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Projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté

14 septembre 2016 : Égalité et citoyenneté ( rapport - première lecture )

N° 827

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 14 septembre 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission spéciale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE après engagement de la procédure accélérée, relatif à l'égalité et à la citoyenneté,

Par Mmes Dominique ESTROSI SASSONE et Françoise GATEL,

Sénateurs

(1) Cette commission spéciale est composée de : M. Jean-Claude Lenoir, président ; Mmes Dominique Estrosi Sassone, Françoise Gatel, rapporteurs ; Mme Aline Archimbaud, MM. Philippe Dallier, René Danesi, Christian Favier, Jacques-Bernard Magner, Jacques Mézard, Mme Sophie Primas, MM. Yves Rome, Jean-Pierre Sueur, Henri Tandonnet, vice-présidents ; Mme Hélène Conway-Mouret, MM. Loïc Hervé, Alain Vasselle secrétaires ; Mmes Maryvonne Blondin, Agnès Canayer, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, M. Francis Delattre, Mme Catherine di Folco, M. Daniel Dubois, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Corinne Imbert, Françoise Laborde, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Jean-Jacques Lozach, Louis Pinton, Hugues Portelli, Mme Christine Prunaud, MM. Alain Richard, René Vandierendonck, Michel Vaspart, Yannick Vaugrenard, Mme Évelyne Yonnet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

3679, 3851 et T.A. 787

Sénat :

773 et 828 (2015-2016)

AVANT-PROPOS

Le projet de loi « Égalité et citoyenneté » a pour objectif de lutter contre « l'apartheid territorial, social et ethnique » tel que l'avait annoncé le Premier ministre au lendemain des attentats de janvier 2015.

Il ambitionne ainsi de lutter contre le développement de fractures socio-territoriales grandissantes, de combattre les discriminations, de favoriser la mixité sociale, d'améliorer la reconnaissance et l'insertion d'une jeunesse « en proie au doute » ou encore de dynamiser la politique de la ville.

Le projet de loi s'articule autour de 3 objets principaux :

- encourager l'engagement citoyen des jeunes et les accompagner vers l'autonomie, notamment en créant une réserve citoyenne ou civique et en renforçant le service civique (titre Ier) ;

- utiliser le logement social pour favoriser la mixité et la cohésion, au besoin de façon plus autoritaire et étatique (titre II) ;

- lutter contre les discriminations (titre III).

Malgré ces objectifs assez convergents, le projet de loi ne se caractérisait pas initialement par une très grande cohérence, comportant des dispositifs très variés par leur objet, comme par leur degré de normativité ; certains articles à l'impact probablement significatif côtoyant d'autres purement symboliques et sans prise sur la réalité. Face à des questions de politique publique d'importance, complexes, la réponse législative s'avère souvent « bavarde », « proclamatoire », « incantatoire » pour ne citer que quelques adjectifs entendus lors des travaux de votre commission spéciale.

L'Assemblée nationale a fortement augmenté la taille du texte tout en contribuant largement à renforcer cette hétérogénéité. Si le projet de loi initial comportait 41 articles, la commission spéciale de l'Assemblée a porté ce chiffre à 178 en adoptant 352 amendements. En séance, l'Assemblée nationale a adopté 252 amendements sur les 1497 qu'elle a examinés, portant le projet de loi à 217 articles, soit un quintuplement du nombre d'articles. Elle a ainsi ouvert de nombreux sujets, souvent éloignés des objectifs du texte.

La méthode choisie par votre commission spéciale, présidée par notre collègue Jean-Claude Lenoir, a été de désigner deux rapporteurs. Mme Françoise Gatel a traité les titres Ier et III, à la seule exception des quelques dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat, à la politique de la ville et aux gens du voyage contenues dans ces deux titres, qui ont été traitées par Mme Dominique Estrosi Sassone, à qui a été confié le titre II. Votre commission a procédé à plusieurs auditions plénières dont les comptes rendus figurent dans le présent rapport (et dont les enregistrements vidéo sont disponibles sur www.senat.fr), ainsi qu'à de nombreuses auditions organisées par les rapporteurs, qui les ont ouvertes à tous les membres de la commission spéciale.

D'une manière générale, votre commission spéciale s'est fixée comme ligne de conduite de recentrer le projet de loi sur ses objectifs initiaux et a ainsi décidé de supprimer de nombreux dispositifs, en particulier les plus éloignés de ces objectifs. Un exemple parmi de nombreux : la manière dont la population doit être associée à l'élaboration des schémas régionaux d'aménagement et d'urbanisme (art. 16 sexies, 16 septies et 16 octies A) n'a strictement rien à voir avec l'engagement républicain des jeunes, objet du titre Ier.

Votre commission a traité le texte avec pragmatisme, en admettant que certains problèmes législatifs urgents ne pourraient pas être traités avant longtemps s'ils ne l'étaient pas dans le présent projet, compte-tenu du calendrier électoral de 2017. Elles ne s'est donc pas non plus interdit, dans une certaine mesure, d'adopter quelques articles additionnels, en particulier en matière de logement, pour simplifier certaines procédures. Elle a aussi souhaité prendre ses responsabilités en substituant, lorsque cela était possible, une législation directe à des habilitations à légiférer par ordonnances. En revanche, elle a systématiquement supprimé les dispositifs dont le contenu recoupe ceux d'autres textes actuellement en discussion, et notamment le projet de loi « Justice du XXIe siècle », ou récemment votés.

Outre les considérations de fond qui sont détaillées dans les commentaires d'articles et qui justifient ses positions, votre commission spéciale a également supprimé ou amendé les dispositifs qui compliqueraient excessivement la vie des entreprises - y compris des opérateurs du logement social - et des collectivités locales, notamment par rapport à la loi NOTRe et à la loi « Travail » dont l'encre est à peine sèche. La simplification fait en effet partie des priorités du Sénat depuis octobre 2014.

Votre commission s'est aussi efforcée de supprimer les énoncés non normatifs ou relevant manifestement du pouvoir réglementaire, sans pour autant nécessairement désapprouver les intentions exprimées dans les articles concernés. Il en est ainsi par exemple du droit proclamé pour chaque jeune de bénéficier d'une expérience associative ou professionnelle à l'étranger.

Votre commission propose enfin de supprimer les demandes de rapports au Parlement. Elles sont souvent de piètres substituts à des dispositifs irrecevables.

I. TITRE PREMIER. ÉMANCIPATION DES JEUNES, CITOYENNETÉ ET PARTICIPATION

Le titre premier comporte principalement deux dispositifs :

- la création d'une réserve citoyenne que l'Assemblée a rebaptisée réserve « civique », qui regroupe plusieurs « réserves» existantes (art. 1er à 7) ;

- une modification du régime du service civique, visant essentiellement à en étendre le champ et la portée (art. 9 à 12 nonies).

Les deux dispositifs sont complémentaires et votre commission spéciale les approuve globalement. Il est malheureusement probable que, fondés sur le volontariat, ces systèmes n'intégreront que des jeunes se sentant déjà les plus engagés et les plus « citoyens », laissant de côté les jeunes les plus marginalisés.

S'agissant de la réserve civique, le dispositif devra être jugé à sa mise en oeuvre, ce qui supposera une implication forte des services de l'État car les conditions créées par la loi n'auront aucun effet d'entraînement à elles seules. À cet égard, le bilan très mitigé de la réserve citoyenne de l'éducation nationale en est un parfait exemple.

Votre commission souscrit à l'extension du service civique quant à la nature des organismes pouvant en accueillir. Elle souscrit également à sa valorisation dans la fonction publique, votée à l'initiative des députés. Mais elle ne juge pas réaliste de le rendre universel et obligatoire. Ainsi, seul le critère de la motivation des candidats doit entrer en ligne de compte. Elle insiste sur l'étanchéité du dispositif vis-à-vis des emplois ou des stages pour éviter tout phénomène de substitution à l'emploi. Dans cet esprit, et pour éviter toute confusion, elle estime que les organisations syndicales n'ont pas leur place dans l'organisation du service civique.

Par ailleurs, votre commission propose la suppression des contraintes pesant sur les collectivités locales. Les collectivités locales souhaitent massivement s'impliquer et accueillir des jeunes en service civique, mais on ne peut pas à la fois leur demander d'en faire toujours plus et faire peser sur elles des restrictions budgétaires qui les en empêchent.

Outre ces deux dispositifs, le titre Ier contient de nombreux articles dont le but est de favoriser l'engagement citoyen, notamment des jeunes, mais pas seulement. L'Assemblée nationale a ainsi inséré de nombreuses dispositions ayant trait à l'enseignement scolaire et à l'enseignement supérieur.

Si elle souscrit à l'idée de favoriser l'engagement, votre commission estime néanmoins qu'on risque de le dénaturer si l'intérêt pécuniaire ou des formes de substitution au travail productif font partie des incitations. Elle est donc hostile à la création d'un congé pour exercice de responsabilité associative, alors même que le régime des congés spécifiques vient de faire l'objet d'une refonte globale dans la récente loi « Travail ». Elle a également supprimé la possibilité pour les associations de jeunes de rémunérer leurs dirigeants. En revanche, elle est favorable aux dispositifs qui favorisent l'articulation de l'engagement avec les études, il est de toute évidence bénéfique que l'engagement fasse partie intégrante de la formation des jeunes.

Deux articles importants, insérés par les députés, réforment les modalités de contrôle de l'enseignement dispensé hors de l'éducation nationale. S'assurer que les enfants et les jeunes reçoivent une instruction dans l'esprit et le respect des valeurs de la République, est une nécessité. S'agissant de l'instruction à domicile, votre commission préconise que le contrôle annuel ait lieu sur le lieu de l'instruction, sauf décision motivée du directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN). S'agissant des conditions d'ouverture des établissements privés hors contrat, votre commission partage la nécessité d'un renforcement des garanties à produire lors de l'ouverture d'un tel établissement, mais rappelle que la liberté de l'enseignement est un principe constitutionnel. La nouvelle rédaction adoptée par votre commission maintient le régime de déclaration, en harmonisant les procédures existantes, en renforçant de manière conséquente les délais et les exigences requises des déclarants ainsi qu'en systématisant les contrôles a posteriori.

Plusieurs dispositifs remettent en cause, par petites touches, l'âge de la majorité légale à 18 ans en conférant des droits nouveaux aux mineurs de 16 ans voire moins. Votre commission s'y oppose : elle considère que des dispositifs de protection spécifique aux mineurs doivent être conservés au regard des risques juridiques encourus. Si la loi devait revenir sur l'âge de la majorité, cela ne pourrait se faire que dans le cadre d'un débat autonome. Elle s'oppose donc au droit pour un mineur de devenir directeur de publication, à la possibilité de faire partie des instances dirigeantes d'une association ou à la possibilité pour un enfant de demander sa propre émancipation.

Concernant l'information des jeunes, si elle est favorable à ce qu'une information personnalisée soit délivrée aux jeunes en matière d'assurance-maladie, dispositif qui répond aussi à un besoin de santé publique, elle s'oppose en revanche à ce que la journée défense et citoyenneté, déjà surchargée, serve à présenter les droits et aides sociales. Elle s'oppose aussi à ce que la loi n'exige qu'une déclaration sur l'honneur pour bénéficier de la couverture maladie universelle-complémentaire, sans précision sur l'impact financier ni les modalités d'application et de contrôle de cette mesure (et alors même qu'une circulaire le permet déjà).

En ce qui concerne les politiques en faveur de la jeunesse, votre commission ne juge pas pertinent de remettre en cause le partage des compétences établi par la loi NOTRe, promulguée il y a moins d'un an. Elle a, en revanche, conservé la coordination par la région des initiatives des structures du réseau information jeunesse, qui est complémentaire de l'action de la région en matière d'information et d'orientation des jeunes. Dans le même esprit, elle juge d'une inutile complexité et irréaliste de prévoir que les conseils économiques et sociaux régionaux, ainsi que les conseils de développement, doivent refléter les classes d'âge de la population des régions.