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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord sur la création d'un espace aérien commun entre l'Union européenne et ses Etats membres et la République de Moldavie

9 avril 2014 : Moldavie ( rapport - première lecture )

B. UN LIEN CONVENTIONNEL EUROPÉEN, EN L'ABSENCE D'UN ACCORD BILATÉRAL FRANCO-MOLDAVE

A titre liminaire, votre rapporteure rappelle que les accords européens de transport aérien sont de nature mixte. Ils sont signés conjointement par les Etats membres et l'Union européenne. L'entrée en vigueur de ces accords est subordonnée à leur ratification par l'ensemble des Etats membres, l'Union européenne et l'Etat tiers.

1. Des négociations rapides

S'agissant de l'Union, l'autorisation d'ouvrir des négociations sur un accord de transport aérien avec un pays tiers est délivrée par le Conseil sur la base d'une recommandation de la Commission, qui devient alors le négociateur unique pour l'Union et l'ensemble des Etats membres20(*).

En l'espèce, les termes de cet accord ont été négociés en juillet 2011 par la Commission européenne, pour le compte de l'Union européenne et de ses États membres21(*). Un projet d'accord a été paraphé dès octobre 2011 à Chisinau, conforme à la pratique conventionnelle de l'Union qui a été mise en oeuvre dans le cadre de la conclusion des accords de voisinage précédemment conclus avec le Maroc, la Géorgie et la Jordanie.

Le nouvel accord établit un cadre juridique unique pour l'exploitation des services aériens entre l'Union européenne et le territoire moldave. En conséquence, il tend à se substituer aux accords bilatéraux conclus entre les États membres et la Moldavie.

En l'espèce, seize Etats membres ont conclu un tel accord avec la Moldavie. Il s'agit de l'Allemagne, l'Autriche, la Bulgarie, Chypre, l'Estonie, la France, la Grèce, la Hongrie, l'Italie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie et le Royaume-Uni.

S'agissant de la France, il convient de relever que le projet d'accord bilatéral franco-moldave relatif aux transports aériens, négocié en juillet 1999, n'a jamais été signé.

En conséquence, le présent accord fixera le cadre juridique nécessaire au bon fonctionnement des opérations de transport aérien entre la France et la Moldavie.

2. Une ouverture progressive du marché aérien ...

S'agissant des grands principes de l'accord aérien conclu avec la Moldavie, ce sont ceux qui régissent les autres accords conclus avec les pays de la politique européenne de voisinage (Algérie, Arménie, Azerbaïdjan, Belarus, Egypte, Géorgie, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, territoires palestiniens occupés, Syrie, Tunisie et Ukraine). Ainsi, le marché européen est progressivement ouvert aux entreprises de transport moldaves en contrepartie de l'harmonisation des normes sur la base de celles édictées par l'Union européenne.

Cette ouverture tend à offrir le droit aux entreprises de transport aérien européennes et moldaves de desservir l'intégralité des « routes » entre tout aéroport situé dans l'Union européenne et toute destination en Moldavie. En outre, la suppression de toutes les limitations antérieurement appliquées à ces services (routes, fréquences, capacité...) vise à permettre à ces transporteurs de fixer librement les fréquences, les capacités et les tarifs de leurs services en fonction des opportunités du marché22(*).

En termes d'impact de l'ouverture des marchés, la Commission européenne évalue à 15% la croissance annuelle du transport aérien entre l'Union européenne et la Moldavie. Elle apprécie à 17 millions d'euros les gains économiques potentiels pour la Moldavie.

Toutefois, il convient de nuancer ces estimations compte tenu de la taille modeste du marché. En ce qui concerne les entreprises de transport aérien européennes desservant la Moldavie, force est de constater qu'elles sont peu nombreuses23(*). Selon Eurostat, le trafic de passagers avec l'Union européenne est peu important avec seulement 465 000 passagers en 2010. Selon l'étude d'impact, il apparaît que « pour la France, les services directs avec la Moldavie ne concernent que 8 000 passagers par an24(*)».

L'ouverture des marchés ne pourra, en effet, se traduire par une augmentation ainsi qu'une amélioration de l'offre vers la Moldavie que si un intérêt économique conduit les transporteurs à ouvrir de nouvelles dessertes dans le cadre de ce marché modeste.

Ainsi, il a été précisé à votre rapporteure que « Les opportunités offertes par le marché moldave (3,56 millions d'habitants) sont sans commune mesure, bien que les transporteurs européens bénéficient du droit d'exploiter des services de cinquième liberté25(*) sans restriction géographique. »

S'agissant des entreprises moldaves, il convient de noter que si l'Union européenne offre à ces transporteurs l'accès à un marché de plus de 500 millions d'habitants, la Moldavie ne dispose que de deux compagnies aériennes, la compagnie nationale Air Moldova26(*), détenue par l'Etat, et la compagnie privée Moldavian Airlines.

3. ... corrélée à l'harmonisation de la législation moldave dans le domaine aérien

L'adoption de l'acquis communautaire en matière de normes aériennes constitue l'intérêt majeur de cet accord. En effet, il a été confirmé à votre rapporteure que « les bénéfices de cet accord ne doivent cependant pas, pour l'une ou l'autre partie, être évalués sous l'angle des seules opportunités commerciales. Cet accord participe à la diffusion des normes européennes dans de multiples domaines [...]27(*) ». Cette dernière a un double impact.

Tout d'abord, cette reprise de l'acquis communautaire participe à la mise en oeuvre d'un cadre concurrentiel plus équitable entre entreprises de transport soumises aux mêmes normes28(*).

Ensuite, l'application des normes européennes vise à la sécurisation des opérations de transport avec la Moldavie, en garantissant aux usagers du transport aérien l'application de standards parmi les plus élevés. Les exemples sont nombreux.

Le domaine de la sécurité aérienne illustre cette observation. En acceptant d'appliquer les normes européennes, plus exigeantes que celles édictées par l'Organisation de l'aviation civile internationale,29(*) la Moldavie devra retirer de son registre des immatriculations des aéronefs l'intégralité des appareils qui ne sont pas certifiés par l'Agence européenne de sécurité aérienne (AESA). L'application de l'Accord représente donc un effort certain de modernisation de la flotte moldave.

Il en est de même en matière de sûreté aérienne qui tend à définir des conditions de transport plus sûres pour les usagers par la mise en oeuvre de précautions et de contrôles aux coûts significatifs dans les aéroports et par les transporteurs.

Cette protection des usagers est vaste. Ainsi, le droit européen relatif à l'indemnisation des passagers en cas d'annulation ou de retards est reconnu comme leur étant particulièrement favorable.

La mise en conformité de la réglementation moldave par rapport à la réglementation européenne ainsi que son application fera l'objet d'évaluations par la Commission européenne.

La Moldavie bénéficiera dans cette mission de l'appui de programmes européens. Ainsi, il a été confirmé à votre rapporteure qu'« un projet d'assistance pour la transposition de l'acquis européen financé sur fonds propres de la délégation de l'Union européenne à Chisinau est d'ores et déjà en place, et une assistance technique est délivrée dans le cadre du programme de « Couloir de transport Europe-Asie-Caucase » (TRACECA).30(*)»

Enfin, votre rapporteure s'est enquise des conséquences de l'entrée en vigueur de cet accord sur les personnels des entreprises de transport aérien. Il lui a été spécifié que « la mise en oeuvre de cet accord se traduira par une uniformisation des conditions de délivrance des licences et certificats aux membres d'équipage et aux contrôleurs de la navigation aérienne sur la base des normes et procédures européennes.

Les personnels seront également concernés par l'application de la réglementation européenne concernant l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile, gage de sécurité, qui participe à l'harmonisation des conditions de concurrence.31(*) »

4. Un accord spécifique

S'agissant de la spécificité du présent accord par rapport aux accords aériens précédemment conclus avec des pays de voisinage, votre rapporteure constate que si le présent accord s'inscrit dans une démarche identique, des distinctions liées au degré d'intégration des normes européennes existent entre ces traités.

a) Les accords « balkans » et moldave

En premier lieu, il convient de distinguer l'accord d'espace aérien commun européen conclu avec les pays des Balkans de l'ouest, l'Islande et la Norvège (EACE), des autres accords conclus avec les pays de la politique européenne de voisinage, tels que la Géorgie, la Jordanie et le Maroc.

L'accord « balkans » peut être considéré comme un accord d'extension du marché intérieur. Lorsque l'adoption et l'application de l'intégralité de l'acquis communautaire seront effectuées par ces Etats, les transporteurs aériens de ces pays seront considérés, au regard du marché intérieur, comme des transporteurs européens.

A titre d'illustration, une entreprise albanaise pourra exploiter des services entre deux Etats membres, proposer des services en cabotage et s'établir dans n'importe quel état membre.

Les accords géorgien, marocain, jordanien et moldave ne vont pas aussi loin dans l'intégration. Les transporteurs de ces pays ne se voient pas reconnaître la qualité de transporteurs européens. Ils ne peuvent pas s'établir dans un Etat membre.

b) L'accord moldave et les accords géorgien, jordanien et marocain

En second lieu, concernant les différences entre les accords conclus avec la Géorgie, la Jordanie, le Maroc et la Moldavie, celles-ci sont essentiellement liées à l'évolution du cadre européen opérée au fil des négociations. Ainsi, les négociations qui se sont déroulées après la conclusion de l'accord avec le Maroc en 2006 ont permis d'ajouter, étape par étape, différentes stipulations telles que la reconnaissance mutuelle des déclarations réglementaires relatives à l'aptitude, à la propriété et au contrôle des transporteurs aériens, ou celles relatives aux activités commerciales32(*).

En outre, les accords avec la Géorgie et la Moldavie font référence à la possibilité d'adhésion à l'accord « Balkans » (EACE) alors que cette disposition est absente des accords avec la Jordanie et le Maroc.

En effet, la Commission européenne pourrait, à terme, réunir les partenaires orientaux de la politique européenne de voisinage au sein de l'accord EACE alors qu'un autre accord multilatéral serait proposé aux pays euro-méditerranéens.

Enfin, et d'une manière plus générale, nombre de ces distinctions traduisent des politiques différentes vis-à-vis de l'ouverture des marchés ou des positions de négociation plus ou moins rigides.


* 20 Notons que les experts des Etats membres et des représentants de l'industrie européenne (compagnies aériennes, représentants des personnels navigants techniques, les aéroports...) ont été associés à la préparation de chacune des rencontres et participent aux séances de négociation qui ont fait l'objet de comptes rendus réguliers de la Commission dans les groupes de travail ad hoc du Conseil.

* 21 Décision du Conseil de l'Union européenne du 16 juin 2011.

* 22 Dans un second temps, des opportunités supplémentaires vers les pays tiers pourront bénéficier aux transporteurs sous certaines conditions.

* 23 On dénombre Austrian Airlines au départ de Vienne, Carpatair entre Chisinau et Londres, Lufthansa au départ de Munich, Meridianafly au départ de Bologne, Milan, Rome, Venise et Vérone, Tarom entre Bucarest et Chisinau et Wizzair au départ de Rome et de Venise

* 24 L'étude d'impact poursuit « si le trafic est naturellement faible entre la France et la Moldavie, l'offre de services limitée à un vol hebdomadaire sur la liaison Paris-Chisinau exploitée par un unique transporteur aérien, la compagnie Air Moldova, conduit un nombre de passagers équivalant à transiter via un autre État membre, principalement la Hongrie et l'Autriche. »

* 25 La cinquième liberté est « le droit d'embarquer des passagers, du courrier et des marchandises à destination du territoire de tout autre Etat contractant et le droit de débarquer des passagers, du courrier et des marchandises en provenance du territoire de tout autre Etat contractant ».  OACI

* 26 La compagnie nationale, bien que la plus importante, est de taille modeste avec cinq appareils (deux Airbus A320, et trois Embraer). Elle exploite des services principalement vers l'Union européenne (Allemagne, Chypre, Espagne, France, Grèce, Italie, Irlande, Portugal et Royaume-Uni) ainsi que vers la Russie, la Turquie et l'Ukraine. Sa concurrente, rachetée en 1999 par la compagnie régionale roumaine Carpatair, ne dispose que d'un seul appareil (Fokker F100)

* 27 In Réponses au questionnaire de votre rapporteure.

* 28 Rappelons que le rapprochement des réglementations concerne également les règles applicables à la concurrence. Les aides d'Etat sont, sauf exceptions, prohibées, les pratiques en la matière étant évaluées sur la base des critères découlant des règles en vigueur dans l'Union européenne et des instruments interprétatifs adoptés par les institutions de l'Union européenne.

* 29 Dans le secteur du transport aérien, l'Organisation de l'aviation civile internationale édicte les normes de base dans les domaines techniques, qui s'imposent à toutes les parties à la Convention de 1944 relative à l'aviation civile internationale. Elle formule également des recommandations. L'Union européenne intègre ces normes dans son corpus réglementaire et élabore éventuellement des réglementations plus exigeantes.

* 30 In Réponses au questionnaire de votre rapporteure.

* 31 In Réponses au questionnaire de votre rapporteure. Il s'agit de :

- la directive 2000/79/CE du Conseil du 27 novembre 2000 concernant la mise en oeuvre de l'accord européen relatif à l'aménagement du temps de travail du personnel mobile de l'aviation civile, conclu par l'Association des compagnies européennes de navigation aérienne (AEA), la Fédération européenne des travailleurs des transports (ETF), l'Association européenne des personnels navigants techniques (ECA), l'Association européenne des compagnies d'aviation des régions d'Europe (ERA) et l'Association internationale des charters aériens (AICA)10, et

- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

* 32 I.e. la résolution des problématiques qui entravent la conduite des affaires