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Projet de loi de finances pour 2016 : Égalité des territoires et logement

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Égalité des territoires et logement ( rapport général - première lecture )

III. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT » : UN DÉSENGAGEMENT PROGRESSIF ET BIENTÔT TOTAL DE L'ÉTAT ?

Placé sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » regroupe, sous sept actions, les crédits relatifs au logement et à la construction et ceux relatifs à l'urbanisme et à l'aménagement.

Dans la version du projet de loi de finances déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, le programme connaît une baisse de ses autorisations d'engagement de 8,72 %, avec 546,09 millions d'euros, et une augmentation de 2,31 % des crédits de paiement, avec 286,09 millions d'euros. 278,3 millions d'euros de fonds de concours et attributions de produits sont par ailleurs inscrits.

Cette évolution s'explique tout d'abord par le fait que les crédits de l'action 01 « Construction locative et amélioration du parc », qui sont quasi exclusivement réservés aux aides à la pierre, augmentent de 35 millions d'euros en AE (avec 405 millions d'euros) et diminuent de plus de 40 millions d'euros en CP (avec 105 millions d'euros). L'action bénéficie par ailleurs de 278 millions de fonds de concours.

L'action 07 « Urbanisme et aménagement », qui porte les crédits relatifs aux activités ayant pour « objectif de favoriser un aménagement de l'espace répondant aux attentes des collectivités territoriales et des usagers, dans le respect des politiques de l'État pour ses domaines de compétence (environnement, sécurité et développement durable) », voit pour sa part ses crédits considérablement évoluer en raison du nouveau dispositif d'aide aux « maires bâtisseurs ».

En effet, au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, un amendement du Gouvernement avait ouvert 100 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP pour cette nouvelle mesure destinée à soutenir les communes réalisant un effort particulier dans la construction de logements.

Pour 2016, 20 millions d'euros en AE et 60 millions d'euros en CP sont de nouveau prévus à ce titre.

Répartition des crédits par actions du programme

(en euros)

Actions

 

LFI 2015

PLF 2016

Évolution
2016/2015

01 Construction locative et amélioration du parc

AE

380 816 848

405 000 000

6,35%

CP

147 216 848

105 000 000

-28,68%

02 Soutien à l'accession à la propriété

AE

3 895 000

3 690 000

-5,26%

CP

3 895 000

3 690 000

-5,26%

03 Lutte contre l'habitat indigne

AE

4 820 000

4 700 000

-2,49%

CP

4 820 000

4 700 000

-2,49%

04 Réglementation, politique technique et qualité de la construction

AE

48 875 565

53 698 665

9,87%

CP

48 875 565

53 698 665

9,87%

05 Soutien

AE

14 898 000

14 096 178

-5,38%

CP

14 898 000

14 096 178

-5,38%

07 Urbanisme et aménagement

AE

144 924 630

64 906 630

-55,21%

CP

59 924 630

104 906 630

75,06%

Total

AE

598 230 043

546 091 473

-8,72%

CP

279 630 043

286 091 473

2,31%

Source : commission des finances

En première lecture à l'Assemblée nationale, l'action 01 du programme a bénéficié d'un abondement supplémentaire de 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 150 millions d'euros en crédits de paiement pour le financement des aides à la pierre.

Les crédits du programme 135 sont ainsi portés à 646,1 millions d'euros en AE et 436,1 millions d'euros en CP.

Par ailleurs, comme indiqué précédemment, la quasi-totalité des dépenses fiscales de la mission sont regroupées au sein du programme, avec 11,8 milliards d'euros prévus pour 2016 (dépenses fiscales principales sur impôts d'État).

A. UN CHANGEMENT DE GOUVERNANCE POUR DES AIDES À LA PIERRE ESSENTIELLEMENT FINANCÉES PAR LES BAILLEURS SOCIAUX

Une nouvelle fois cette année, le projet de loi de finances pour 2016, tel que déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, prévoyait une baisse des crédits de paiement consacrés aux aides à la pierre.

En effet, si les autorisations d'engagement augmentaient de 24 millions d'euros, pour atteindre 400 millions d'euros, les crédits de paiement se limitaient à seulement 100 millions d'euros, contre 131,3 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2015.

Toutefois, en première lecture à l'Assemblée nationale, le programme 135 a bénéficié d'un abondement de 100 millions d'euros en AE et 150 millions d'euros en CP pour le financement des aides à la pierre, conformément à l'engagement du Président de la République pris devant l'USH en septembre dernier.

Évolution des crédits de paiement inscrits au titre des aides à la pierre

Source : commission des finances d'après les documents annexés aux lois de finances initiales de 2013 à 2015 et le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

Ces crédits supplémentaires, bienvenus pour le secteur, ne sauraient pour autant faire oublier le fait que les crédits de l'État ne constituent plus l'essentiel du financement des aides à la pierre, qui repose désormais principalement sur les bailleurs sociaux.

En effet, afin de compenser l'insuffisance de crédits de paiement, le programme 135 devrait bénéficier de fonds de concours à hauteur de 278 millions d'euros, correspondant à une hausse de plus de 60 millions d'euros par rapport à 2015.

Jusqu'à présent, ces fonds de concours étaient issus du fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et alimenté par :

- une fraction des cotisations principale et additionnelle versées par les bailleurs sociaux à la CGLLS, fixée à 120 millions d'euros pour la période 2015-2017 ;

- le produit de la surtaxe sur les plus-values de cessions immobilières de plus de 50 000 euros, plafonné à hauteur de 45 millions d'euros.

Toutefois, l'article 56 du projet de loi de finances pour 2016 prévoit de remplacer ce fonds par un Fonds national des aides à la pierre (Fnap), qui prendrait la forme d'un établissement public administratif. Il se substituerait également au fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux (FNDOLLTS)25(*).

Le Fonds vise, selon l'évaluation préalable de l'article 56, à « associer plus étroitement les bailleurs sociaux et les collectivités locales à la définition de la politique de production des logements locatifs sociaux » et à clarifier la gestion des aides à la pierre.

Il permettrait également de répondre aux critiques récurrentes de la Cour des comptes qui considère que le fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation ne respecte pas les règles établies à l'article 17 de la LOLF26(*) au titre des fonds de concours, s'agissant en particulier du respect des critères d'externalité à l'État et d'intentionnalité de la partie versante.

À la suite de l'examen de l'article par l'Assemblée nationale, le fonds aurait pour sources de financement :

- une fraction des cotisations principale et additionnelle versées par les bailleurs sociaux à la CGLLS, fixée à 270 millions d'euros pour 2016 ;

- la majoration du prélèvement payé par les communes en carence au regard du taux légal de logements sociaux qu'elles doivent en principe atteindre en vertu de la loi « SRU » ;

- des subventions et contributions de l'État ;

- des subventions et contributions des collectivités territoriales et de toutes autres personnes publiques ;

- toutes recettes autorisées par les lois et règlements.

Compte tenu de la hausse de 120 millions d'euros en 2015 à 270 millions d'euros en 2016 de la fraction des cotisations versées par les bailleurs sociaux à la CGLLS et qui serait affectée au financement des aides à la pierre, il est également prévu de porter à 3 %, contre 1,5 % actuellement, le taux maximal de la cotisation principale. L'Assemblée nationale a également, sur proposition du Gouvernement, élargi l'assiette de cette cotisation en y intégrant le produit issu du supplément de loyer de solidarité perçu au cours du dernier exercice, pour lequel s'appliquerait un taux maximal de 75 %.

Le conseil d'administration du Fnap devrait, selon l'article 56 du projet de loi de finances tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale, être composé à parité de représentants de l'État et des bailleurs sociaux, ainsi que de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements et de membres de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Il devrait être chargé de fixer le montant alloué aux aides à la pierre et rattaché au programme 135. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, il adopterait également la programmation des aides à la pierre en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, selon une nomenclature qu'il aurait lui-même fixé et en retenant une répartition des objectifs et des moyens par région, sur proposition de l'État.

Votre rapporteur spécial est plutôt favorable à la création de ce nouveau fonds, qui permet effectivement de clarifier les modalités de financement des aides à la pierre ainsi que leur gestion. Il considère qu'il est tout à fait légitime que les bailleurs sociaux soient pleinement associés à la définition de cette politique de programmation des logements sociaux, d'autant qu'ils en sont les principaux financeurs et pourraient même, à terme, l'être exclusivement.

En effet, il ne faut pas oublier que, parallèlement à la création de ce fonds et à l'annonce du Président de la République de prévoir 250 millions d'euros de crédits de paiement au titre des aides à la pierre pour 2016, le projet de loi de finances prévoit également le prélèvement de 100 millions d'euros sur le fonds de roulement de la CGLLS au bénéfice de l'État. On peut y voir une forme de recyclage...

En outre, malgré les engagements qui ont pu être pris, il est permis de douter que les aides à la pierre bénéficieront d'un financement soutenu par des crédits budgétaires après 2016. Au contraire, le relèvement à 270 millions d'euros du montant de la fraction de cotisations attribuée au Fnap et, en conséquence, l'augmentation de la cotisation principale des bailleurs sociaux à la CGLLS sont le signe d'un financement pérenne et massif des aides à la pierre par les bailleurs sociaux.

Rien ne garantit non plus que les crédits de paiement inscrits seront réellement exécutés au cours de l'année.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre rapporteur spécial considère que, dès lors que les bailleurs sociaux constituent les principaux financeurs des aides à la pierre, leur place dans le dispositif décisionnel relatif à l'affectation des fonds doit être centrale. C'est la raison pour laquelle il est normal qu'ils soient représentés dans les mêmes proportions que l'État dans le conseil d'administration.

En revanche, il n'est pas opportun de prévoir la présence de membres du Parlement et votre rapporteur spécial vous présentera un amendement tendant à la supprimer.

En outre, concernant l'inscription de 500 millions d'euros en AE et de 250 millions d'euros en CP, auxquels s'ajoutent 270 millions d'euros de fonds de concours issus du Fnap, votre rapporteur spécial s'interroge sur la nécessité d'inscrire un montant aussi élevé pour 2016.

En 2014, 106 414 logements locatifs sociaux ont été financés (hors constructions financées par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine - Anru).

Pour l'année 2015, les prévisions d'exécution sont estimées à 108 000 logements selon une enquête réalisée par le ministère du logement auprès des services déconcentrés de l'État. Ces derniers ont également indiqué que, si tous les crédits étaient disponibles, ils disposeraient d'une capacité totale de production de 121 000 logements.

S'agissant de 2016, 135 000 logements sont répartis en fonction des 400 millions d'euros d'autorisations d'engagement initialement prévues, en ne finançant plus, comme en 2015, que les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), la surcharge foncière et les démolitions. Reste à savoir comment seront répartis les 100 millions d'euros supplémentaires ajoutés en première lecture à l'Assemblée nationale.

Répartition des autorisations d'engagement pour 2016
(avant l'abondement de 100 millions d'euros)

 

Nombre de logements

Subvention moyenne par logement
(en euros)

Coût total
(en millions d'euros)

Prêts locatifs à usage social (PLUS)

69 000

-

-

Prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI)

35 000

6 500

228

Prêts locatifs sociaux (PLS)

36 000

-

-

Surcharge foncière

-

-

167

Sous-total offre nouvelle

140 000

-

394

Démolition

1 000

1 000

1

Actions d'accompagnement et numéro unique

-

-

5

Total

-

-

400

Source : projet annuel de performances pour 2016

Comme votre rapporteur spécial l'avait indiqué l'an dernier, il convient de noter que l'essentiel des dispositifs tendant à développer l'offre de logements sociaux ne passe pas par l'inscription de crédits budgétaires, mais par divers dispositifs fiscaux (sur impôts d'État ou locaux), par la mobilisation des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations par les bailleurs sociaux ou bien encore par l'activité d'Action logement.

Lors du congrès de l'USH, le Président de la République a, par ailleurs, annoncé une baisse du taux de commissionnement des banques au titre de l'épargne réglementée. Il passerait ainsi de 0,4 % à 0,3 %, représentant 200 millions d'euros qui devraient être employés à faire diminuer les taux des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux bailleurs sociaux.


* 25 Sur le détail des compétences du Fnap, voir le commentaire de l'article 56 du présent projet de loi de finances.

* 26 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.