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Projet de loi portant transposition de la directive 2012/13/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012 relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales

19 février 2014 : Procédures pénales ( rapport - première lecture )

EXPOSE GENERAL

Mesdames, Messieurs,

Notre assemblée est invitée à se prononcer sur le projet de loi relatif au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales, déposé par le Gouvernement, après engagement de la procédure accélérée, sur le Bureau du Sénat le 22 janvier 2014.

Justifié par la nécessité de transposer avant le 2 juin 2014 la directive 2012/13/UE du 22 mai 2012 relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales, ce projet de loi procède à plusieurs ajustements d'ampleur inégale au sein des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'enquête, à l'instruction et à la phase de jugement.

Il procède également par anticipation à une transposition partielle de la directive 2013/48/UE du 22 octobre 2013 relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et des procédures relatives au mandat d'arrêt européen, au droit d'informer un tiers dès la privation de liberté et au droit des personnes privées de liberté de communiquer avec des tiers et avec les autorités consulaires, dont la transposition devra être achevée avant le 27 novembre 2016.

L'intervention croissante de l'Union européenne dans la matière pénale, qui jusqu'à récemment relevait de la seule souveraineté de l'État, invite à repenser les équilibres sur lesquels la procédure pénale française s'est construite. Destinées à rapprocher les législations des États membres par l'édiction d'un socle commun minimal de normes procédurales applicables à l'enquête et au procès, les différentes directives communautaires sous-tendent un certain nombre d'évolutions qui sont loin d'être anodines pour le droit français.

Si votre commission des lois ne saurait remettre en cause ce mouvement, qui participe de la création d'une Europe des citoyens, elle regrette toutefois la méthode « impressionniste » retenue par l'Union européenne pour y parvenir, qui ne favorise pas une réflexion d'ensemble sur la nature de la procédure pénale et sur les droits qui devraient être reconnus aux justiciables dans ce cadre.

À cet égard, il lui paraît plus que regrettable qu'une fois encore, le Gouvernement ait attendu le dernier moment pour présenter le présent projet de loi de transposition1(*), alors même que le renforcement des droits de la défense auquel il procède invite à repenser de façon plus générale les grands équilibres de notre procédure pénale.

I. L'INFLUENCE CROISSANTE DU DROIT COMMUNAUTAIRE SUR LA PROCÉDURE PÉNALE FRANÇAISE

A. UNE SUCCESSION DE TEXTES COMMUNAUTAIRES RELATIFS À LA MATIÈRE PÉNALE

1. De nombreux textes pris en application des programmes de La Haye et de Stockholm et déjà transposés

Le programme de La Haye (2004-2009), traduisant les orientations du Conseil européen de Tampere (15-16 octobre 1999) s'était déjà traduit, dans la matière pénale, par l'adoption de près de 14 textes de coopération judiciaire et 16 textes de rapprochement du droit pénal matériel, principalement des décisions et des décisions-cadre, parmi lesquelles celles relatives au mandat d'arrêt européen et à la mise en place d'Eurojust.

L'intervention de l'Union européenne dans la matière pénale a reçu un nouvel élan du fait de l'adoption du traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009. En effet, ce traité a mis fin à l'existence des « piliers » de compétence de l'Union européenne, de telle sorte que les textes relatifs à la matière pénale, auparavant soumis à la règle de l'unanimité du Conseil avec un simple avis du Parlement européen (règles dites du « troisième pilier »), sont désormais adoptés dans le cadre de la procédure législative ordinaire : intervention du Parlement européen, vote au Conseil selon la majorité qualifiée, adoption de règlements ou de directives, contrôle de la Cour de justice de l'Union européenne.

Par-delà cet aspect procédural, l'élaboration de directives en matière pénale résulte, depuis le Conseil européen de Tampere, de l'exigence réaffirmée d'une meilleure reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires entre les pays de l'Union européenne. En effet, cette reconnaissance suppose une confiance mutuelle des États membres dans leurs systèmes respectifs, qui ne peut elle-même résulter que de l'existence de normes communes, en particulier en matière de protection des droits des personnes soupçonnées d'avoir commis des infractions ou poursuivies2(*).

C'est selon cette logique d'établissement d'un socle commun de normes minimales que le Conseil européen a adopté le 11 décembre 2009 le « programme de Stockholm », qui a fixé le cadre de travail de l'Union européenne dans le domaine de la justice, de la liberté et de la sécurité pour les années 2010 à 2014. Ce programme recommande l'élaboration d'une stratégie de sécurité intérieure pour l'Union européenne et préconise l'adoption d'une approche fondée notamment sur la reconnaissance des droits (aux victimes de la criminalité, aux personnes poursuivies dans le cadre des procédures pénales, etc.), sur le renforcement d'Eurojust, sur une approche plus cohérente des sanctions pénales et sur la poursuite de la mise en oeuvre de la reconnaissance mutuelle et de la confiance mutuelle dans le domaine de la justice.

La « feuille de route »

En matière procédurale, une « feuille de route », qui a fait l'objet d'une résolution du Conseil le 30 novembre 2009 et qui a été annexée au programme de Stockholm, a invité la Commission européenne à procéder par étapes sur les six points suivants :

- le droit à la traduction et à l'interprétation, qui a donné lieu à la directive 2010/64/UE du 20 octobre 2010 relative aux droits à l'interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales, qui a été transposée par la loi n°2013-711 du 5 août 2013 (dite « directive A ») ;

- le droit d'être informé de ses droits et des accusations portées contre soi, qui a donné lieu à la directive 2012/13/UE du 22 mai 2012 relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales, dont la transposition est prévue par le présent projet de loi (dite « directive B ») ;

- le droit à l'assistance juridique et à l'aide judiciaire ;

- le droit de communiquer avec ses proches, ses employeurs et les autorités consulaires.

Ces deux derniers points ont été réunis, au terme de discussions nourries, dans la directive 2013/48/UE du 22 octobre 2013 relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et des procédures relatives au mandat d'arrêt européen, au droit d'informer un tiers dès la privation de liberté et au droit des personnes privées de liberté de communiquer avec des tiers et avec les autorités consulaires, qui fait l'objet d'une transposition partielle dans le cadre du présent projet de loi (dite « directive C ») ;

- la question des garanties particulières pour les personnes soupçonnées ou poursuivies qui sont vulnérables a donné lieu à la publication par la Commission européenne, le 27 novembre 2013, d'une proposition de directive relative à la mise en place de garanties procédurales en faveur des enfants soupçonnés ou poursuivis, que la Commission européenne a complétée par une simple recommandation concernant les autres personnes vulnérables ;

- enfin, un livre vert sur la détention provisoire, publié le 14 juin 2011. La consultation publique était ouverte jusqu'au 30 novembre 2011.

Au cours des mois récents, plusieurs autres textes importants de droit pénal et de procédure pénale ont été adoptés par l'Union européenne, comme la directive 2012/29/UE du 25 octobre 2012 relative à la protection des victimes par exemple.

La Commission européenne a également publié récemment, le 27 novembre 2013, deux propositions de directive relatives, d'une part, à l'aide juridictionnelle, et, d'autre part, au renforcement de la présomption d'innocence.

Ainsi le Parlement français a adopté la loi n°2013-711 du 5 août 2013 portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France3(*), qui a assuré la transposition de plusieurs textes européens relatifs à la matière pénale. Parmi ceux-ci, certains avaient été adoptés selon la procédure antérieure au traité de Lisbonne.

En revanche, d'autres textes avaient été adoptés postérieurement à la communautarisation du troisième pilier. Il en est ainsi de la directive 2010/64/UE du 20 octobre 2010 relative aux droits à l'interprétation et à la traduction dans le cadre des procédures pénales. Celle-ci constitue la mesure « A » de la « feuille de route » annexée au programme de Stockholm.

La mesure « B » de la feuille de route correspond quant à elle à la directive 2012/13/UE du 22 mai 2012 relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales. C'est cette directive, qui doit être transposée avant le 2 juin 2014, qui fait l'objet du présent projet de loi de transposition.

Enfin, la directive 2013/48/UE du 22 octobre 2013 relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales constitue la mesure « C » de la feuille de route. Le Gouvernement a également choisi de transposer certaines dispositions de cette directive relatives à l'audition libre des personnes suspectées dans le présent projet de loi, bien que cette transposition puisse intervenir jusqu'au 27 novembre 2016.

Cette énumération n'est pas complète : sont également attendues, dans le cadre de la « feuille de route », une directive visant à renforcer la présomption d'innocence et le droit d'assister à son procès dans le cadre des procédures pénales, une directive sur les garanties spéciales accordées aux enfants qui sont soupçonnés d'avoir commis une infraction ou poursuivis à ce titre, enfin une directive relative au droit à l'aide juridictionnelle provisoire (voir encadré).

2. Les deux directives transposées par le présent projet de loi
a) La directive relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales

Les principales dispositions de la directive du 22 mai 2012 relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales sont les suivantes :

· L'article 3 prévoit que les suspects et les personnes poursuivies doivent rapidement recevoir des informations, orales ou écrites, concernant un certain nombre de droits procéduraux, tels qu'ils s'appliquent dans le pays concerné. Ces droits sont les suivants :

- droit à l'assistance d'un avocat ;

- droit de bénéficier de conseils juridiques gratuits ;

- droit d'être informé de l'accusation portée contre soi ;

- de droit à l'interprétation et à la traduction ;

- droit de garder le silence.

· L'article 4 prévoit que si les personnes suspectées ou poursuivies sont en outre arrêtées ou détenues, elles doivent également recevoir une déclaration de droits écrite, incluant les informations dites « de base » concernant toute possibilité de contester la légalité de l'arrestation, d'obtenir un réexamen de la détention ou de demander une mise en liberté provisoire (si toutefois cette possibilité existe dans le droit national). La déclaration de droits doit également contenir des informations sur le droit d'accès aux pièces du dossier, le droit d'informer les autorités consulaires et un tiers, le droit d'accès à une assistance médicale d'urgence et la durée maximale de privation de liberté avant présentation à une autorité judiciaire.

· L'article 6 prévoit que les suspects et personnes poursuivies doivent être informés de l'accusation portée contre eux, dans des conditions qui leur permettent d'exercer de manière effective les droits de la défense. Des informations détaillées sur la nature et la qualification juridique de l'infraction pénale et sur la nature de la participation de la personne poursuivie doivent être fournies au plus tard « au moment où la juridiction est appelée à se prononcer sur le bien-fondé de l'accusation ».

· Enfin, l'article 7 décline le droit d'accès aux pièces du dossier, qui est ouvert à l'avocat mais aussi directement à la personne soupçonnée ou poursuivie. Il s'agit pour celle-ci d'avoir au minimum accès à toutes les preuves matérielles à charge ou à décharge détenues par les autorités, afin de pouvoir préparer sa défense, et au plus tard lorsqu'une juridiction est appelée à se prononcer sur le bien-fondé de l'accusation. Si la personne est arrêtée ou détenue, elle doit avoir accès aux éléments nécessaires pour contester cette arrestation ou cette détention. L'accès au dossier doit être gratuit.

Des dérogations à l'accès aux pièces du dossier restent cependant possibles, à condition que le droit à un procès équitable soit préservé, notamment lorsque l'accès à certaines pièces peut constituer une menace pour la vie ou les droits fondamentaux d'un tiers, compromettre l'enquête ou porter atteinte à la sécurité nationale. Toutefois, le refus d'accès doit être soumis à un contrôle juridictionnel. En tout état de cause, l'accès au dossier doit être ouvert « au plus tard lorsqu'une juridiction est appelée à se prononcer sur le bien-fondé de l'accusation ».

b) La directive relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales

La directive 2013/48/UE du 22 octobre 2013 relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales et des procédures relatives au mandat d'arrêt européen, au droit d'informer un tiers dès la privation de liberté et au droit des personnes privées de liberté de communiquer avec des tiers et avec les autorités consulaires, a été adoptée à l'issue de discussions nourries dans lesquelles les réserves émises par la France n'ont été que partiellement entendues (voir encadré).

Se fondant sur le droit à un procès équitable reconnu par les textes internationaux, et notamment par l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme, cette directive tend à renforcer de façon significative les droits de la défense dans la procédure pénale, en accordant en particulier à l'avocat une place importante, dès le moment où une personne est informée qu'elle est soupçonnée d'avoir commis une infraction pénale ou qu'elle est poursuivie à ce titre.

Les réserves de la France

Dans une note, établie conjointement avec les autorités belges, irlandaises, néerlandaises et britanniques et datée du 22 septembre 2011, le Gouvernement français avait fait part au Conseil de ses réserves quant à cette proposition de directive, publiée le 14 juin 2011, soulignant en particulier un risque de « difficultés substantielles pour la mise en oeuvre effective des enquêtes et des procédures pénales ». Le Gouvernement français contestait également le choix fait par la Commission européenne de délier la question de la place de l'avocat dans la procédure pénale de celle de l'aide juridictionnelle.

Le Sénat s'est fait l'écho de ces préoccupations dans une résolution datée du 28 janvier 2012, adoptée à l'initiative de notre collègue Jean-René Lecerf4(*).

Dans cette dernière, notre assemblée estimait en particulier que l'harmonisation des règles relatives au droit d'accès à un avocat, qui est central dans le cadre des procédures pénales, devrait être « indissociable d'une harmonisation des règles relatives à l'aide juridictionnelle afin d'assurer l'effectivité des droits ».

Le Sénat relevait également que « ce droit d'accès à un avocat doit s'exercer dans des conditions permettant d'assurer la nécessaire conciliation entre le respect des droits de la défense et la recherche des auteurs d'infractions, tout en évitant une confusion entre la phase policière et la phase judiciaire de l'enquête ».

À ce titre, la résolution estimait que certaines dispositions prévues par la proposition de directive (droit de l'avocat d'être présent lors de toute mesure d'enquête ou de collecte de preuves, contrôle par l'avocat des lieux de détention, etc.) excédait sans doute l'objectif tendant à établir des « règles minimales permettant d'assurer un exercice effectif des droits de la défense » et jugeait nécessaire, dans un souci d'effectivité, de mieux encadrer la proposition de directive sur plusieurs points (droits reconnus à l'avocat lors des interrogatoires, possibilité de prévoir des dérogations, conditions d'exercice du droit de communiquer avec un tiers après l'arrestation, etc.).

Les préventions françaises n'ont été que marginalement prises en compte dans la version finale de la directive. Instaurant comme principe le droit d'accès effectif à un avocat dans tous les cas où une personne est suspectée ou accusée, qu'elle soit libre ou détenue, durant toute la phase d'enquête, d'instruction et de jugement des affaires pénales, ainsi que le droit de communiquer avec un tiers et d'informer un tiers de l'arrestation, sa transposition constituera, selon les termes retenus par l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, « un bouleversement considérable - [avec] des impacts certainement très significatifs sur l'aide juridictionnelle »5(*).

En particulier, la directive accorde à l'avocat une présence très large - bien supérieure à celle que lui reconnaît actuellement la procédure pénale française, en particulier dans le cadre de l'enquête préliminaire - en prévoyant notamment sa présence et son assistance active lors de tout interrogatoire ainsi que sa participation aux actes d'enquête qui requièrent la présence du suspect ou de l'accusé (« tapissages », confrontations, reconstitutions).

Cette directive devra être transposée au plus tard le 27 novembre 2016.

Par anticipation, le Gouvernement a souhaité procéder à une mise en oeuvre de certaines de ses dispositions, en ouvrant à la personne suspecte entendue librement par les services de police ou de gendarmerie le droit d'être assistée par un avocat lors de son audition par les enquêteurs (voir infra).


* 1 Lors de l'examen de la loi n°2013-711 du 5 août 2013 portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France, notre collègue Alain Richard, rapporteur de ce texte pour votre commission des lois, avait déjà attiré l'attention du Gouvernement « sur la nécessité de veiller à engager le plus tôt possible, dès la signature des textes, le processus d'élaboration des normes législatives de transposition et à soumettre rapidement ces textes à l'examen du Parlement [...]. Une meilleure anticipation permettrait également d'éviter, comme c'est le cas en espèce, d'obliger le Parlement à se prononcer selon la procédure accélérée dans des délais extrêmement courts [...], alors même que ce texte aborde divers sujets d'importance, méritant un examen serein et approfondi » : http://www.senat.fr/rap/l12-596/l12-596.html, page 12.

* 2 Cette confiance mutuelle résulte aussi du fait que tous les États membres sont parties à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et doivent appliquer les décisions de la Cour européenne des droits de l'homme.

* 3 Loi n° 2013-711 du 5 août 2013 portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France.

* 4 Le dossier relatif à cette résolution européenne peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr11-231.html.

* 5 Étude d'impact annexée au projet de loi, page 15.