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Projet de loi de finances pour 2016 : Égalité des territoires et logement

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Égalité des territoires et logement ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur la mission « Égalité des territoires et logement » (et articles 54 à 56 bis).

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - S'il avait fallu trouver un titre à la séquence budgétaire de cette mission, j'aurais choisi « Rebudgétisation, débudgétisation ». Nous assistons à un double mouvement contraire qui conduit à une forte augmentation des crédits de la mission sans pour autant que cela suffise pour faire face à la situation en matière de logement et d'hébergement d'urgence. La mission voit ses crédits augmenter considérablement, avec + 32,26 % en autorisations d'engagement et + 33,46 % en crédits de paiement, pour atteindre 18,15 milliards d'euros et 17,89 milliards d'euros dans le projet de loi de finances initiale.

Cette hausse s'explique principalement par le transfert à l'État, dans le cadre de la montée en charge du pacte de responsabilité et de solidarité, de 4,7 milliards d'euros correspondant au financement de l'allocation de logement familiale (ALF), jusqu'à présent financée par le Fonds national des prestations familiales (FNPF), lui-même alimenté par la branche famille de la sécurité sociale. Une rebudgétisation du financement du Fonds national d'aide au logement (FNAL) avait déjà été réalisée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2015, à hauteur de 5,7 milliards d'euros : elle visait alors la partie des aides personnalisées au logement (APL) jusqu'à présent financée par la branche famille de la sécurité sociale. Le FNAL finance désormais les trois aides personnelles au logement, ALF, APL et ALS (allocation de logement sociale), ce qui a le mérite de la clarification et devrait - j'emploie le conditionnel volontairement - améliorer l'évaluation de la dépense.

Deux abondements de crédits ont été opérés à l'Assemblée nationale. D'abord, 96 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, pour couvrir les besoins liés à l'engagement de la France d'accueillir plus de 30 000 réfugiés d'ici 2017. Ensuite, 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 150 millions d'euros en crédits de paiement sont inscrits sur le programme 135 au titre du financement des aides à la pierre par l'État, conformément aux engagements du président de la République devant l'Union sociale pour l'habitat (USH). En seconde délibération, 10 millions d'euros ont été ajoutés en conséquence d'un amendement réduisant le champ d'application d'une mesure d'économie. La mission atteint ainsi 18,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 18,1 milliards d'euros en crédits de paiement.

Les crédits couvrent pour l'essentiel des dépenses inéluctables ou de guichet pour l'hébergement d'urgence et la veille sociale ou pour les aides personnelles au logement. Malgré ces crédits supplémentaires, la mission devrait encore être sous tension en 2016, comme depuis plusieurs années. Les crédits risquent de manquer pour la veille sociale et l'hébergement d'urgence mais aussi pour le financement des aides personnelles au logement.

Quant aux dépenses fiscales, elles s'élèvent à 12 milliards d'euros pour 2016, en baisse de 3,6 % par rapport à 2015, soit 500 millions d'euros. Si certains dispositifs éteints - dispositif d'incitation fiscale « Robien », déductibilité des intérêts d'emprunt - commencent à réduire leur impact sur la dépense annuelle, d'autres montent en charge, comme le dispositif d'incitation fiscale « Duflot », devenu « Pinel », qui passe de 85 millions d'euros à 240 millions d'euros entre 2015 et 2016. La réforme du prêt à taux zéro devrait également avoir un impact pour l'avenir.

Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » bénéficie de 74,5 millions d'euros de crédits supplémentaires par rapport à 2015, avec 1,44 milliard d'euros inscrits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. En outre, un abondement de 69,85 millions d'euros a été opéré à l'Assemblée nationale au titre de l'accueil de réfugiés. On peut s'en féliciter. Pour autant, ces crédits sont systématiquement sous-évalués, et 2016 ne devrait pas échapper à la règle.

La prévision pour 2016 est d'ores et déjà inférieure de plus de 40 millions d'euros à l'exécution prévue fin 2015, si l'on tient compte du décret d'avance intervenu en octobre (pour 130 millions d'euros, dont 100 millions d'euros correspondant à l'écart entre l'exécution 2014 et le montant budgété pour 2015) et de l'inscription de 53,6 millions d'euros en projet de loi de finances rectificative. On nous annonce, ce matin, une ouverture de crédits de 40,1 millions d'euros à prendre sur les aides à la pierre dans le cadre d'un nouveau projet de décret d'avance. Soit ces aides à la pierre étaient inutiles en 2015, soit on fait traîner les dossiers. Financer ainsi l'hébergement d'urgence confirme que nous sommes en sous-budgétisation chronique. Je n'imaginais pas que la situation était aussi mauvaise.

Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » couvre essentiellement les crédits consacrés au FNAL. La subvention d'équilibre de l'État s'élèverait à 15,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit plus de 85 % de l'enveloppe globale allouée à la mission. Les aides personnelles au logement n'ont cessé d'augmenter, de 25 % entre 2004 et 2013. Elles ont un fort effet redistributif et une bonne capacité à réduire le taux d'effort des ménages, comme l'a démontré l'enquête de la Cour des comptes que nous avions commandée en vertu de l'article 58-2 de la LOLF.

Cependant, le Gouvernement s'était fixé pour objectif de réduire ces aides personnelles au logement de 1 milliard d'euros en s'appuyant notamment sur les conclusions du groupe de travail de l'Assemblée nationale, présidé par François Pupponi. Les économies ne devraient finalement atteindre que 185 millions d'euros pour 2016. Si je suis favorable aux mesures retenues à l'Assemblée nationale, nous restons bien loin des ambitions affichées par le Gouvernement.

Quelles sont nos marges de manoeuvre ? Je regrette que le Gouvernement ait reculé sur les aides personnelles au logement attribuées aux étudiants, même si le sujet est sensible. Ceux qui profitent le plus du cumul des aides accordées aux étudiants (bourses sur critères sociaux, aides personnelles au logement et dépenses fiscales) appartiennent aux premiers déciles et aussi aux deux derniers déciles. Une solution simple consisterait à faire obligation aux familles de choisir entre les deux dispositifs. Le Gouvernement n'a pas voulu aller jusque-là, et l'Assemblée nationale s'est contentée d'adopter un amendement qui prive d'allocations les étudiants dont les parents sont redevables de l'impôt annuel de solidarité sur la fortune (ISF). Ce n'est que de l'affichage politique, car chacun sait qu'il peut y avoir une nette différence entre patrimoine et revenus. Je vous proposerai de supprimer cette mesure, tout en réitérant la nécessité de traiter le problème.

Une autre source d'économies consisterait à introduire le principe d'un taux d'effort minimal des bénéficiaires. Dans le parc social, certaines familles ont un taux d'effort très faible, inférieur à 5 %. Le principe d'un taux minimal serait plus équitable. D'où l'amendement que je vous proposerai en ce sens.

Le Gouvernement a choisi de reprendre une proposition du groupe de travail présidé par François Pupponi pour tenir compte de la valeur en capital du patrimoine des allocataires de l'aide personnelle au logement. Des mesures identiques existant déjà pour le revenu de solidarité active (RSA), une uniformisation des règles serait souhaitable. Cependant, l'Assemblée nationale a cru bon de fixer un plancher à 30 000 euros pour prendre en compte ce patrimoine dans le calcul de l'aide. Je vous proposerai de supprimer ce seuil pour aligner le fonctionnement de l'aide personnelle au logement sur celui du RSA.

Je suis favorable au dispositif proposé de dégressivité des aides au-delà d'un plafond de loyer, déterminé par zones, qui ne pourrait être inférieur à 2,5 fois le loyer plafond servant pour le calcul de l'aide. Cette mesure devrait réduire l'effet inflationniste des aides personnelles au logement, car les propriétaires fixent parfois les loyers en tenant compte des aides. Dans celles présentes dans le projet de loi de finances, nous devrions faire quelques économies supplémentaires, avec à celles que je vous propose, sans remettre en cause les aides personnelles au logement et en favorisant l'équité.

Je souhaite également demander un rapport au Gouvernement sur les modalités d'établissement d'une base de données interministérielle sur les logements, commune aux caisses d'allocations familiales (CAF), au ministère du logement et à la direction générale des finances publiques (DGFiP). Une telle interconnexion des fichiers ne pose pas de problème technique - croyez-en l'informaticien que je suis. L'objectif est de mieux connaître les logements des bénéficiaires des aides et de détecter les anomalies. La surface du logement pourrait également être, à terme, un critère pour l'attribution des aides personnelles au logement, avec un système de dégressivité. En jouant sur ce paramètre, on gagnerait en équité.

Outre la subvention de l'État, le FNAL disposerait également du produit des cotisations employeurs, pour 2,657 milliards d'euros. En vertu de l'article 54 du projet de loi de finances, il disposerait aussi d'une participation exceptionnelle de 100 millions d'euros d'Action logement, laquelle aurait en principe dû s'achever en 2015. On nous dit chaque année que c'est la dernière année ; espérons-le. Va aussi au FNAL le produit de la surtaxe sur les plus-values de plus de 50 000 euros issues des cessions de terrains autres que les terrains à bâtir, à hauteur de 45 millions d'euros. Cette ressource était jusqu'à présent attribuée aux aides à la pierre, par le biais du fonds de péréquation de l'article L. 542-11 du code de la construction et de l'habitation. Ces deux ressources constituent toutefois des contributions très modestes : 145 millions d'euros, pour 18,2 milliards d'euros de dépenses prévues.

Difficile d'imaginer que, contrairement aux années précédentes, le programme 109 n'aura pas besoin de crédits supplémentaires. J'en prends le pari : il y aura certainement des ouvertures de crédits en cours d'année. On est manifestement dans la sous-budgétisation. Bercy peine à boucler les budgets. Quand cela devient chronique à ce point, il faut s'en inquiéter. Voilà pourquoi je serai conduit à vous proposer de ne pas adopter les crédits.

Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » était initialement marqué par une baisse des crédits de paiement au titre des aides à la pierre, avec seulement 100 millions d'euros inscrits pour 2016 complété d'un fonds de concours de 270 millions d'euros, pour 400 millions d'euros en autorisations d'engagement. Cela s'inscrivait dans une tendance constatée depuis quelques années de réduction de l'engagement de l'État. Toutefois, un abondement de 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 150 millions d'euros en crédits de paiement a été voté par l'Assemblée nationale, suite à l'annonce faite par le Président de la République au congrès de l'USH à Montpellier. Ces crédits supplémentaires sont bienvenus. Seront-ils pour autant consommés ?

Jusqu'à présent, les crédits budgétaires d'aide à la pierre s'amenuisent d'année en année : ils vont sans doute disparaître, comme le laisse augurer la création du Fonds national des aides à la pierre (Fnap), qui remplacera le fonds de concours géré par la CGLLS sur lequel pesait une incertitude juridique. Parions que ce Fnap, dans quelques années, ne sera plus alimenté que par des ressources extrabudgétaires. Il prendra la forme d'un établissement public qui décidera du montant des aides à la pierre et de leur programmation sur le territoire. Il a été proposé à l'Assemblée nationale que, dans la gestion de ce fonds, les représentants de l'État soient à parité avec ceux des bailleurs sociaux. Les députés n'ont pas souhaité qu'y participent des personnalités qualifiées, comme le proposait le Gouvernement - à juste titre, car la parité affichée est distordue en faveur de l'État par la présence de personnalités qualifiées. Il est logique de responsabiliser les bailleurs sociaux : qui paie, gouverne. Des représentants des collectivités territoriales et leurs groupements seront également dans le conseil. En revanche, je vous proposerai de supprimer la présence des membres du Parlement, qui ne me semble pas opportune.

L'essentiel du financement doit être apporté par la fraction des cotisations versées par les bailleurs sociaux à la CGLLS, qui verrait son taux maximal augmenter de 1,5 % à 3 %. Les suppléments de loyer de solidarité seraient également intégrés parmi les sources de financement, à hauteur de 75 %. Ainsi, la fraction issue des cotisations de la CGLLS passerait de 120 millions à 270 millions d'euros en 2016. À mon sens, la création du Fnap est un signe du désengagement de l'État. Cette année, 250 millions d'euros de crédits de paiement seront prévus, contre 270 millions d'euros pour les bailleurs sociaux. Bercy visait plutôt 100 millions d'euros pour le premier chiffre : la tendance est claire. De plus, 100 millions d'euros sont pris sur la trésorerie de la CGLLS à l'article 14 du projet de loi de finances : c'est une parfaite opération de recyclage, à des fins d'affichage. On comprend que les bailleurs aient du mal à l'admettre.

La soutenabilité financière de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), qui aide les foyers modestes à régler leurs problèmes de précarité énergétique, est un sujet très délicat. En 2014, elle avait dû stopper l'examen des dossiers car il n'y avait plus d'argent dans les caisses. En effet, l'ANAH est financée par le produit de la mise aux enchères des quotas carbone, dont le cours s'est effondré, en particulier en 2014. Il s'est rétabli en 2015, mais le fonds de trésorerie ne s'élevait plus qu'à 47,4 millions d'euros à la fin de l'année dernière.

Nous avons longtemps hésité : que proposer sur ces crédits ? L'an dernier, nous les avions rejetés. Fallait-il tenir compte cette année des efforts effectués ? Hélas, nous sommes très loin du compte, surtout pour l'accueil des réfugiés. Si la rebudgétisation des APL est une bonne chose, nous sommes encore loin des sommes nécessaires pour boucler l'année en ce qui concerne cette dépense de guichet. Le niveau des crédits consacrés à l'aide à la pierre est satisfaisant, même si la formule retenue ne plaît pas aux bailleurs.

Tout compte fait, ce budget n'est pas suffisamment sincère. C'est pourtant la première qualité que l'on en attend, quels que soient les objectifs politiques. Je vous propose donc de ne pas adopter les crédits de la mission « Égalité des territoires et logement ».

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce budget est l'un des plus importants en termes de crédits. C'est aussi l'un des plus complexes, entre rebudgétisations et débudgétisations... Il n'y a jamais de sinistre à couvrir pour la CGLLS, mais le taux de cotisation augmente, des prélèvements sont opérés sur la trésorerie : bref, cette politique manque de lisibilité. Dans le cadre de notre groupe de travail sur les dépenses publiques en faveur du logement et la fiscalité immobilière, ce fut à la fois passionnant et effrayant, tant les mécanismes sont complexes et l'objectif initial parfois perdu de vue.

Ainsi, l'aide personnelle au logement peut avoir comme effet pervers de maintenir des loyers très élevés. Nous peinons à obtenir des statistiques fiables sur le logement, alors que les montants en jeu sont considérables. Quel est le taux d'effort réel des locataires ? On verse des aides personnelles au logement sans connaître la superficie des appartements : étonnant ! Il suffirait de croiser les fichiers pour s'apercevoir que les loyers au mètre carré sont parfois scandaleux. Peut-être faudrait-il plafonner l'aide personnelle au logement au mètre carré ? Bref, cette dépense publique, peu efficace, entraîne des effets pervers.

L'histoire, hélas, se répète : la sous-budgétisation chronique des crédits dédiés à l'hébergement d'urgence n'est pas une surprise. Votre préconisation de ne pas adopter ces crédits est donc particulièrement justifiée.

M. Jean-Marie Morisset, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Notre commission des affaires sociales a discuté de cette mission ce matin. Ses lignes budgétaires ne sont jamais stabilisées. Les réactualisations de la loi de finances initiale pour 2015 par l'ouverture de crédits supplémentaires, à hauteur de 130 millions d'euros puis de 54 millions d'euros, ont fait évoluer son périmètre de 13 % et j'apprends encore les 40 millions d'euros supplémentaires... Pour 2016, un amendement de 69,8 millions d'euros a été adopté à l'Assemblée nationale. Cette sous-budgétisation chronique est l'une des raisons pour lesquelles la commission des affaires sociales a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission.

Les autres difficultés viennent des objectifs fixés. Diminuer le nombre de nuitées hôtelières, qui a augmenté de 130 % en cinq ans pour atteindre 35 000, est un objectif louable mais le plan retenu par le Gouvernement pour l'atteindre ne nous paraît pas réaliste. Répondre au défi des migrations est difficile, car il n'est pas aisé de les quantifier. Sur 65 000 demandeurs d'asile chaque année, 50 000 sont déboutés et basculent dans le droit commun. Des crédits sont transférés en permanence du logement adapté vers l'hébergement d'urgence. Enfin, alors que ce programme a pour mission d'accompagner un public en difficulté, nous diminuons les crédits d'accompagnement. Alors que 17 millions d'euros de crédits ont été supprimés, nos associations ne récupèreront que 5 millions d'euros pour le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement. Les crédits du programme 177 irriguent-ils vraiment les territoires ? En Poitou-Charentes, leur montant était de 19,4 millions d'euros en 2008. En 2015, ce montant n'a pas changé...

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Je partage les avis exprimés. La commission des affaires économiques examinera cette mission le 24 novembre prochain. Son budget est plus sincère que l'an dernier grâce aux rallonges votées à l'Assemblée nationale mais la sous-budgétisation perdure, surtout pour les aides personnelles au logement et l'hébergement d'urgence. Le maintien de l'APL « accession » nous rassure et je salue l'élargissement tout récent du PTZ. Les ressources de l'Anah se stabilisent aussi, grâce à la remontée du cours des cessions de quotas carbone. La création du Fnap soulève des questions : de quelles ressources disposera-t-il exactement ? La part des bailleurs sociaux est loin d'être acquise. Elle est bien plus élevée que prévue.

M. Michel Bouvard. - Je félicite notre rapporteur de s'y retrouver dans ce maquis budgétaire. Je suis favorable à l'amendement supprimant la mesure relative au logement étudiant adoptée à l'Assemblée nationale mais ayons le courage de proposer une option aux bénéficiaires : soit la demi-part, soit l'aide personnelle au logement ! La décote « Duflot » pour les cessions de foncier public constitue une débudgétisation. Le zonage applicable au logement est-il pertinent ? J'en doute.

Le rapport indique que les dépenses fiscales constituent toujours un axe prépondérant de la politique du logement. Je constate toutefois que plusieurs d'entre elles sont peu ou mal renseignées dans les documents budgétaires. Pis : leurs montants ne sont pas les mêmes dans les rapports annuels de performances (RAP) des années précédentes et dans le projet annuel de performances (PAP) de cette année ! Par exemple : la déduction des revenus fonciers des travaux de grosses réparations supportés par les propriétaires qui atteignent le milliard d'euros. Le montant de la dépense fiscale n'est pas renseigné, ni pour 2015 ni pour 2016, le dernier chiffre certifié remontant au RAP de 2013 s'élève à 900 millions d'euros. Dans le PAP de cette année figure le chiffre de 960 millions d'euros, qui correspond à l'année 2014. 60 millions d'euros de plus, excusez du peu ! Il y a un vrai problème de fiabilité des documents qui nous sont remis pour évaluer la dépense fiscale.

M. Jean-Claude Boulard. - Merci pour ces éléments intéressants, surtout dans le débat sur le financement de l'aide à la pierre. La débudgétisation de l'aide à la pierre est réelle : elle ne sera plus financée par la solidarité nationale, ce qui est grave. Avec une contribution de 270 millions d'euros, la CGLLS apportera l'essentiel du financement du Fnap. On nous a dit qu'on prenait sur les fonds de roulement et les économies : faux ! La cotisation CGLLS pourra être doublée, alors qu'elle est acquittée par les locataires : scandaleux ! Est-il normal de faire financer par les locataires l'aide à la pierre ? Je m'abstiendrai donc. Pour un vieux social-démocrate comme moi, la méconnaissance de certains principes est inacceptable.

M. Gérard Longuet. - Merci à notre rapporteur, aussi passionnant que passionné, pour sa présentation pédagogique de ce sujet difficile. Je partage son point de vue sur le plafonnement de l'aide personnelle au logement aux étudiants. Il s'agit d'une demande ancienne, qui a été paralysée, les constructeurs n'étant pas les derniers à s'y opposer. L'amendement qu'il conviendrait de présenter sera nécessairement complexe : aux critères objectifs s'ajoutent les situations des familles elles-mêmes, plus ou moins proches d'une ville universitaire, et qui ont un nombre variable d'enfants - ou de jeunes adultes, plutôt - à prendre en charge, parfois dans des villes universitaires différentes. Il faut tenir compte de la diversité des situations pour éviter toute injustice envers les familles nombreuses.

Malgré l'une des plus faibles densités d'Europe, la France est le pays où le coût du logement est le plus élevé. Cela résulte du coût du foncier et de l'accumulation des normes techniques, inspirées certainement par les meilleures intentions. Les toilettes deviennent plus spacieuses que les cuisines, pour des raisons - valables par ailleurs - d'adaptation pour les personnes handicapées. Cela pèse sur les investissements et contribue à accroître les prix.

M. Francis Delattre. - En effet, le logement est 50 % plus cher en France qu'en Allemagne : c'est autant de moins consacré à la consommation ou à l'épargne, ce qui ne peut manquer d'avoir des conséquences sur notre croissance. Le financement des projets de logements sociaux est toujours trop complexe et préjuge ensuite des attributions, problème central dans les communes. Les montages financiers doivent donc être plus transparents, surtout qu'ils sont garantis par les collectivités territoriales sans qu'elles aient leur mot à dire. La volonté de construire ne manque pas.

Plus globalement, il faut faire attention à l'équilibre du tissu urbain, l'aide à la pierre devrait, à terme, être réservée à l'accession sociale. Nous avons récemment défini de nouveaux quartiers sociaux dégradés qui bénéficient d'un taux de TVA réduit. Bien sûr, les promoteurs se sont précipités, la distorsion de concurrence est massive : du coup, d'autres projets sont interrompus et le PLU est dégradé. Les grands constructeurs de la région parisienne sont de moins en moins favorables à ce type d'aide à la pierre et réclament une simplification des normes. Il suffirait, par exemple, de prévoir que seuls 20 % des logements soient aux normes pour les personnes handicapées pour faire des économies considérables.

La dépense fiscale est très élevée, et je doute de son efficacité. Sur certains programmes, les investisseurs représentent jusqu'à 70 % alors que la cible pour l'accession à la propriété serait plutôt les jeunes ménages.

L'ANAH ne s'intéresse guère aux copropriétés dégradées. Que faire ?

M. Marc Laménie. - Ce rapport est important, la mission porte sur des milliards d'euros. Plus qu'un maquis, c'est un véritable marécage budgétaire... Les 12 500 équivalents temps plein travaillés sont répartis essentiellement entre deux ministères. Quelle part est consacrée à l'administration centrale ? Les problématiques urbaines sont une chose, mais le monde rural a aussi besoin d'effectifs. Le programme 135 relance le secteur du bâtiment et des travaux publics. L'action n° 1 « construction locative et amélioration du parc » voyait initialement ses crédits de paiement diminuer de 28 %, ce qui aurait été regrettable.

M. Maurice Vincent. - Merci pour ce travail précis et de qualité. La budgétisation de l'ensemble des aides personnelles au logement est une bonne chose. Oui, il faut améliorer la justice sociale dans l'attribution de l'aide au logement étudiant, mais ce n'est pas simple ni politiquement, ni techniquement. Les dépenses fiscales sont élevées, et le dispositif « Pinel » les augmente encore : c'est l'un des problèmes de fond de ce budget. L'objectif est de relancer la construction, mais c'est un système à la fois assez inflationniste et, à vrai dire, pas très juste non plus. Le Gouvernement a arbitré en faveur du soutien immédiat à l'activité de la construction. Le financement de l'Anah par la mise aux enchères des quotas carbone est un peu acrobatique. Un système alternatif est-il envisagé ? Je ne crois pas que ce budget puisse être dit insincère, même s'il est possible que des dépassements se produisent, notamment au titre de l'hébergement d'urgence, où existe un aléa, mais ce n'est pas un argument suffisant. En ce qui nous concerne, nous approuverons ce budget.

M. Daniel Raoul. - Je regrette toujours que le périmètre de cette mission sépare désormais la politique du logement de la politique de la ville. Du coup, le rapporteur n'a pas évoqué les enjeux de la rénovation urbaine.

M. Philippe Dallier. - Avec regret !

M. Daniel Raoul. - Vous n'y êtes pour rien. Merci d'avoir eu l'honnêteté intellectuelle de reprendre certaines idées retenues par le groupe de travail constitué par la commission. La demande de rapport concernant la base partagée sur les logements me paraît acceptable - et c'est rare pour une demande de rapport - si c'est le seul moyen d'obtenir des éléments et de faire avancer les choses. Je suis favorable à l'introduction d'un principe de taux d'effort minimal des ménages et à la dégressivité des aides au-delà d'un certain plafond. Transférer l'aide à la pierre vers l'aide à la personne pose aussi problème. L'aide à la pierre doit relever de la solidarité nationale, ce qui risque de disparaître avec le Fnap.

Le financement de l'Anah, cher à notre regretté collègue Claude Dilain, est lié aux cessions de quotas carbone... Espérons que, dans le contexte de la COP 21, cette ressource soit stabilisée, car les besoins sont importants. Les copropriétés dégradées le préoccupaient aussi beaucoup. La pérennité des ressources de l'Anah est fondamentale. Je ne vous suivrai pas dans vos préconisations de rejet des crédits, car l'argument de l'insincérité chronique me parait un peu léger comparé aux nombreuses avancées de ce budget.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour évaluer la dépense fiscale ou le produit des taxes, je me réfère généralement à la loi de règlement. Mais celle-ci comporte des chiffres erronés ! La DGFiP nous en informe parfois, avec une invraisemblable légèreté. J'apprends ainsi que le produit de la taxe sur le « trading haute fréquence » est... nul ! Il y a un vrai problème de fiabilité des documents budgétaires qui nous sont transmis. Qui renseigne ces tableaux ? À l'heure de l'informatique, cette situation est incompréhensible. Nous devrons enquêter sur cette question.

Mme Michèle André, présidente. - Nous pourrons prévoir des auditions lors de l'examen de la loi de règlement, et en profiter pour alerter sur cet état de choses.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - L'aide personnelle au logement des étudiants est un sujet délicat car il faut prendre en compte des situations très diverses. Pour autant, nous devons passer à l'acte et régler ce problème, avec audace. Le prélèvement sur la CGLLS est un maximum. Il est vrai que le taux est multiplié par deux... Le groupe de travail sur les dépenses publiques en faveur du logement et la fiscalité immobilière en faveur du logement a été surpris de constater que le coût de construction n'est pas supérieur en France à ce qu'il est en Allemagne. Le coût du foncier peut faire la différence. En outre, la tension du marché est plus forte en France pour des raisons démographiques. La directrice générale de l'Anah m'a indiqué se satisfaire du financement par les cessions de quotas carbone, d'autant que leur cours remonte, alors qu'une dotation budgétaire risquerait d'être remise en cause chaque année. Ne soyons pas plus royalistes que le roi ! Cela dit, un brusque effondrement des cours poserait problème... L'Anah s'était fixée pour objectif de traiter 14 000 logements dégradés entre 2013 et 2017. C'est peu. Pour sortir les copropriétés dégradées de leur état, il faut beaucoup d'argent - Claude Dilain le savait mieux que personne.

Sur 12 500 ETP, 816 sont affectés à l'administration centrale, 2 299 aux régions et 9 168 aux départements : la majorité des moyens humains sont donc déployés sur le territoire. La rebudgétisation des aides personnelles au logement est bienvenue, en effet. Il est effectivement regrettable que le périmètre de la mission n'inclue plus la politique de la ville. Espérons qu'on y reviendra.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Égalité des territoires et logement ».

Article 54

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'article 54 sans modification.

Article 55

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - L'amendement n° 1 supprime le seuil de 30 000 euros dans la prise en compte du patrimoine des allocataires, pour aligner le régime des aides personnelles au logement sur celui du RSA. C'est une question de cohérence.

L'amendement n° FINC.1 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° FINC.2.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - L'amendement n° 3 prévoit la recherche d'un taux d'effort minimal pour les bénéficiaires, net de l'aide versée et tenant compte de la situation de famille, des revenus et des loyers.

L'amendement n° FINC.3 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'article 55 tel que modifié par ses amendements et d'adopter les articles 55 bis et 55 ter sans modification.

Article 55 quater

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - L'amendement n° 4 revient sur la mesure adoptée par l'Assemblée nationale supprimant l'aide personnelle au logement pour les étudiants dont les parents sont soumis à l'ISF et demande au Gouvernement, avant le 1er juillet 2016, un rapport comportant une évaluation de pistes de réforme possibles.

M. Gérard Longuet. - Je vous propose de compléter son deuxième paragraphe par les mots : « sans méconnaître leur lieu de résidence au regard d'un centre universitaire et le nombre d'enfants concernés dans le foyer. »

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - D'accord.

L'amendement n° FINC.4 ainsi rectifié est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'article 55 quater tel que modifié par ses amendements.

Article additionnel après l'article 55 quater

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - L'amendement n° 5 demande également un rapport, sur la création d'une base interministérielle relative au logement.

L'amendement n° FINC.5 est adopté.

Article 56

L'amendement rédactionnel n° FINC.6 est adopté.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Il a été proposé que le produit de la majoration du prélèvement payée par des communes « carencées » au titre de la loi SRU, puisse être orienté non vers l'aide à la pierre mais vers l'intermédiation locative. J'y suis défavorable : l'amendement n° 7 supprime donc cette possibilité. L'aide à la pierre doit être réservée à la construction du logement très social.

L'amendement n° FINC.7 est adopté.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - L'amendement n° 8 supprime la présence de parlementaires au conseil d'administration du Fnap.

M. Daniel Raoul. - Il y a longtemps que je souhaite que les parlementaires ne siègent plus dans les différentes instances qu'ils ont pour mission de contrôler.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Bonne remarque.

Mme Michèle André, présidente. - Ce matin, nous sommes au complet, au point de manquer de chaises : je ne vois pas quel parlementaire aurait le temps de siéger dans ces organismes...

M. Daniel Raoul. - Il y en a 109 !

L'amendement n° FINC.8 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'article 56 tel que modifié par ses amendements.

L'article 56 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Elle décide de proposer au Sénat d'adopter l'article 56 bis sans modification.

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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission, d'adopter sans modification les articles 54, 55 bis, 55 ter et 56 bis, d'adopter les articles 55, 55 quater et 56 tels que modifiés par ses amendements, et d'adopter un amendement portant article additionnel après l'article 55 quater.