EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er A (art. 432-12 du code pénal) - Clarification du champ des poursuites de la prise illégale d'intérêt
Par l'adoption en séance d'un amendement de notre collège François Pillet, le Sénat a repris le texte de la proposition de loi adoptée à l'initiative de votre rapporteur, le 24 juin 2010, sur le rapport de Mme Anne-Marie Escoffier, alors sénateur de l'Aveyron, pour mieux cerner le champ des poursuites de la prise illégale d'intérêt.
• La clarification opérée par le Sénat
Ce délit, sanctionné par l'article 432-12 du code pénal, vise à réprimer ce manquement au devoir de probité par les personnes exerçant une fonction publique. Ce faisant, il s'agit tout à la fois de les rendre insoupçonnables aux yeux des citoyens et de les protéger du risque de conflit entre leur propre intérêt et l'intérêt public dont elles sont chargées.
La notion d'« intérêt quelconque » qui en est, aujourd'hui, le fondement, a donné lieu, en raison de son imprécision, à une large application par le juge pénal, même si la personne poursuivie n'en retire aucun profit ou que l'intérêt pris ou conservé n'est pas contraire à celui de la collectivité publique.
Ces difficultés d'application ont conduit la commission des lois à clarifier la rédaction de l'article 432-12 pour concentrer la répression sur les comportements relevant des manquements à la probité qui fondent ce dispositif. C'est pourquoi, le Sénat, sur sa proposition, a précisé la notion d'intérêt délictueux en retenant « l'intérêt personnel distinct de l'intérêt général ». Cette rédaction, selon le rapporteur en 2010, « constitue une formule d'équilibre, protectrice des différents intérêts à respecter, sans qu'elle amoindrisse la responsabilité des agents, qu'il convient de réaffirmer avec force » 4 ( * ) .
• La notion retenue par l'Assemblée nationale
La proposition de loi sénatoriale n'a jamais été examinée par les députés. Ceux-ci, cependant, ont à leur tour éprouvé la nécessité de resserrer la rédaction de l'article 432-12 du code pénal pour mieux conformer la définition du délit aux comportements répréhensibles qu'il est censé réprimer.
C'est pourquoi, lors de l'examen en première lecture du projet de loi relatif à la transparence de la vie publique, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, le 5 juin 2013, une nouvelle définition de l'intérêt litigieux, lequel serait « de nature à compromettre l'impartialité, l'indépendance ou l'objectivité de la personne ». 5 ( * )
Les députés se sont appuyés sur les travaux de la commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêt dans la vie publique, présidée par M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, particulièrement sur la définition proposée pour déterminer les conflits d'intérêt : « Un conflit d'intérêts est une situation d'interférence entre une mission de service public et l'intérêt privé d'une personne qui concourt à l'exercice de cette mission, lorsque cet intérêt, par sa nature et son intensité, peut raisonnablement être regardé comme étant de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions. »
Par sa proposition n° 12, la commission de réflexion propose de « mettre en cohérence les dispositifs répressif et préventif, en précisant, à l'article 432-12 du code pénal relatif à la prise illégale d'intérêts, qu'est sanctionnée la prise d'un intérêt " de nature à compromettre l'impartialité, l'indépendance ou l'objectivité " de la personne ».
Cette disposition fut cependant supprimée en séance publique sur la proposition du Gouvernement qui avait, dès l'examen en commission, manifesté son opposition à l'amendement au motif qu'il « rendrait plus difficile la réunion des éléments constitutifs des poursuites visées. Une telle disposition serait contradictoire avec l'esprit du texte » 6 ( * ) . En séance, M. Alain Vidalies, ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, ajoutait : « il faudra que le juge, avant de poursuivre quelqu'un, ait la conviction et surtout la preuve, non plus d'un « intérêt quelconque » - ce qui est une définition assez large -, mais d'un intérêt qui soit de nature à compromettre l'indépendance, l'impartialité ou l'objectivité. Je dois dire qu'on n'est pas loin de la preuve impossible » 7 ( * ) .
Quelques jours plus tard, la commission des lois de l'Assemblée nationale adoptait un rapport d'information qui reprenait la proposition précédemment adoptée 8 ( * ) .
Telle est la rédaction finalement retenue le 18 décembre 2013 par l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, M. Philippe Doucet, pour mieux encadrer la définition du délit de prise illégale d'intérêt.
• Le souci premier de clarifier le champ du délit
Votre rapporteur se félicite tout d'abord que l'Assemblée nationale ait, aujourd'hui, rejoint la démarche entreprise par le Sénat, en 2010, pour mieux cerner les contours des comportements répréhensibles constitutifs du délit de prise illégale d'intérêt. Comme le soulignait le rapport de la commission présidée par M. Jean-Marc Sauvé, l'article 432-12 du code pénal n'a « pas d'équivalent dans les pays de l'OCDE » dans lesquels « les éléments constitutifs (y) sont conçus en des termes plus stricts ».
Votre rapporteur entend aussi les observations émises par la commission de réflexion pour qui la modification sénatoriale « ne permettrait pas une totale harmonisation avec les interdictions "préventives" (telles qu'elles figurent dans le statut général des fonctionnaires) », même si elle considère que sa proposition et la rédaction du Sénat « ne sont toutefois pas exclusives l'une de l'autre, mais plutôt complémentaires ».
C'est pourquoi, sur sa proposition, la commission des lois a adopté l'article 1 er A sans modification .
Article 1er BA
(nouveau)
(art. L. 2511-35 du code général des
collectivités territoriales)
Coordination des conditions
d'attribution de l'indemnité de fonction
des maires d'arrondissement
avec leurs nouvelles modalités d'élection
Cet article, résultant de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le Gouvernement, vise à tirer les conséquences de la loi n° 2013-713 du 5 août 2013 fixant le nombre et la répartition des sièges de conseiller de Paris, en ce qui concerne l'attribution de l'indemnité de fonction des maires d'arrondissement des communes de Paris, Lyon et Marseille.
• L'élargissement récent
du vivier des maires d'arrondissement
Jusqu'alors, le maire d'arrondissement devait être choisi parmi les membres du conseil municipal, en application de l'article L. 2511-25 du code général des collectivités territoriales.
Or, cette règle devient inapplicable par l'effet de la réforme de la répartition des sièges de conseiller de Paris entre les vingt arrondissements de la capitale opérée par la loi du 5 août : désormais, à compter du prochain renouvellement des assemblées municipales des 23 et 30 mars prochain, le I er arrondissement sera représenté au Conseil de Paris par un unique siège. Par ailleurs, l'élection du maire du II ème arrondissement parisien serait, en l'état, contrainte puisque celui-ci sera doté de deux sièges.
Aussi le législateur a-t-il décidé d'assouplir les modalités de constitution des conseils d'arrondissement en supprimant la condition d'appartenance du maire d'arrondissement au conseil municipal de la commune : dorénavant, le maire comme l'ensemble des adjoints d'arrondissement pourront aussi être choisis parmi les conseillers d'arrondissement.
• La coordination opérée
par l'article
L'article L. 2511-35 qui fixe notamment les modalités d'attribution aux maires d'arrondissement de Paris, Marseille et Lyon, d'une indemnité de fonction, vise les intéressés en tant que « conseillers de Paris et [des] conseillers municipaux de Marseille et de Lyon investis des fonctions de maire d'arrondissement ».
Cette rédaction interdirait en conséquence d'indemniser les maires d'arrondissement, qui n'appartiendraient pas aux assemblées municipales de ces trois communes.
C'est pourquoi, s'appuyant sur les modalités statutaires résultant de la loi du 5 août 2013, l'article 1 er BA modifie l'article L. 2511-35 afin de viser les seuls maires d'arrondissement sans référence à leur qualité de conseiller municipal.
Il s'agit donc d'une mesure de coordination technique et de cohérence.
Aussi la commission des lois a-t-elle adopté l'article 1 er BA ( nouveau ) sans modification .
Article 1er B (nouveau) (art. L. 1111-1-1 [nouveau], L. 2121-7, L. 3121-9, L. 4132-7, L. 5211-6, L. 7122-8 et L. 7222-8 du code général des collectivités territoriales) - Charte de l'élu local
Cet article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement de son rapporteur pour mettre en oeuvre la proposition n° 24 de la mission d'information précitée sur le statut de l'élu : « Consacrer les obligations déontologiques des élus locaux dans une charte des droits et des devoirs ayant valeur législative. Prévoir la lecture solennelle de cette charte à l'occasion de chaque renouvellement de l'organe délibérant et de l'exécutif des collectivités ».
Ce faisant, les deux rapporteurs de la mission, les députés Philippe Doucet et Philippe Gosselin, entendaient « préciser les normes de comportement que les élus doivent adopter dans l'exercice de leurs fonctions et que les citoyens sont en droit d'attendre de la part de leurs représentants ». Le « caractère contingent » de la déontologie « implique donc que les exigences formulées en la matière par le corps social soient explicitées de sorte que les élus se les approprient pleinement » 9 ( * ) .
1. L'institution d'une « charte de l'élu local »
a) Le rappel du droit
Les principes déontologiques consacrés par la charte mêlent rappel de la primauté de la loi, normes comportementales attachées à la qualité d'élu, conséquence de l'élection au suffrage universel, modalités normales d'exercice du mandat :
- il s'agit tout d'abord, pour les élus locaux, d'agir conformément à la loi « à tout moment » (point 1) ;
- de même, les règles budgétaires et financières doivent être respectées (point 9) ;
- les points 2, 3, 4, 7, 8 et 10 rappellent les obligations attachées au devoir de probité qui pèse sur l'élu (poursuite du seul intérêt général ; rejet de tout conflit d'intérêt ; utilisation des ressources et moyens publics conformément à l'objet qui leur est assigné ; abstention de tout comportement constitutif de corruption active ou passive) ;
- les points 5 et 6 encadrent l'exercice par l'élu de son mandat, notamment par une obligation d'assiduité aux réunions de l'assemblée délibérante et des instances auxquelles il appartient ès qualité, l'interdiction d'empiéter sur les compétences et prérogatives des autres élus ou de tout agent public auxquels il devra s'opposer si l'une de ces personnes violait les principes de la charte ;
- les points 11 et 12, enfin, rappellent la responsabilité de l'élu face aux citoyens.
b) Le formalisme encadrant la charte
« Afin de donner une certaine solennité au rappel » 10 ( * ) des principes contenus par la charte, l'article 1 er B organise un certain formalisme constitué par la lecture de la charte lors de la première réunion de l'assemblée délibérante de la collectivité concernée (communes, départements, régions, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, collectivités territoriales de Guyane et de Martinique dont le statut relève de la loi ordinaire).
En outre, l'exécutif remet à chacun des membres de l'organe délibérant une copie de la charte ainsi que des dispositions du code général des collectivités territoriales fixant les conditions d'exercice des mandats locaux (autorisations d'absence, droit à la formation, indemnités, protection sociale, fin de mandat...).
2. Un rappel du droit à vertu pédagogique
Si le contenu de la charte adoptée par les députés se présente comme le simple rappel du droit en vigueur et des principes démocratiques que doivent respecter les élus investis de la confiance de leurs électeurs, votre rapporteur en approuve le principe.
Le formalisme qui l'entoure répond à une de ses préoccupations : le souci d'offrir aux membres des assemblées délibérantes locales toute information nécessaire à l'exercice de leur mandat électif, qu'il avait traduit dans sa proposition de loi déposée le 20 avril 2011 par l'organisation d'une journée d'information et d'accueil 11 ( * ) .
Toutefois, à son initiative, la commission des lois a voté un amendement -modifié par un sous-amendement de Mme Hélène Lipietz- destiné à clarifier la lisibilité du texte de la charte et à supprimer des mentions qui paraissent redondantes avec les obligations légales auxquelles sont soumis les élus. Il s'agit de recentrer la charte sur les comportements vertueux et les bonnes pratiques indépendamment même des prescriptions ou interdictions de la loi.
En outre, elle a étendu le dispositif aux communautés de communes par cohérence avec la rédaction adoptée par les députés, qui vise déjà les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles.
La commission des lois a adopté l'article 1 er B ( nouveau ) ainsi modifié .
Article 1er (art. L. 2123-20, 2123-20-1, 2123-22 et L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales) - Fixation de l'indemnité de fonction des maires et régime indemnitaire des conseillers des communautés de communes
La rédaction de cet article a évolué au fil de l'examen de la présente proposition de loi.
1. - Initialement, le texte élaboré par votre commission des lois poursuivait un double objectif :
- fixer de droit l'indemnité des maires des communes de moins de 3 500 habitants au taux maximal fixé par le code général des collectivités territoriales afin de tenir compte du poids des charges assumées par ces élus qui ne disposent pas de services municipaux très structurés en raison de la taille de leur commune ;
- aligner le régime indemnitaire des délégués des communautés de communes sur le dispositif applicable dans les autres EPCI à fiscalité propre (communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles).
2. - En séance, l'article 1 er fut modifié par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, rectifié à deux reprises pour tenir compte des observations des sénateurs.
Au terme du débat, les modalités de fixation de l'indemnité de fonction des maires ont été harmonisées quelle que soit la population de la commune.
Aujourd'hui, l'indemnité du maire est fixée par délibération du conseil municipal comme celle des autres membres de l'assemblée délibérante par référence au taux maximal prévu par la loi ( cf . barème de l'article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales). Dans les communes de moins de 1 000 habitants, l'indemnité du maire est fixée au taux maximal sauf si le conseil municipal en décide autrement.
À l'initiative du Gouvernement, le texte adopté par le Sénat prévoit l'application d'un taux unique pour les maires - le taux maximal aujourd'hui fixé par le barème. Toutefois, dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal pourra, à la demande du maire, fixer une indemnité de fonction en deçà du taux maximal.
Un régime identique s'appliquera aux présidents de délégation spéciale.
3. - A l'initiative de sa commission des lois et de son rapporteur, l'Assemblée nationale, tout en adoptant l'économie générale de l'article 1 er , a modifié le seuil d'application du taux unique en l'abaissant de 3 500 à 1 000 habitants.
En conséquence, dans les communes de 1 000 habitants et plus, le conseil municipal, saisi par son maire, pourra minorer l'indemnité de fonction de celui-ci et, le cas échéant, du président de la délégation spéciale.
4. - L'article 1 er a été complété par les députés par l'adoption, en séance, de deux amendements présentés par le Gouvernement.
Le premier visait à supprimer un ajout de la commission des lois de l'Assemblée nationale pour étendre l'automaticité de la fixation des indemnités de fonction aux maires délégués et adjoints au maire délégué des communes nouvelles.
Tout en renvoyant la question à une réflexion plus approfondie sur les communes nouvelles, le Gouvernement, à l'appui de son amendement, penchait pour le cantonnement de ce principe aux collectivités territoriales de plein exercice. Les communes déléguées n'en sont pas ; elles sont instituées, sauf opposition du conseil municipal de la commune nouvelle, au sein de celle-ci en reprenant les noms et limites territoriales des anciennes communes fusionnées ( cf . article L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales).
En outre, par l'effet de la modification adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, les adjoints au maire délégué, contrairement aux adjoints des communes de plein exercice, auraient également bénéficié du caractère automatique du montant de leur indemnité.
Le second amendement du Gouvernement concrétisait, comme l'a rappelé la ministre chargée de la décentralisation, Mme Marylise Lebranchu, « un engagement pris par le Premier ministre devant le Congrès des maires de France » 12 ( * ) .
Il a pour objet d'adapter la faculté prévue par l'article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales - de majorer, dans la limite de 15 %, les indemnités de fonction dans les communes chefs-lieux de canton - à la réforme du scrutin départemental opérée par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le code électoral.
Le nombre des cantons sera diminué de moitié lors du prochain renouvellement général des conseils généraux prévu en 2015 : l'effectif des chefs-lieux de canton en sera donc pareillement réduit.
L'Assemblée nationale a décidé de maintenir le dispositif de majoration pour toutes les communes actuellement chefs-lieux de canton et de l'ouvrir pour les futures communes qui auront la qualité de bureau centralisateur. Les bureaux centralisateurs seront définis par les décrets de révision des cartes cantonales en cours d'élaboration.
Répondant à une question de notre collègue Jean-Claude Carle, le Gouvernement, par la voix du ministre chargé des anciens combattants, M. Kader Arif, a indiqué que les bureaux seront « fixés dans la commune la plus peuplée du nouveau canton sauf lorsque le nouveau canton correspond exactement à l'ancien. Dans ce cas, c'est l'actuel chef-lieu qui devient bureau centralisateur » 13 ( * ) .
5. - Pour votre rapporteur, le texte adopté par les députés s'inscrit dans l'esprit qui a présidé à l'initiative sénatoriale.
Il observe que la restriction aux communes de moins de 1 000 habitants de la fixation automatique de l'indemnité de fonction du maire correspond au dispositif adopté par le Sénat, à l'initiative de notre collègue Jacqueline Gourault, le 30 juin 2011 14 ( * ) .
Aussi la commission des lois a-t-elle adopté l'article 1 er sans modification .
Article 1er bis A (nouveau) (art. L. 3123-16 et L. 4135-16 du code général des collectivités territoriales) - Réduction obligatoire des indemnités des conseillers généraux et régionaux à raison de leur participation effective aux séances plénières et réunions des commissions
A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a renforcé le dispositif des retenues sur indemnités en cas d'absences injustifiées des membres des assemblées locales.
Elle met ainsi en oeuvre la proposition n° 18 de sa mission d'information sur le statut de l'élu, d'imposer, dans le règlement intérieur de l'assemblée délibérante, le principe de la réduction de l'indemnité de l'élu en fonction de la participation de celui-ci aux diverses séances plénières et réunions de sa collectivité.
1. De la faculté à l'obligation
L'article 1 er bis A prévoit l'insertion obligatoire, dans les règlements intérieurs des conseils généraux et régionaux, du principe de la réduction du montant des indemnités de leurs membres à raison de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions des commissions dont ils sont membres.
Aujourd'hui, les articles L. 3123-16 et L. 4135-16 du code général des collectivités territoriales, s'ils comportent déjà un dispositif analogue, ne l'instituent qu'au titre d'une simple faculté ouverte aux assemblées délibérantes 15 ( * ) .
Aux termes de l'article 1 er bis A, cette faculté se transforme donc en obligation dont la mise en oeuvre relève, cependant, de la responsabilité des élus : les conditions en seraient fixées par le règlement intérieur.
Pour le reste, le plafond de la sanction financière demeure inchangé par rapport aux dispositions en vigueur : il est égal à la moitié de l'indemnité.
En revanche, si les articles L. 3123-16 et L. 4135-16 incluent aussi dans le décompte de l'assiduité de l'élu la participation aux réunions des organismes dans lesquels il représente sa collectivité, la commission des lois de l'Assemblée nationale, suivie par l'ensemble des députés, les a exclues du champ de l'obligation : l'assiduité ne serait mesurée que pour la présence en séance plénière et aux réunions de commission des conseils régionaux et généraux. Le rapporteur, M. Philippe Doucet, a indiqué qu'il s'agissait ainsi de « prendre en considération les contraintes inhérentes au fonctionnement des collectivités territoriales et aux obligations croissantes de représentation de leurs élus du fait de l'extension de leurs responsabilités ». La commission « a entendu tirer les conséquences de la multiplication des organismes auxquels les collectivités sont parties dans le cadre de la mise en oeuvre de politiques publiques les associant à l'État ». 16 ( * )
2. Maintenir le dispositif en vigueur
Votre rapporteur comprend l'esprit qui a présidé à l'adoption, par l'Assemblée nationale, de ce nouvel article 1 er bis A car la désinvolture de l'élu qui, malgré le mandat de ses électeurs pour administrer sa collectivité territoriale, ne répond pas à l'obligation de présence lui apparaît inadmissible et contraire à la démocratie locale. Mais il préfère s'en remettre, sur ce point, à la libre administration des collectivités locales et à la responsabilité de leurs exécutifs.
La sanction des absences injustifiées de leurs membres relève de la responsabilité des conseils généraux et régionaux. Si un conseiller est défaillant, s'il ne remplit pas le mandat que lui a confié le corps électoral, il revient à l'assemblée à laquelle il appartient de prendre les mesures nécessaires pour mettre un terme à ce comportement contraire à la démocratie représentative.
Si l'organe délibérant s'abstenait, il engagerait sa responsabilité devant les électeurs à qui revient la décision finale de sanctionner, dans l'urne, les comportements litigieux.
Votre rapporteur observe d'ailleurs que d'après les éléments qu'il a recueillis, nombre d'assemblées locales ont introduit dans leur règlement intérieur des mesures destinées à favoriser l'assiduité des élus.
Ainsi, le conseil régional de Bretagne a organisé un dispositif de modulation de versement des indemnités : de 40 à 60 % d'absences non justifiées constatées sur un semestre donnent lieu à un abattement de 30 % sur le montant de l'indemnité mensuelle servie ; au-delà de 60 %, le montant de l'indemnité mensuelle servie est affecté d'un abattement de 50 % 17 ( * ) .
Le conseil régional d'Ile-de-France a adopté un mécanisme de sanction similaire. Dans les régions Guadeloupe et Rhône-Alpes, le barème est différent :
- pour la première, de 50 à 70 % d'absences non justifiées constatées sur le trimestre donnent lieu à un abattement de 30 % sur le montant de l'indemnité mensuelle servie et, au-delà de 70 %, le montant de l'indemnité mensuelle servie est affecté d'un abattement de 50 % ;
- en Rhône-Alpes, le montant de l'indemnité est diminué de moitié lorsque la présence effective de l'élu au cours du semestre écoulé a été constatée dans moins de onze réunions ; il est égal au taux plein pour vingt-quatre réunions et plus ; entre ces deux limites, le barème décroît progressivement selon le nombre des séances, de 55 % (onze et douze réunions) à 95 % (vingt-deux et vingt-trois réunions).
Le conseil général de Paris applique un taux décimal aux absences non excusées : 10 % dès la première absence, 20 % pour la deuxième, 30 % pour la troisième, 40 % pour la quatrième et 50 % à partir de la cinquième absence.
Au-delà d'un principe général de sanction, le conseil général de la Marne prévoit pour sa part des dispositions spécifiques aux titulaires de certaines fonctions : une réduction égale à 1/20 e de l'indemnité maximale pour une journée d'absence d'un membre de la commission permanente ou d'un vice-président et à 1/40 e lorsque l'absence s'établit à une demie journée.
En Haute-Corse, une réduction d'1/30 e de l'indemnité est opérée dès la troisième absence constatée.
Le conseil général de la Manche opère différemment en décomposant l'indemnité de fonction en deux parts : un forfait et une part variable (vacation) constituée d'un quota mensuel de six réunions de travail.
Sans prétendre à l'exhaustivité, ce bref rappel des mesures prévues par les assemblées locales démontre l'attachement qu'elles portent à l'assiduité de leurs membres et répond à la confiance que leur a portée le législateur.
Votre rapporteur ne juge donc pas utile de modifier le dispositif en vigueur.
Aussi, sur sa proposition, la commission des lois a-t-elle supprimé l'article 1 er bis A ( nouveau ).
Article 1er bis (art. L. 2123-20, L. 3123-18, L. 4135-18 et L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales) - Reversement à la collectivité de la part écrêtée des indemnités
Cet article a été introduit par votre commission des lois à l'initiative de nos collègues Alain Anziani et René Vandierendonck pour modifier le régime de l'écrêtement indemnitaire.
Parallèlement, cependant, une disposition analogue a été introduite dans la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ( cf . article 36) et la loi organique n° 2013-402 du 17 mai 2013 ( cf . article 7).
En conséquence, l'article 1 er bis devient sans objet.
C'est pourquoi, à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale l'a supprimé.
La commission des lois a maintenu la suppression de l'article 1 er bis .
Article 2 ter (art. L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales) - Crédit d'heures ouvert aux élus municipaux
L'article 2 ter , adopté par le Sénat, sur la proposition de nos collègues Alain Anziani et René Vandiereindonck, a pour objet d'élargir le bénéfice du crédit d'heures aux conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants.
L'Assemblée nationale l'a voté sous réserve d'un amendement rédactionnel.
De même, suivant son rapporteur, votre commission des lois a adopté un amendement de cohérence rédactionnelle et l'article 2 ter ainsi modifié .
Article 3 (art. L. 2123-9, L. 2511-33, L. 3123-7 et L. 4135-7 du code général des collectivités territoriales) - Suspension du contrat de travail
L'article 3, dans sa rédaction initiale, comportait un double objet : élargir le champ des bénéficiaires du droit à suspension du contrat de travail aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants et plus ; en doubler la période d'effet jusqu'au terme du second mandat consécutif.
A l'initiative de nos collègues Jean-Claude Peyronnet, Alain Anziani et René Vandierendonck, le Sénat a étendu la qualité de salarié protégé aux bénéficiaires du droit à suspension qui n'ont pas cessé d'exercer leur activité professionnelle.
L'Assemblée nationale a voté le dispositif sénatorial en le complétant opportunément, sur la proposition du député Philippe Goujon, pour l'étendre aux élus - maire, maires adjoints et conseillers - des arrondissements de Paris, Lyon et Marseille.
En conséquence, la commission des lois a adopté l'article 3 sans modification .
Article 3 bis A (nouveau) (art. L. 2123-18-2 et L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales) - Généralisation de la faculté de remboursement des frais d'aide à la personne
Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement.
Il ouvre la faculté aux conseils municipaux d'accorder à l'ensemble de leurs membres le remboursement des frais d'aide à la personne.
1. Une aide aujourd'hui réservée aux conseillers municipaux non attributaires d'une indemnité de fonction
L'article L. 2123-18-2 prévoit la faculté, pour le conseil municipal, d'accorder aux conseillers municipaux qui ne perçoivent pas d'indemnité de fonction, sur présentation d'un état de frais et après en avoir délibéré, le remboursement de différentes catégories de frais engagés par les élus en raison de leur participation aux séances plénières ou aux réunions des commissions municipales ou des organismes dans lesquels ils représentent leur commune. Il s'agit :
- des frais de garde d'enfants,
- des frais d'assistance aux personnes âgées,
- des frais d'assistance aux personnes handicapées,
- des frais d'aide à domicile des personnes qui en ont besoin après une hospitalisation.
Le remboursement ne peut excéder, par heure, le montant horaire du salaire minimum de croissance.
Ce dispositif est également applicable dans les communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles.
2. La généralisation opérée par l'Assemblée nationale
L'article 3 bis A élargit à l'ensemble des membres du conseil municipal, qu'ils perçoivent ou non une indemnité de fonction, le bénéfice du remboursement.
À l'appui de son amendement, le Gouvernement se déclare soucieux « d'améliorer les conditions d'exercice du mandat des élus locaux qui ont conservé une activité professionnelle et qui assument également des charges de famille susceptibles de limiter leur disponibilité » 18 ( * ) .
Cet assouplissement bénéficiera aussi aux conseillers communautaires des métropoles, communautés urbaines et d'agglomération.
Par ailleurs, le dispositif est étendu aux membres du conseil des communautés de communes qui en sont aujourd'hui exclus.
3. Une novation opportune
Votre commission et son rapporteur approuvent l'élargissement du mécanisme de remboursement des frais d'aide à la personne, qui facilitera la participation des élus aux travaux de leur collectivité, en allégeant la charge occasionnée par des contraintes familiales.
C'est pourquoi, votre commission des lois a adopté l'article 3 bis A ( nouveau ) sans modification .
Article 3 bis B (nouveau) (art. L. 3123-19, L. 3123-19-1 et L. 4135-19 du code général des collectivités territoriales) - Élargissement à l'ensemble des conseillers généraux et régionaux du dispositif de remboursement des frais d'aide à la personne
Adopté dans les mêmes conditions que le précédent article, l'article 3 bis B ( nouveau ) procède à la généralisation de la faculté, pour le conseil général ou régional, dans des conditions identiques au régime communal, d'accorder le remboursement des frais mentionnés à l'article 3 bis A.
Aujourd'hui, en effet, celui-ci ne peut intervenir que dans l'exercice d'un mandat spécial.
L'article 3 bis B opère en outre une coordination rédactionnelle en ce qui concerne le non cumul de ce remboursement avec le bénéfice de l'aide financière accordée par le département ou la région aux présidents et vice-présidents avec délégation ayant interrompu leur activité professionnelle pour exercer leur mandat et qui utilisent le chèque emploi service universel (CESU) pour assurer la rémunération des salariés chargés de la garde des enfants, de l'assistance aux personnes âgées ou handicapées ou de celles qui ont besoin d'une aide personnelle à domicile ou à la mobilité. Dans ce cas, le conseil général ou régional peut accorder une aide financière à l'élu intéressé ( cf . articles L. 3123-19-1 et L. 4135-19-1 du code général des collectivités territoriales 19 ( * ) ).
Sous réserve d'un amendement de coordination, la commission des lois, pour les motifs exposés à l'article 3 bis A, a adopté l'article 3 bis B ( nouveau ) ainsi modifié.
Article 4 (art. L. 1621-2, L. 2123-11-2, L. 2321-2, L. 3123-9-2, L. 3321-4, L. 4135-9-2, L. 4321-1, L. 71-113-3, L. 72-103-2, L. 7125-11 et L. 7227-11 du code général des collectivités territoriales) - Allongement de la période d'effet de l'allocation différentielle de fin de mandat et dégressivité de son montant - Maintien des modalités en vigueur de financement du fonds
L'article 4 de la proposition de loi a pour objet de doubler la période de perception de l'allocation différentielle de fin de mandat en la portant à un an.
Le Sénat l'a adopté sans modification tout comme la commission des lois de l'Assemblée nationale.
Cependant, les députés ont adopté en séance un amendement du Gouvernement visant à une nouvelle rédaction de l'article pour « faciliter la réinsertion professionnelle en fin du mandat des élus alors même qu'aujourd'hui ils ne cotisent à aucun régime d'assurance-chômage », a déclaré la ministre chargée de la décentralisation, Mme Marylise Lebranchu 20 ( * ) , et en renforcer « le caractère assurantiel ».
Dans cet esprit, le dispositif subit deux modifications majeures :
1. Les modalités de l'alimentation du fonds de financement de l'allocation sont, aujourd'hui, assises sur une cotisation obligatoire annuelle versée par les communes de 1.000 habitants, les départements, les régions et les EPCI à fiscalité propre.
Aux termes de l'article 4 adopté par les députés, le fonds serait désormais alimenté par une cotisation annuelle versée par les élus éligibles à l'allocation.
Ce faisant, le Gouvernement a indiqué reprendre la proposition n° 2 de la mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le statut de l'élu selon laquelle « lorsque les élus cotiseront eux-mêmes pour ce fonds, ils prendront directement conscience de l'existence du dispositif » 21 ( * ) .
2. La dégressivité du montant de l'allocation
En deuxième lieu, le texte adopté par les députés confère un caractère dégressif à l'allocation en diminuant de moitié à compter du septième mois son montant qui serait alors au plus égal à 40 % de la différence entre l'indemnité brute mensuelle anciennement versée et l'ensemble des ressources actuellement perçues.
Il s'agit là aussi d'une proposition de la mission de l'Assemblée nationale « afin d'inciter les anciens élus à retrouver une activité professionnelle le plus rapidement possible » 22 ( * ) .
Votre rapporteur observe que le mécanisme de dégressivité du montant de l'allocation s'apparente aux dispositifs similaires adoptés par ailleurs, notamment l'allocation de retour à l'emploi prévu pour les parlementaires non réélus.
3. Des questions en suspens
Votre commission s'est interrogée sur les motifs et conséquences de la réforme de l'alimentation du fonds de financement dont la situation est aujourd'hui excédentaire. Aussi, depuis 2009, le taux de la cotisation est de 0 %. Le nombre d'allocataires est très faible sans que les raisons puissent en être déterminées avec certitude.
Sceptique sur le caractère pédagogique de la modification introduite par les députés, elle a décidé, par amendement , de maintenir les modalités en vigueur du financement du fonds, qui lui apparaissent plus conformes au regard de l'engagement de l'élu au service de sa collectivité.
Puis elle a adopté un amendement du Gouvernement pour étendre l'éligibilité à l'allocation différentielle aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants au moins en conséquence de l'élargissement à ces élus du droit à suspension du contrat de travail.
La commission des lois a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 5 bis (art. L.2123-12-1, L 3123-10-1 et L. 4135-10-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Droit individuel à la formation des élus
Cet article résulte de l'adoption, par votre commission des lois, en première lecture, d'un amendement de notre collègue Antoine Lefèvre.
Il institue la faculté, pour les membres des assemblées délibérantes locales, de se constituer un droit individuel à la formation (DIF) d'une durée annuelle de 20 heures, cumulables sur toute la durée du mandat et financé par une cotisation à la charge de son titulaire.
L'Assemblée nationale a voté le principe institué par le Sénat.
Cependant, elle a modifié l'article 5 bis sur deux points à l'initiative de sa commission des lois :
- d'une part, elle a supprimé les dispositions créant le DIF pour les conseillers communautaires, en considérant, tout comme notre collègue Christian Favier 23 ( * ) qu'elles étaient redondantes puisque les membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre sont des élus municipaux ;
- d'autre part, à l'initiative de sa commission des lois, elle a complété le texte sénatorial dans le sens des recommandations de sa mission d'information sur le statut de l'élu pour préciser que les formations organisées dans le cadre du DIF « peuvent notamment contribuer à l'acquisition des compétences nécessaires à la réinsertion professionnelle des élus à l'issue de leur mandat ».
Pour les rapporteurs de la mission, les députés Philippe Doucet et Philippe Gosselin, « ces formations devraient être, autant que possible, qualifiantes ou diplômantes, afin de faciliter, le cas échéant, la réinsertion professionnelle des élus » 24 ( * ) .
Cette préoccupation rejoint celle de notre collègue Antoine Lefèvre lorsque, au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, il a proposé de « créer un "1 % formation" » 25 ( * ) .
C'est pourquoi, sous réserve d'un amendement rédactionnel de son rapporteur pour renforcer en ce sens les dispositions correspondantes, la commission des lois a maintenu l'ajout voté par les députés.
En revanche, comme en première lecture, la commission a souhaité maintenir aux conseillers municipaux qui siègent à l'intercommunalité à laquelle appartient leur commune, la liberté de choisir le mandat au titre duquel ils cotisent pour la constitution du DIF.
En conséquence, par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, elle a rétabli les dispositions correspondantes applicables dans les communautés de communes, d'agglomération et urbaines 26 ( * ) .
La commission des lois a adopté l'article 5 bis ainsi modifié.
Article 6 (art. L. 2123-14, L. 3123-12 et L. 4135-12 du code général des collectivités territoriales) - Dépenses de formation
L'article 6 présente un double objet :
- instaurer un plancher des dépenses obligatoires pour la formation des élus locaux ;
- organiser le report d'une année sur l'autre, dans la limite du mandat de l'assemblée, des sommes non dépensées.
L'Assemblée nationale a adopté le dispositif voté par le Sénat sous réserve d'un amendement rédactionnel de son rapporteur pour préciser les modalités de report des crédits non consommés à l'exercice budgétaire suivant.
Votre commission des lois a adopté l'article 6 sans modification .
Article 7 - Entrée en vigueur
A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a réécrit l'article 7 pour reporter l'entrée en vigueur de certaines dispositions de la proposition de loi au prochain renouvellement général des assemblées locales. Dans sa rédaction issue des travaux du Sénat et résultant d'un amendement du Gouvernement, l'article 7 ne prévoyait que l'entrée en vigueur différée des nouvelles modalités de fixation de l'indemnité des maires.
Ainsi, au terme du texte voté par l'Assemblée nationale, s'appliqueront :
- à l'issue des élections des 23 et 30 mars 2014, les articles 1 er (régime indemnitaire des élus municipaux et des communautés des communes), 2 ter (crédit d'heures des élus municipaux), 3 bis (élargissement du droit au congé de formation professionnelle et au bilan des compétences au bénéfice des adjoints au maire des communes d'au moins 10 000 habitants), 5 bis (droit individuel à la formation) et 6 (dépenses obligatoires de formation) ;
- à compter du prochain renouvellement des conseils généraux et régionaux prévu en 2015, chacun pour ce qui le concerne, les articles 1 er bis A (réduction des indemnités des conseillers généraux et régionaux à raison de leur participation effective aux séances plénières et réunions de commission), 5 bis et 6 ( cf . supra ).
Cette application aux assemblées nouvellement élues apparaît cohérente et permettra de simplifier la mise en oeuvre des novations portées par la présente proposition de loi.
Sous la réserve de deux amendements de cohérence présentés par son rapporteur pour supprimer la référence aux articles 1 er bis A et 6 quater supprimés, la commission des lois a adopté l'article 7 ainsi modifié .
Article 8 (nouveau) (art. L. 1811-2 [nouveau], L. 2573-5 et L. 2573-7 du code général des collectivités territoriales) - Application outre-mer
L'article 8 résulte de l'adoption en commission d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, réécrit en séance à l'initiative du Gouvernement.
Il prévoit l'application dans les territoires soumis au principe de spécialité législative des dispositions qui, aux termes de leurs statuts respectifs, relèvent de la loi ordinaire.
En conséquence, l'article 8 :
- étend aux communes de la Polynésie française l'ensemble des modifications concernant les élus municipaux, y compris la charte de l'élu local, mais à l'exception de celles relatives au droit à réintégration et au DIF « qui ne sont pas prévues par le droit du travail polynésien » 27 ( * ) ;
- rend applicable en Nouvelle-Calédonie 28 ( * ) , en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna 29 ( * ) l'article 5 organisant la validation des acquis de l'expérience professionnelle.
A l'initiative de son rapporteur, outre une coordination rédactionnelle, votre commission des lois a, par amendements , complété l'article 8 pour :
- étendre à la Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française la clarification opérée par l'article 1 er A du champ de la prise illégale d'intérêt ;
- appliquer l'article 3 bis A (généralisation de la faculté de remboursement des frais d'aide à la personne) à la Polynésie française ;
- supprimer la référence à Wallis et Futuna qui n'est pas concerné par les dispositions de la proposition de loi puisque d'une part, ce territoire ne comprend pas de communes et d'autre part, son statut relève de la loi organique ;
- prévoir les conditions d'application des dispositions des précédents articles aux membres des assemblées délibérantes des futures collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique et du conseil exécutif de Martinique, institutions nouvelles qui seront mises en place en mars 2015, en lieu et place des départements et régions correspondants ;
- fixer enfin l'entrée en vigueur des dispositions pertinentes de la proposition de loi à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et à compter de la première réunion de l'assemblée de Guyane et de la première réunion de l'assemblée de Martinique.
La commission des lois a adopté l'article 8 ( nouveau ) ainsi modifié .
*
* *
La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.
* 4 Cf. rapport n° 519 (2009-2010) de Mme Anne-Marie Escoffier.
* 5 Cf. article 19 bis du projet de loi (texte de la commission des lois de l'Assemblée nationale).
* 6 Cf. rapport n° 1109 de M. Jean-Jacques Urvoas.
* 7 Cf. débats Assemblée nationale, 2 ème séance du 19 juin 2013.
* 8 Cf. proposition n° 28 du rapport d'information n° 1161 AN (XIV ème législature) sur le statut de l'élu de MM. Philippe Doucet et Philippe Gosselin.
* 9 Cf. rapport d'information n° 1161 AN précité.
* 10 Cf. rapport n° 1544 AN (XIV ème législature) de M. Philippe Doucet.
* 11 Cf. article 3 de la proposition de loi n° 449 (2010-2011).
* 12 Cf. débats AN, 1 ère séance du 18 décembre 2013.
* 13 Cf. question orale sans débat n° 0619S et réponse publiée dans le JO Sénat du 20 novembre 2013, p. 11566.
* 14 Cf. article 9 bis de la proposition de loi visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local. Rapport n° 621 (2010-2011) de M. Patrice Gélard.
* 15 Le code général des collectivités territoriales ne prévoit pas de disposition analogue pour les communes dont l'ensemble des élus ne perçoit pas d'indemnité.
* 16 Cf. rapport n° 1544 (AN, XIV ème législature).
* 17 Cf. article 70 du règlement intérieur du conseil régional de Bretagne.
* 18 Cf. exposé des motifs de l'amendement n° 22.
* 19 Un dispositif similaire est prévu pour les maires et, dans les communes de 20 000 habitants au moins, pour les adjoints au maire.
* 20 Cf. Débats AN, 1 ère séance du 18 décembre 2013.
* 21 Cf. rapport d'information n° 1161 AN (XIVe législature) précité.
* 22 Cf. rapport d'information n° 1161 AN (XIVe législature) précité.
* 23 Cf. amendement n° 27 déposé en séance lors de l'examen de la proposition de loi en première lecture .
* 24 Cf. rapport d'information n° 1161 AN (XIV ème législature) précité.
* 25 Cf. rapport d'information n° 94 (2012-2013) : La formation des élus locaux : un enjeu pour nos territoires.
* 26 Ces dispositions sont applicables par référence dans les métropoles.
* 27 Cf. amendement n° 27 rectifié du Gouvernement.
* 28 Les communes calédoniennes sont régies par un code spécifique.
* 29 Il n'existe pas de communes à Wallis-et-Futuna.