simples mandats semblent avoir une influence positive sur l'activité parlementaire, les fonctions dans les exécutifs locaux ont une influence négative »14(*) en termes d'implication. Pour sa part, M. Laurent Bach, auteur d'un étude15(*) portant sur la période 1988-2011, dresse un bilan plus précis en distinguant parmi les mandats locaux ceux qui peuvent être qualifiés de « lourds » (maire de grandes villes, présidents de conseils généraux ou régionaux) pour « découvrir l'impact réel des diverses situations de cumul sur l'activité parlementaire ». Il avance que l'implication d'un parlementaire au sein de son assemblée est d'autant plus réduite que la fonction exécutive locale qu'il exerce est importante. Prenant l'exemple des interventions en séance publique à l'Assemblée nationale, M. Bach estime que « les titulaires d'un « gros » mandat local (...) sont intervenus environ moitié moins que les députés ne disposant d'aucun mandat local significatif » tandis que « pour ceux ne que disposant d'un mandat local de taille « moyenne » (...), le déficit a été de plus du quart » et que « les titulaires de « petits » mandats locaux (...) ne sont intervenus « que » 20 % moins souvent ». De surcroît, toujours selon M. Bach, outre la séance publique, la participation aux commissions permanentes et aux missions de contrôle connaissent des résultats similaires, ce qui le conduit à considérer que «  seules les activités dont il est avéré qu'elles sont « rentables » électoralement sont autant voire plus suivies par les détenteurs de mandats locaux ».

De manière symétrique, les partisans de la limitation du cumul des mandats mettent en avant une plus grande effectivité dans l'exercice des fonctions exécutives locales de la part des élus, dont il est indéniable que les responsabilités se sont considérablement accrues à la suite des vagues de décentralisation depuis 1982. À cet égard, votre rapporteur ne peut que souligner que les premières règles de limitation du cumul des mandats sont intervenues quelques années seulement après la mise en oeuvre d'une organisation décentralisée au sein de la République.

Dans la même logique, le cumul des mandats a pu apparaître comme « l'institutionnalisation du conflit d'intérêts 16(*)», selon la formule de Guy Carcassonne, les enjeux locaux prenant alors le pas sur les questions nationales, ce que Michel Debré résumait ainsi : « les préoccupations locales l'emportent dans l'esprit de nos parlementaires sur les préoccupations nationales ». Ce constat, dressé en 1955 sous la IVème République, lui faisait alors dire que « le cumul des mandats est un des procédés de la centralisation française ».

Dans une récente tribune, trois universitaires avançaient ainsi, pour soutenir la réforme engagée, que « le gouvernement local peut être aussi une redoutable école du clientélisme et de collusion avec de puissants intérêts économiques (BTP, grande distribution, gestion de l'eau et des déchets, etc.) qui peuvent menacer l'indépendance des parlementaires lorsqu'ils débattent des questions aussi sensibles que celles liées au droit de l'urbanisme ou des marchés publics »17(*).

En outre, la fin du cumul des mandats est envisagée, par ses partisans, comme un moyen supplémentaire favorisant le renouvellement de la classe politique puisqu'elle augmente mécaniquement le nombre d'élus locaux et nationaux. Établissant une comparaison avec le marché, M. Dominique Rousseau, professeur de droit public, indiquait que la limitation du cumul des mandats permet une redistribution du « capital politique », mettant ainsi fin à des situations monopolistiques. Tant le rapport de la commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique que le rapport de notre collègue député Christophe Borgel font valoir, sans les exagérer, les effets positifs escomptés en raison de la prédominance des hommes parmi les élus actuellement en situation de cumul des mandats.

Considérant la réforme du cumul des mandats, comme une pierre à l'édifice de la rénovation des institutions, notre collègue Eliane Assassi, présidente du groupe CRC, entendue par votre rapporteur, soulignait que la crise de la représentation politique et le manque de diversité sociale et d'origine des élus constituait « l'arrière-plan de la réforme ». Lors de son audition par votre rapporteur, notre collègue Jean-Vincent Placé, président du groupe écologiste, a également fait valoir que cette réforme était « consubstantielle à la rénovation de la vie politique », le parti auquel il appartient s'étant volontairement fixé des règles internes de « non-cumul ».

Enfin, de manière plus accessoire, le cumul des mandats a pu être critiqué pour la situation de cumul des indemnités dans laquelle il plaçait les élus. À cet égard, la critique porte souvent sur le cumul des indemnités qu'il autorise. Le cumul des indemnités liées à l'exercice d'un mandat parlementaire et d'un mandat local est limité par l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire de base. Plusieurs propositions d'abaissement de ce plafonnement ont été faites ces derniers mois, notamment lors de l'examen du projet de loi organique relatif à la transparence de la vie publique devant notre assemblée en juillet 2013.

De même, votre commission a adopté, le 22 avril 2013, une proposition de loi organique déposée en février 2013 par nos collègues du groupe RDSE visant à interdire le cumul de l'indemnité parlementaire avec toute autre indemnité liée à l'exercice d'un autre mandat. Lors de ce débat, notre collègue Pierre-Yves Collombat, alors rapporteur, prenait soin de distinguer le débat du cumul des mandats proprement dit et celui du cumul des indemnités : « Éliminer le soupçon que l'élu vise à s'enrichir sur le dos de la collectivité en cumulant les mandats constitue un premier pas avant de poser, le moment venu, les seules questions qui importent en matière de cumul des mandats : niveau de la charge, compatibilité des fonctions, effets sur l'équilibre des pouvoirs en général et au sein du Parlement en particulier »18(*).

2. La défense de la pratique du cumul des mandats

À l'inverse, il est avancé que la limitation des possibilités ouvertes aux élus d'exercer concomitamment des mandats ou fonctions au niveau national et local romprait le lien de proximité entre les élus nationaux et leurs électeurs, ce que la détention d'un mandat local permettrait de garantir. Ce faisant, il favoriserait l'émergence d'élus « hors sol ». Lors de son audition, notre collègue Jacques Mézard, président du groupe RDSE, s'est fortement opposé à cette réforme, qui selon lui provoquerait la rupture du lien qui unit un parlementaire à la réalité locale. Aussi a-t-il pu indiquer à votre rapporteur que la réforme, selon lui, conduirait à « remplacer des cumulards par des parachutistes » car les parlementaires seraient sélectionnés par les appareils partisans qui, en retour, auraient une emprise forte sur les parlementaires. Dans cet esprit, M. Olivier Beaud, professeur de droit public, a relevé devant votre commission le souhait par la fin du cumul des mandats de « diminuer la dimension personnelle de l'élection ».

Cette critique est d'autant plus développée s'agissant du Sénat qui, en application de l'article 24 de la Constitution, « assure la représentation des collectivités territoriales de la République », -ce qui justifierait, aux yeux des défenseurs du cumul des mandats, la possibilité de cumuler un mandat local voire une fonction exécutive locale et un mandat au sein de la Haute Assemblée19(*). Devant votre commission, M. Pierre Avril, professeur émérite de droit public, a considéré que la Constitution elle-même distinguait, au sein de l'article 24, la fonction des deux assemblées parlementaires. Mme Julie Benetti, professeur de droit public, a relevé pour sa part que « creuser une spécificité sénatoriale » risquait de faire du Sénat, une  « assemblée reléguée ». Plaidant, comme M. Dominique Rousseau, pour un traitement différencié du Sénat, M. Olivier Beaud a souligné devant votre commission que l'alignement du régime des incompatibilités des sénateurs sur celui des députés, par le biais de l'article L.O. 297 du code électoral, relevait du « hasard » plutôt que d'un choix délibéré des rédacteurs de l'ordonnance du 13 décembre 1958.

Se montrant ouvert à la possibilité de limiter davantage le cumul des mandats pour les députés voire pour les membres du Gouvernement, ce qui pour ces derniers nécessiterait une révision constitutionnelle, notre collègue Jean-Claude Gaudin, président du groupe UMP, lors de son audition par votre rapporteur, souhaitait néanmoins que la spécificité du mandat sénatorial soit reconnue. Notre collègue Jean-Claude Gaudin observait en outre que le mandat parlementaire est aussi pour le titulaire de fonctions exécutives locales un moyen de rester en relation hebdomadaire avec les membres du Gouvernement, leurs cabinets et les administrations centrales, ce qui est dans l'intérêt de la collectivité territoriale car le parlementaire peut ainsi faciliter le traitement des « dossiers » locaux. Notre collègue Philippe Adnot, délégué de la réunion des non-inscrits, pronostiquait, quant à lui, une « régression de la capacité d'écoute » des élus locaux en cas d'interdiction pour un sénateur d'exercer une fonction exécutive locale.

Dans le même esprit, notre collègue Jacques Mézard a considéré devant votre rapporteur que la fin de la possibilité de cumuler un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale était un « maillon de la destruction du bicamérisme », en niant la spécificité sénatoriale au risque d'aboutir à un Sénat, « pâle copie de l'Assemblée nationale ».

Pareillement, la fin d'un ancrage territorial conduirait, outre à la méconnaissance des réalités quotidiennes, à une plus grande dépendance des parlementaires vis-à-vis des partis politiques, nuisant ainsi à leur influence au sein du paysage institutionnel. Certains opposants à une limitation plus forte du cumul des mandats font valoir que l'enracinement local des élus nationaux favorise leur résistance au pouvoir de l'exécutif par une moindre dépendance à la logique majoritaire, ce qui serait d'autant plus nécessaire face à « l'hyperprésidentialisation » du régime de la Vème République. Comme M. Pierre Avril l'a souligné devant votre commission, la spécificité française du cumul des mandats doit être mise en perspective avec celle de la concentration des pouvoirs au niveau du pouvoir exécutif ; aussi, la prohibition du cumul des mandats soumettrait-elle davantage les parlementaires au contrôle des appareils partisans, en les privant de toute assise territoriale. M. Olivier Beaud, a également mis en garde contre une « aggravation de la présidentialisation » du régime et une perte de l'équilibre global des institutions.


* 13 Luc Rouban, Le cumul des mandats et le travail parlementaire, note du Cevipof, 2012, n° 9.

* 14 Cumul des mandats et activité législative des députés français, quelles incidence ? Une analyse de la production législative durant la 12ème législature, Colloque du groupe d'études sur la vie et les institutions parlementaires (GEVIPAR), 2010.

* 15 Laurent Bach, Faut-il interdire le cumul des mandats des députés ? Une approche économique, Colloque du groupe d'études sur la vie et les institutions parlementaires (GEVIPAR), 2010.

* 16 Guy Carcassonne, Le temps de la décision, Le débat, 2012 n° 172, p. 39-41.

* 17 Bastien François, Olivier Nay et Frédéric Sawicki, En finir avec les cumulards et l'aristocratie parlementaire, Le Monde, 29 mars 2013.

* 18 Rapport n° 542 (2012-2013), de M. Pierre-Yves Collombat, fait au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi organique tendant à prohiber le cumul, par les parlementaires, de leurs indemnités de fonction avec toute autre indemnité liée à un mandat, 24 avril 2013. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l12-542/l12-542.html

* 19 La seule exigence constitutionnelle est que le collège électoral des sénateurs « doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales » (Conseil constitutionnel, 6 juillet 2000, n° 2000-431 DC).