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Projet de loi de finances pour 2014 : Recherche et enseignement supérieur

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

C. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Une réforme attendue des aides sociales directes

Depuis 2008, les crédits relatifs aux bourses sur critères sociaux ont fait l'objet de sous-budgétisations importantes, rendant indispensable un recalibrage de ces aides sociales directes.

En outre, lors de la campagne présidentielle de 2012, le Président de la République s'était engagé à réformer ces aides allouées sous conditions de ressources.

Pour l'année universitaire 2013-2014, le Gouvernement a engagé sa réforme en commençant par le régime des bourses sur critères sociaux.

a) Les bourses sur critères sociaux, socle du régime des aides sociales directes

À titre liminaire, il convient de rappeler que le dispositif des aides est construit autour des bourses sur critères sociaux, attribuées selon, d'une part, les ressources et les charges des parents, appréciées au regard d'un barème national, et, d'autre part, des « points de charge », que constituent notamment l'éloignement entre le domicile et le lieu d'études et le nombre d'enfants à charge dans la famille.

Depuis 2008 et jusqu'à la réforme adoptée cette année, les bourses sur critères sociaux comprenaient 7 échelons, de 0 à 6.

Ces bourses sur critères sociaux constituent ainsi le fondement des aides sociales directes aux étudiants, sur lequel se greffent ensuite les bourses sur conditions de mérite16(*) ou accordées dans le cadre d'une mobilité internationale17(*). Ces dernières ne peuvent être octroyées qu'aux bénéficiaires de bourses sur critères sociaux.

En outre, il existe un dispositif d'aides d'urgence constitué par le Fonds national d'aide d'urgence (FNAU), géré par les CROUS. Les étudiants rencontrant des difficultés graves peuvent ainsi se voir accorder une aide ponctuelle18(*) voire, lorsque les difficultés sont plus durables et que les bénéficiaires ne sont pas déjà boursiers sur critères sociaux, une aide annuelle19(*).

b) La nécessité d'un meilleur calibrage des crédits : une sous-budgétisation chronique

Depuis 2008, une insuffisance des crédits consacrés aux aides sociales directes accordées aux étudiants est constatée. Dès l'examen de la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de cette année, votre rapporteur spécial avait mis en évidence cette impasse budgétaire structurelle.

Les difficultés de financement ont ainsi conduit à des reports de charges année après année, malgré l'adoption de décrets de virement et le dégel de la réserve de précaution.

Rappel des difficultés rencontrées de 2008 à 2011

En 2008, un report de charges de 18,6 millions d'euros a été décidé sur l'année 2009.

En 2009, malgré un décret de virement et le dégel de la réserve de précaution, des reports de crédits ont été effectués à hauteur de 64,1 millions d'euros.

Outre l'apurement des reports de 2008, cette situation provenait de divers facteurs imprévus :

- l'augmentation du nombre de boursiers, tant à la rentrée 2008, due aux campagnes publicitaires menées dans le cadre de la réforme des bourses, qu'à la rentrée 2009 ;

- l'attribution d'un dixième mois aux étudiants boursiers dont les examens avaient été reportés en raison du blocage de leurs universités.

En 2010, en dépit des redéploiements de crédits opérés, une ouverture de crédits a du être décidée, à hauteur de 97 millions d'euros en AE et CP par décret d'avance du 30 novembre 2010.

Cette année encore, les reports de l'année passée se sont accompagnés d'une augmentation du nombre de boursiers. En outre, les années universitaires 2010-2011 et 2011-2012 ont vu la mise en place progressive d'un dixième mois de bourse, non anticipée dans les projets de loi de finances.

En 2011, la sous-budgétisation des crédits destinés aux aides sociales directes a conduit à des reports, des redéploiements de crédits et un décret de transfert ainsi qu'une ouverture de crédits de 43,4 millions d'euros par décret d'avance du 30 novembre 2011.

Lors de l'examen de la loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 201220(*), votre rapporteur spécial a pu constater, pour cette année encore, une sous-budgétisation persistante de l'enveloppe allouée au versement des aides sociales directes21(*). Le montant des dotations en loi de finances initiale était, en effet, déjà inférieur à la consommation observée en 2011. De plus, outre le report de charges subi de 2011, le nombre de boursiers sur critères sociaux avait été sous-évalué et les bourses avaient fait l'objet d'une revalorisation de 2,1 % en juillet 2012.

Un décret d'avance du 30 novembre 201222(*) a permis l'ouverture de 128 millions d'euros en AE et CP.

La loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a tenu compte de cette impasse budgétaire et votre rapporteur spécial avait estimé que la budgétisation des crédits attribués pour le paiement des bourses sur critères sociaux semblait plus sincère.

Ainsi, afin de sécuriser le paiement de ces bourses, environ 140 millions d'euros supplémentaires ont été prévus en 2013, compte tenu des mesures suivantes :

- un rebasage de 75,5 millions d'euros pour compenser la sous-budgétisation ;

- un rebasage de 29,9 millions d'euros afin de prendre en compte l'augmentation prévue de boursiers (alors que, jusqu'à présent, la dépense prévisionnelle était notamment fondée sur un nombre constant de boursiers) ;

- une mesure nouvelle de 48 millions d'euros pour financer la revalorisation des taux de bourses intervenue lors des rentrées 2012 et 2013 ;

- une diminution de 12,5 millions d'euros des crédits dédiés aux aides au mérite.

Toutefois, comme le craignait également votre rapporteur spécial dès l'examen de la loi de finances pour 201323(*), une fois encore cette année les dépenses liées aux bourses sur critères sociaux devraient connaître un dépassement. Selon la Cour des comptes24(*), le programme 231 enregistre « dès le départ un déficit prévisionnel de 110 millions d'euros, qui devra être comblé par un dégel quasi-complet de la réserve de précaution ».

En outre, la réforme des bourses sur critères sociaux est entrée en vigueur dès septembre 2013 et il est permis de penser qu'elle risque de favoriser le dépassement des dépenses enregistrées cette année.

Votre rapporteur spécial rappelle que les prévisions sur ce type de dépense à « guichet ouvert » s'avèrent délicates, tant s'agissant du nombre de boursiers attendus que de leur positionnement sur les échelons, notamment lié à la situation économique des foyers.

Pour 2014, les crédits prévisionnels ont été évalués en tenant compte du financement de la réforme des bourses sur critères sociaux ainsi que l'augmentation attendue des effectifs de boursiers :

- augmentation d'1,5 % pour le premier semestre 2014, conforme à la prévision du nombre total des effectifs étudiants ;

- hausse de 0,5 % pour la rentrée universitaire 2014-2015.

Il a également été tenu compte de la revalorisation effectuée à la rentrée 2013 (+ 0,8 %) et attendue à la rentrée 2014 (+ 1,3 %).

La prévision a également été faite au regard des dossiers de demandes de bourses dont l'instruction n'étant pas achevée à l'issue de l'année civile, décale la mise en paiement au second trimestre, c'est-à-dire sur l'exercice budgétaire suivant.

Votre rapporteur espère que l'augmentation de 150 millions d'euros des crédits consacrés aux aides sociales directes permettra, cette fois, de couvrir les besoins réels.

c) La réforme des aides sociales directes : création de deux nouveaux échelons aux bourses sur critères sociaux et de 1 000 allocations nouvelles

Corollaire de l'adoption de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, la réforme des aides sociales dédiées aux étudiants tend à contribuer à la démocratisation des études supérieures l'objectif du Gouvernement étant d'atteindre 50 % de diplômés du supérieur dans chaque classe d'âge.

À compter de la rentrée universitaire 2013-2014, les bourses sur critères sociaux comprennent deux nouveaux échelons :

- l'échelon « 0 bis », destiné à permettre à environ 50 000 boursiers de l'échelon « 0 » de percevoir une aide de 1 000 euros annuels. Il s'agit ainsi d'aider les étudiants qui étaient jusqu'à présent exonérés de frais de scolarité et de cotisations au régime de sécurité sociale mais ne disposaient d'aucune bourse ;

- l'échelon « 7 » pour que plus de 30 000 boursiers bénéficient d'une aide annuelle de 5 500 euros.

Il s'agit ainsi d'aider les étudiants contraints de travailler pendant leurs études, au point de voir leurs chances de réussite réduites.

Comparaison des montants annuels des bourses sur critères sociaux*

(en euros)

 

Taux 2012-2013

Taux 2013-2014

Echelon 0

0**

0**

Echelon 0 bis

 

1 000

Echelon 1

1 640

1 653

Echelon 2

2 470

2 490

Echelon 3

3 165

3 190

Echelon 4

3 858

3 889

Echelon 5

4 430

4 465

Echelon 6

4 697

4 735

Echelon 7

 

5 500

* Y compris la revalorisation des bourses intervenue à la rentrée 2013 (+ 0,8 %).

** Exonération des droits d'inscription et de cotisations de sécurité sociale.

Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

Cette réforme des bourses sur critères sociaux participe à la réussite des étudiants les plus modestes. Votre rapporteur spécial ne peut donc que soutenir ces mesures.

Il souhaite, toutefois, rappeler qu'il convient d'éviter que l'amélioration du statut social des étudiants ne favorise l'inscription de personnes plus attirées par ce statut que par la réussite dans leurs études.

Il souhaite interroger la ministre sur ce sujet. Par exemple, le suivi de l'assiduité des étudiants boursiers pourrait être renforcé, parallèlement au versement de ces aides. Selon les chiffres fournis par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, 7 000 à 10 000 étudiants feraient chaque année l'objet d'une exclusion du système des bourses, mais le taux de récupération des sommes allouées au titre de ces aides serait plus bas.

Dans le cadre du dispositif d'aides d'urgence constitué par le FNAU, un contingent de 1 000 allocations nouvelles est également mis en place pour les « jeunes en situation d'autonomie avérée ». Le montant de ces allocations individuelles annuelles s'élève entre 4 000 et 5 500 euros.

Là encore, votre rapporteur spécial comprend la démarche du Gouvernement et juge nécessaire d'assurer l'égalité des étudiants en leur permettant de suivre leurs études sans devoir subvenir intégralement à leurs besoins. Pour autant, il estime que la responsabilité des parents, qui disposent des ressources nécessaires, devrait également être mise en cause.

d) Une réforme qui se poursuit en 2014

La réforme des aides sociales directes se poursuit en 2014, concernant, en particulier, la bourse au mérite et la création annoncée, pour la rentrée 2014-2015, en conformité avec l'engagement du Président de la République, d'une « allocation d'études et de formation sous conditions de ressources dans le cadre d'un parcours d'autonomie. »

Une nouvelle allocation d'études et de formation se substituant à l'aide au mérite devrait être créée au regard « des conclusions et des recommandations de la mission d'évaluation de la politique de la vie étudiante constituée par le Premier ministre en 2013 dans le cadre de la modernisation de l'action publique. » (projet annuel de performances de la mission pour 2014).

2. La difficile réponse aux besoins du logement étudiant

Le logement constitue le premier poste de dépense d'un étudiant. D'après les informations fournies à votre rapporteur, il représenterait ainsi 48 % de son budget, ce taux passant même à 55 % pour un étudiant en Ile-de-France.

Les besoins estimés en termes de constructions tendent à s'accroître puisqu'entre 2012 et 2013, l'évaluation fournie par les CROUS est passé de 25 865 à 29 699 nouveaux logements, ainsi répartis par académie :

Répartition géographique des besoins estimés par académie

LISTE DES CROUS

BESOINS

EN CONSTRUCTION

PAR ACADEMIE

Aix-Marseille

1 753

Amiens

0

Antilles-Guyane

210

Besançon

0

Bordeaux

436

Caen

0

Clermont

520

Corte

0

Créteil

2 421

Dijon

0

Grenoble

400

Lille

1 853

Limoges

0

Lyon

4 300

Montpellier

729

Nancy-Metz

100

Nantes

855

Nice

800

Orléans -Tours

330

Paris

5 931

Poitiers

9

Reims

261

Rennes

0

Réunion (la)

500

Rouen

14

Strasbourg

184

Toulouse

1653

Versailles

6 440

TOTAUX

29 699

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Il convient de noter que l'indicateur de performance relatif à la répartition de la couverture des besoins en logements reste, par ailleurs, insuffisant.

Alors que le projet annuel de performance du PLF 2013 prévoyait 28,5 places en logement social étudiant pour 100 étudiants boursiers, la prévision actualisée pour 2013 est finalement fixée à 27,8 places. Le même nombre est retenu en prévision pour 2014 et pour cible en 2015. Pour rappel, il avait pu atteindre jusqu'à 30,2 places en 2009 avant de diminuer à 28,4 en 2010, 27,9 en 2011 et 27,2 en 2012. La progression du taux de couverture des besoins en logement social géré par les CROUS est, toutefois, également dépendant du nombre d'étudiants boursiers.

Faisant suite au « plan Anciaux », établi après le rapport remis au Premier ministre, en 2004, par le député Jean-Paul Anciaux, sur le logement étudiant25(*), un programme de construction de 40 000 logements étudiants sur cinq ans a été annoncé par le Président de la République. Il s'inscrit dans le programme de construction de 150 000 logements sociaux par an. Ces constructions nouvelles doivent être prioritairement situées dans les académies déficitaires.

Le parc des résidences universitaires est sollicité pour 30 000 de ces nouveaux logements, dont 13 000 en Ile-de-France, le reste étant réparti entre les régions Aquitaine, Provence-Alpes-Côte-D'azur, Midi-Pyrénées, Rhône-Alpes et Nord-Pas-de-Calais. Une première liste de 19 000 logements a été arrêtée, avec une livraison prévue pour 2015.

Les 10 000 logements restants, dont la moitié devra nécessairement être construite en Ile-de-France, seront identifiés dans le cadre d'une mission mise en place par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et le ministère de l'égalité des territoires et du logement.

Le financement repose notamment sur le plan Campus, dont il a déjà été question dans le présent rapport26(*). Les collectivités territoriales sont également sollicitées dans le cadre des CPER 2007-2013 et devraient l'être également dans les prochains.

Par ailleurs, une première convention « Campus d'@venir » a été signée avec la Caisse des dépôts et consignations le 11 avril 2013 et recouvre parmi ses quatre priorités stratégiques le développement de l'offre sociale de logements étudiants à proximité des campus27(*).

Enfin, les moyens mis à disposition par loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 pour mobiliser le foncier public en faveur du logement social pourront également être utilisés28(*).

Votre rapporteur spécial tient à rappeler que le logement étudiant doit pouvoir bénéficier d'autres moyens de financement, en particulier des collectivités territoriales qui, notamment dans le cadre de la construction de logements sociaux, peuvent développer l'offre en la matière. Il considère que l'attractivité de certaines zones géographiques et la réussite des établissements d'enseignement supérieur qui y sont installés passent par le développement de logements universitaires, notamment en région. L'implication des organismes HLM lui semble également utile au regard de leur savoir-faire.

En 2013, 4 034 nouveaux logements étudiants ont été construits et 4 242 sont prévus pour 2014. Par ailleurs, la réhabilitation a porté sur 4 096 logements en 2013, avec une prévision de 5 499 pour 2014.

Réhabilitation et construction de logements étudiants

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Réhabilitations

5 458

5 854

4 989

8 523

5 939

5 204 réalisées

4 096 réalisées

5 499 prévues

Constructions29(*)

1 019

3 891

2 395

3 007

4 208

3 617 réalisées

4 034 réalisées

4 242 prévues

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Votre rapporteur spécial constate que nous sommes encore loin des 40 000 nouveaux logements attendus sur cinq ans.

Il convient de noter qu'afin de répondre également aux difficultés rencontrées par les étudiants de disposer d'une caution lors de la location d'un bien, un dispositif de caution locative étudiante a été mise en place, à titre expérimental, à la rentrée 2013.

Caution locative étudiante - dispositif expérimental

Expérimenté à la rentrée 2013 pour 2 000 étudiants, le dispositif de caution locative étudiante devrait se généraliser en 2014 avec un objectif de 14 000 à 20 000 étudiants.

S'inspirant d'un dispositif analogue déployé depuis cinq ans en Aquitaine et Midi-Pyrénées, il permet de proposer rapidement une caution solvable pour une période universitaire de dix mois aux étudiants socialement défavorisés qui ne peuvent, en pratique, disposer d'une caution classique.

Pour cautionner cette garantie, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche s'engage à hauteur de 300 000 euros, tandis que la Caisse des dépôts et consignations a été sollicitée pour le même montant et le Crédit coopératif, opérateur du dispositif, à hauteur de 4 millions d'euros.

Source : réponses au questionnaire budgétaire


* 16 L'aide au mérite vise à promouvoir l'excellence tout au long des études, quel que soit le domaine dans lequel elle s'exerce. Elle constitue un complément de bourse équivalent à un montant annuel de 1 800 euros.

* 17 L'aide à la mobilité internationale est attribuée aux étudiants qui souhaitent suivre une formation supérieure à l'étranger, dans le cadre d'un programme d'échanges, ou effectuer un stage international et qui sont affectés dans un établissement d'enseignement supérieur inscrit dans une démarche de contractualisation avec l'Etat. Sélectionnés par l'établissement dont ils dépendent, les bénéficiaires se voient accorder, pour une période comprise entre 2 et 9 mois, un montant mensuel de 400 euros.

* 18 Cumulable avec la bourse sur critères sociaux ou l'aide annuelle, elle est plafonnée à 1 653 euros.

* 19 Elle est versée sur le même calendrier que les bourses sur critères sociaux, selon l'un des échelons de ces dernières.

* 20 Loi n° 2013-712 du 7 août 2013.

* 21 Cf. Rapport n° 711 (2012-2013) de M. François Marc, au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012, tome II : contributions des rapporteurs spéciaux.

* 22 Décret n° 2012-1333 du 30 novembre 2012 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 23 Sur ce point, cf. le rapport de votre rapporteur spécial n° 148(2012-2013) - tome III - Annexe 22

* 24 Cour des comptes, Analyse de l'exécution du budget de l'Etat par mission et programme, exercice 2012 - mai 2013.

* 25 Ce plan prévoyait 7 000 réhabilitations et 5 000 constructions nouvelles par an.

* 26 Cf. le 2 du C du II de la présente deuxième partie.

* 27 Les trois autres priorités stratégiques de cette convention sont : la rénovation des campus et leur transition vers des campus intégrant les enjeux du développement durable, la promotion de l'université numérique et la montée en gamme des infrastructures numériques des universités et des contenus et le soutien à l'innovation et au transfert.

Les premières conventions d'application devraient être signées au début de l'année 2014 et les établissements d'enseignement supérieur ont d'ores et déjà accès aux 20 milliards d'euros de prêts sur fonds d'épargne destinés à financer les projets structurants des collectivités territoriales et des universités.

* 28 Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

* 29 Concernant les constructions, il ne s'agit que des constructions de logements sociaux gérés par les CROUS.